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環(huán)境法視野下我國小礦的法律規(guī)制
【摘 要】礦業(yè)的發(fā)展是各國關注的重要內(nèi)容，其對經(jīng)濟和能源方面的貢獻不言而喻。然而由于礦業(yè)對生態(tài)的破壞和近年來礦難的不斷發(fā)生和升級，又使它成為眾矢之的。產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要取得經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏局面，同時也要求在法律層面具有可供參考的依據(jù)。本文基于對我國小礦的研究，分析了其在環(huán)境法視野下的法律規(guī)制。
【關鍵詞】環(huán)境法;法律規(guī)制;小礦。
作為礦業(yè)的一個分支，小礦在國家經(jīng)濟發(fā)展中起到了較為重要的作用，尤其是在發(fā)展中國家，由于其具有投資小、回報快、技術要求低的優(yōu)勢，使其在欠發(fā)達地區(qū)起到了經(jīng)濟支柱的作用。然而，一個非常顯著的問題是小礦的運營勢必而且已經(jīng)造成眾多的社會問題和生態(tài)問題，應該引起足夠的重視。
一、我國小礦在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。
由于我國的礦產(chǎn)資源結構和地理分布的原因，小礦的出現(xiàn)和發(fā)展是不可避免的現(xiàn)象。小礦的技術要求低、投入少、回報少，并且伴隨著一系列的安全環(huán)境問題，但是小礦對我國的經(jīng)濟發(fā)展的作用是不容忽視的，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
(一)資源方面。
我國的礦產(chǎn)資源存在著天然的不足，大礦、單一礦普遍較少，同時礦產(chǎn)資源分布地區(qū)地質結構復雜，這些客觀因素都使大型開采設備在很多地區(qū)難以進行采礦工作，或者即使開采其獲得的經(jīng)濟效益和資源效益甚至不能抵消開采成本。小礦生產(chǎn)有效的解決這種矛盾，使零星分布的資源得到了很好的利用。
(二)就業(yè)方面。
我國的就業(yè)結構存在很大的問題，城鄉(xiāng)發(fā)展差異大，地區(qū)間也存在著較大的不均衡性，勞動力一部分集中在沿海發(fā)達地區(qū)，一部分則滯留在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村。小礦的成立通常是在農(nóng)村或邊緣地區(qū)進行的，這種勞動密集型產(chǎn)業(yè)能夠最大限度地吸收農(nóng)村剩余勞動力，擴大了農(nóng)村就業(yè)市場，為我國的就業(yè)難題發(fā)揮了一定的積極作用。
(三)經(jīng)濟方面。
小礦本身就具有盈利性質，礦產(chǎn)資源從開發(fā)到流通環(huán)節(jié)都能產(chǎn)生相應的經(jīng)濟效益。同時，小礦的輻射面較廣，能夠拉動建筑業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、機械制造業(yè)、水利水電業(yè)等的發(fā)展，對當?shù)亟?jīng)濟建設無疑具有重大的戰(zhàn)略意義。
二、環(huán)境法視野下我國小礦法律制度問題分析。
(一)小礦的法律地位不明確。
我國目前的經(jīng)濟體制把企業(yè)劃分為國有經(jīng)濟成分和非國有經(jīng)濟成分，小礦的經(jīng)濟成分通常是非國有經(jīng)濟占多數(shù)，而且個體私營越來越多。這就使得小礦在取得礦業(yè)權時遇到很多阻礙，同時在礦業(yè)部門、工商部門等均會受到不同的對待，使小礦的合法權益不能得到履行。
(二)小礦整合中缺乏環(huán)境監(jiān)管機制。
由于小礦存在的諸多問題，我國在 2005 年對小礦進行了專門的整治，大力拆除不合格的小礦，使企業(yè)效益相對較好的小礦進行整合。然而，在整治之后很多地方留下了數(shù)量眾多的廢礦，由于得不到有效的環(huán)境監(jiān)管，這些廢礦造成了巨大的環(huán)境和安全問題。
(三)小礦立法分散，層次低。
