摘要：為促進(jìn)依法行政工作，督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，就要完善依法行政評價(jià)工作，為依法行政建立正確鮮明的激勵(lì)導(dǎo)向機(jī)制，使廣大公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部做到依法決策、依法行政、依法管理，不斷提高工作效率和為人民服務(wù)的水平，促進(jìn)法治政府建設(shè)。
關(guān)鍵詞：依法行政 評價(jià) 機(jī)制 問題 對策
本文為2010年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省依法行政考核評價(jià)體系研究”的階段性成果（立項(xiàng) 胡錦濤在2011年３月２８日下午中共中央政治局就推進(jìn)依法行政和弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神進(jìn)行第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“全面推進(jìn)依法行政，要認(rèn)真落實(shí)依法治國基本方略，以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大作用”。這為我們在新時(shí)期研究依法行政及其評價(jià)問題指明了方向。
一、依法行政評價(jià)研究的進(jìn)展
黨的十六屆四中全會(huì)決定指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。”依法執(zhí)政更是實(shí)現(xiàn)行政的公平公正，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，平衡社會(huì)利益，整合社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)秩序，構(gòu)建社會(huì)和諧的根本保障。隨著我國社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展及法治研究的深入，我國學(xué)者對于行政法治的內(nèi)涵、要素、原則以及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入系統(tǒng)的探討，取得了豐碩的研究成果，為依法行政評價(jià)體系的構(gòu)建提供了科學(xué)的依據(jù)。首先，在法治理論方面，法學(xué)家夏勇、郭道輝、張志銘、孫笑俠、徐顯明、陳弘毅等學(xué)者系統(tǒng)探討了法治的內(nèi)涵、構(gòu)成要件、政治構(gòu)造等內(nèi)容，如陳弘毅教授的“法治十層次說”、夏勇教授的“法治十規(guī)誡說”。其次，在行政法治基礎(chǔ)理論方面，我國學(xué)者深入探討了行政法治的基本內(nèi)涵、主要內(nèi)容及其制度構(gòu)成，為行政法治評價(jià)提出了指引與方向。 再次，在依法行政評價(jià)體系構(gòu)建方面，近幾年來，我國理論界與實(shí)務(wù)部門進(jìn)行了初步的探索，取得了顯著的進(jìn)步。如深圳市在全國率先推出“法治政府”總指標(biāo)體系，從十大方面考察政府法治化程度，隨后一些地方相繼制定出臺了依法行政評價(jià)考核指標(biāo)體系。同時(shí)，依法行政評價(jià)的理論研究也初顯成效，出現(xiàn)了一些專門研究依法行政評價(jià)的理論成果，對依法行政考核評價(jià)指標(biāo)體系的概念、功能、特征、分類、原則和意義等基本理論問題進(jìn)行了論述，對依法行政考核評價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)容設(shè)置和考評等級進(jìn)行了深入研究。
完善依法行政考核制度，使廣大公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部做到依法決策、依法行政、依法管理，不斷提高工作效率和為人民服務(wù)的水平，對于落實(shí)依法治國基本方略，加強(qiáng)法治政府建設(shè)具有重要意義。依法行政作為法治建設(shè)的重要組成部分，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本要求。因此，依法行政考核評價(jià)研究與西方法治理論與實(shí)踐也有著密切的聯(lián)系。 西方行政法學(xué)家對行政法治的基本內(nèi)涵、基本原則、主要內(nèi)容、基本制度進(jìn)行了全面的探討，為行政法治評價(jià)奠定了理論基礎(chǔ)與基本方向。
二、依法行政評價(jià)中存在的問題
盡管國內(nèi)外在依法行政評價(jià)研究和實(shí)施方面取得了很大的進(jìn)展，但還存在不少不足與缺陷。
其一，依法行政評價(jià)體系基礎(chǔ)理論問題研究不夠深入。有關(guān)依法行政評價(jià)機(jī)制、評價(jià)主體、評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)方法等方面在理論上存在著諸多問題，如依法行政評價(jià)指標(biāo)的含義、計(jì)算方法和計(jì)量單位、依法行政評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重確立、指標(biāo)體系的信度和效度檢驗(yàn)、評價(jià)信息的準(zhǔn)確性有待進(jìn)一步研究。
其二，依法行政評價(jià)體系視角單一。
目前中國行政法治評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)仍然是一種政府部門主導(dǎo)的工作，其主要服務(wù)于政府法制部門的工作考核，這會(huì)使法律指標(biāo)體系更多的反映了政府的政績價(jià)值取向，依法行政評價(jià)體系視角單一，缺少服務(wù)對象——公眾的評價(jià)。
其三，考核評價(jià)工作運(yùn)行機(jī)制不完善
地方依法行政考核工作的運(yùn)行機(jī)制還不完善。具體表現(xiàn)為很多方面：其一，依法行政考核評價(jià)反饋機(jī)制還不健全，不能及時(shí)的對推進(jìn)依法行政工作有所幫助。其二，考核評價(jià)的權(quán)威性不足?？己嗽u價(jià)指標(biāo)體系的效力是整個(gè)考核評價(jià)體系的重要功能、作用所在，它直接決定指標(biāo)體系的效用。當(dāng)前依法行政考核缺乏嚴(yán)格的責(zé)任追究制度與完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制。