我國對小礦進行規(guī)范的法律制度總體來說比較分散，缺乏內(nèi)在的系統(tǒng)性和協(xié)調性，這些法律條文并沒有形成一個專門的體系，而是散見于各種法律規(guī)范中，例如《安全生產(chǎn)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《中小企業(yè)促進法》等等。這種法律上的困境使小礦的經(jīng)營常常游走在法律邊緣，對自身發(fā)展和社會總體發(fā)展都產(chǎn)生了隱患。
(四)小礦準入門檻高。
由于小礦的法律規(guī)范存在很大問題，也就使得想要合法成立一個小礦就要面臨繁雜的申辦手續(xù)，耗費時間長，費用較高。這種困境一方面為部分小礦進入礦業(yè)市場設置了極大的障礙，另一方面也可能催生“官煤勾結”的無證開礦行為，對礦業(yè)正常秩序帶來不利。
三、健全我國小礦法律規(guī)制的措施。
我國小礦的發(fā)展面臨諸多的法律困境，缺乏以小礦為主的專門立法，相關法律規(guī)范較為分散，層次較低，這都為我國健全小礦法律規(guī)范提出了迫切要求。
(一)設立我國小礦立法的基本原則。
法律的基本原則是立法的基礎，對法律的建立、完善、實施具有重要的指導意義。針對目前我國小礦產(chǎn)生的諸多問題和法規(guī)上的缺陷，要切實貫徹以下原則：
1、平等原則。平等原則主要是指小礦和大礦具有相同的法律地位，即要履行法律規(guī)定的義務，同時也享有法律賦予礦產(chǎn)企業(yè)的一般權利。平等原則能夠改變目前我國對小礦監(jiān)管不嚴、社會和企業(yè)對小礦存在歧視的狀況。
2、環(huán)境和安全責任原則。我國傳統(tǒng)的小礦企業(yè)已經(jīng)成為污染環(huán)境和礦難事故的代名詞，在進行立法時要重點把握小礦在環(huán)境和安全方面的責任劃分及處理規(guī)定，使小礦的發(fā)展符合現(xiàn)今企業(yè)低碳環(huán)保可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，保護小礦工作人員的生命安全。
3、資源合理利用原則。礦業(yè)本身的特征決定了在對小礦進行立法規(guī)范時要注意礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和有效利用。資源問題是我國乃至世界深切關注的話題，我國在解決資源問題時采取了一系列措施，對小礦的管理應納入下一階段立法重點內(nèi)容。
(二)對小礦進行專章立法。
目前我國的法律在涉及到小礦管理和規(guī)范時，體現(xiàn)出礦業(yè)保障不完善、法律地位不明確、立法分散等諸多問題。出現(xiàn)這些問題的主要原因是我國目前還沒有對小礦進行專章專項的立法，而出現(xiàn)小礦立法散布于其他法律條文中的情況。因此，我國亟需一部以保障小礦權利為主的高層次的系統(tǒng)性法律，對小礦的定義、界定范圍、小礦權利的設定和流轉、小礦的準入問題進行詳細的規(guī)定。
參考國際上關于小礦的立法可以總結出立法的兩種模式，一種是小礦單獨立法，這種立法形式具有的優(yōu)勢是針對性強，同時由于其獨立性便于進行修改;第二種是將大礦和小礦的立法進行一體化操作，具體表現(xiàn)為在在礦業(yè)法中設立專門的篇章對小礦進行規(guī)范和權利保護，這一種模式的立法能從宏觀上把握對小礦的管理，同時對小礦的法律效力也相應的得到提高。我國目前的立法模式采用的是第二種，但是相比國際上礦業(yè)立法發(fā)達的國家來說，法律條文還略顯單薄。因此，應考慮立法技術和我國小礦的獨特性進行有針對性的專章立法。
(三)健全小礦管理法制機制。
法律的效用一方面來自于其震懾力，一方面來自于在實際生產(chǎn)生活中的實施。完善的法律需要進行有效地貫徹執(zhí)行才能切實發(fā)揮其重大作用，完善對行業(yè)秩序的整頓。目前我國小礦的管理體制存在機構設置改組頻率高、權利相對不集中、層次關系不協(xié)調等問題，因此需要完善的法律法規(guī)和健全的組織結構對小礦進行有針對性的監(jiān)管。在健全管理組織機構的同時，還應轉變政府的管理理念。從我國政府對小礦的實際管理來看。一直以來都是采取單一化的監(jiān)管模式，機動靈活性受到極大的壓制，對小礦發(fā)展中出現(xiàn)的問題很難想出有效的解決方案。從現(xiàn)代管理理念出發(fā)，參考國外的管理經(jīng)驗，使政府樹立起服務性的管理理念，以人文本，將可持續(xù)發(fā)展引入對小礦的立法監(jiān)管中，從環(huán)境方面、安全方面、教育方面、技術方面給予小礦相應的支持和管理。