其四，考核評價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)的科學(xué)性不足
地方依法行政考核評價(jià)主要服務(wù)于政府法制部門的工作考核，這會(huì)使法律指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，更多的反映了政府的政績價(jià)值取向。由行政機(jī)關(guān)自查自評有一定的合理性和必要性，但由于評價(jià)結(jié)果會(huì)對行政機(jī)關(guān)自身部門產(chǎn)生影響，被評部門往往很容易對本部門作出過多正面評價(jià)而忽略自身不足，從而影響評價(jià)的準(zhǔn)確性。同時(shí)，地方依法行政考核評價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足，如依法行政評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、指標(biāo)的信度和效度、評價(jià)方法的科學(xué)性有待進(jìn)一步改進(jìn)。
三、完善依法行政評價(jià)的思路
第一，注重評價(jià)內(nèi)容的全面性
依法行政考核評價(jià)制度作為政府推動(dòng)依法行政工作的重要抓手，必須能夠發(fā)揮全面、客觀衡量依法行政水平的作用。即依法行政考核評價(jià)制度必須能夠涵蓋政府工作的各個(gè)方面，既包括行政決策科學(xué)化、民主化及合法性的考核，也包括行政規(guī)范性文件制定程序和監(jiān)督管理情況的考核，同時(shí)要嚴(yán)格按照行政執(zhí)法責(zé)任制要求，考核行政執(zhí)法行為?？己酥贫鹊木唧w設(shè)計(jì)要隨著依法行政的進(jìn)程不斷推進(jìn)，以具體要求和努力目標(biāo)為依據(jù)，不僅要實(shí)現(xiàn)對各考核對象依法行政的全方位監(jiān)督，還要準(zhǔn)確反映出不同階段的法治政府建設(shè)情況，保證該考核評價(jià)成為法治政府建設(shè)的長期性推進(jìn)動(dòng)力。
第二，注重評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性
依法行政的考核標(biāo)準(zhǔn)要以科學(xué)思想為指導(dǎo)，體現(xiàn)以人為本的價(jià)值取向，要求評價(jià)過程完整性和客觀性，以事實(shí)為依據(jù)，不允許出現(xiàn)臆斷；要求指標(biāo)體系的設(shè)置從考評對象的特點(diǎn)和依法行政的實(shí)際出發(fā)。同時(shí)，吸收現(xiàn)代社會(huì)評價(jià)理論的科學(xué)成果，使指標(biāo)體系具有確定性、嚴(yán)謹(jǐn)性、簡明性和先進(jìn)性，使考評信息的搜索、處理更加全面準(zhǔn)確、適當(dāng)。“科學(xué)性要求評價(jià)體系內(nèi)容的設(shè)置要真實(shí)、可靠，充分考慮和兼顧不同地區(qū)、不同層次、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的客觀條件，既能進(jìn)行同類行為的縱向比較又能進(jìn)行相鄰行政行為的橫向比較，既能經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)又能經(jīng)得起社會(huì)輿論的評價(jià)。另外，依法行政考核評價(jià)體系的內(nèi)容要規(guī)范明確，便于分解和統(tǒng)計(jì)，具體標(biāo)準(zhǔn)要清晰、明確，避免過于籠統(tǒng)抽象或過于繁雜，方法要全面、系統(tǒng)，便于操作，能較好地運(yùn)用到考核評價(jià)的實(shí)際工作中去”。[1]
第三，注重評價(jià)過程的民主性
首先，在依法行政考核的過程中，要擴(kuò)大人民群眾的參與程度，增加考核評價(jià)工作的透明度，使考核評價(jià)對象公開，考核評價(jià)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法公開?？己嗽u價(jià)結(jié)果公開，更加有利于公眾直接參與，有利于接受社會(huì)監(jiān)督；同時(shí)還能夠保障考核評價(jià)對象的權(quán)利，能夠有效地聽取考核評價(jià)對象的意見和申辯。其次，保障評價(jià)的公正性。建立考核評價(jià)指標(biāo)者和實(shí)施考核評價(jià)指標(biāo)者都必須克服各種私心和偏見，以公道正派的作風(fēng)，嚴(yán)格按照程序進(jìn)行考評，力求真實(shí)全面地評價(jià)和反映一個(gè)區(qū)域或部門開展依法行政工作的狀況。
第四，考慮評價(jià)體系的動(dòng)態(tài)性
依法行政考核評價(jià)體系是隨著依法行政進(jìn)程的推進(jìn)而不斷調(diào)整、不斷充實(shí)的動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。“行政法治建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)的過程，地方行政法治評價(jià)體系也要隨著實(shí)踐的深入和認(rèn)識的深化適時(shí)調(diào)整，使其更具解釋力和科學(xué)性”。[2]
正因?yàn)榇耍婪ㄐ姓己藨?yīng)側(cè)重對當(dāng)年依法行政重點(diǎn)工作和基本制度建立健全方面的考核，通過不斷地調(diào)整歷年考核指標(biāo)體系各部分的分值權(quán)重來保證考核對依法行政工作的實(shí)際推進(jìn)效果。
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1] 《依法行政考核評價(jià)指標(biāo)體系》課題組：《北京市依法行政考核評價(jià)指標(biāo)體系研究報(bào)告》，載《行政法學(xué)研究》2009年第1期。
　　[2] 李燕霞：《地方法治評價(jià)體系論綱》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第2期。