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我國電子垃圾污染防治立法初探
〔摘 要〕 目前我國電子垃圾污染日益嚴重，而有關防治電子垃圾污染的立法還不夠完善。應制定相關法律法規(guī)，建立系統(tǒng)性電子垃圾回收處理及利用法律體系，完善生產(chǎn)者延伸責任制度，并加強對電子垃圾進口的法律規(guī)制。
〔關鍵詞〕 電子垃圾; 二次資源; 延伸責任; 回收處理。
一、電子垃圾的特征。
電子垃圾是指已經(jīng)報廢的電腦、電話機、手機和家用電器等電子產(chǎn)品。[1]即家用電器、計算機通信設備、工業(yè)控制設備等電子產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中和使用后報廢或者淘汰下來，不能再做原用途的廢棄物。
電子垃圾具體包括： 生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的不合格設備及其零部件; 維修過程中產(chǎn)生的報廢品及廢棄零部件; 消費者廢棄的設備; 根據(jù)有關法律法規(guī)，被視為電子垃圾的。[2]電子垃圾有如下特征：
1. 電子垃圾數(shù)量大、增長快。中國現(xiàn)在已經(jīng)成為全球家電及電子產(chǎn)品生產(chǎn)和消費大國，電子產(chǎn)品日益普及，逐漸成為中國普通居民家庭生活必需品。據(jù)統(tǒng)計，2008 年我國電視機產(chǎn)量 9015 萬臺、冰箱4600 萬臺、洗衣機 3900 萬臺、空調 6850 萬臺、電腦13800 萬臺、打印機 6167 萬臺、移動電話 6 億部。據(jù)專家估算，我國電器電子產(chǎn)品每年淘汰數(shù)量以千萬臺計。同時，一些國內(nèi)外不法商販利用我國電子垃圾法律監(jiān)管不健全，將大量的電子垃圾轉移到我國，更增加了我國電子垃圾的數(shù)量。
2. 電子垃圾的潛在危害性。電子垃圾能否對環(huán)境造成污染和危害，主要取決于兩個方面： 一是電子垃圾中是否含有能夠對環(huán)境造成危害的物質;二是對電子垃圾采取何種方法進行處置。電子垃圾不經(jīng)處理，直接混在生活垃圾中填埋或者焚燒，會對人和環(huán)境造成嚴重的危害。同樣，如果處置方法不當，如采用酸浸、火燒等原始的工藝進行回收處理，會嚴重破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。[3]一些手工作坊，為了追求短期效益，采用露天焚燒、強酸浸泡等落后方式處理廢棄電器電子產(chǎn)品，廢氣、廢液、廢渣隨意排放造成了嚴重的環(huán)境污染，對人體健康造成了潛在威脅。
3. 電子垃圾的資源性。電子垃圾中含有多種貴重金屬和其他有用材料，比如有色金屬、黑色金屬、玻璃、塑料等。如果能夠對其進行回收利用，電子垃圾就是珍貴的資源，對于節(jié)約資源和保護環(huán)境都具有重要的意義。從材料角度來講，這些廢棄物只是暫時失去了使用價值，其基本性質和特征并沒有發(fā)生改變，是一種低成本的資源。
二、我國電子垃圾存在的問題及立法現(xiàn)狀。
( 一) 我國電子垃圾污染防治現(xiàn)狀。
1. 我國電子垃圾回收處理現(xiàn)狀。在電子垃圾的回收處理方式上，家庭作坊式的處理方法是我國目前的主要方式。所回收的廢舊家電都流向不正規(guī)的報廢家電拆解作坊，通過手工拆解后，將可以利用的元件回收利用，不能利用的當做一般垃圾進行處理，根本談不上合理的回收利用。電子垃圾的組分復雜，其中包含許多危險廢物，需要專門的技術和設施進行處理，才能保證不造成污染并合理的回收利用，而現(xiàn)今我國并沒有一套完整的比如稅收、貸款、補貼等方面的政策支持。加之我國電子垃圾回收處理技術落后，回收處理產(chǎn)業(yè)處于初級階段，這使我國對電子垃圾的有效回收處理面臨重重困難。
2. 我國電子垃圾的管理現(xiàn)狀。在我國，家用電器和電子產(chǎn)品廢棄后主要有以下出路： 一是大量的電子垃圾流向二手市場，經(jīng)銷商翻新后作為二手商品出賣，這些廢舊產(chǎn)品由于“超期服役”，容易造成能源的浪費和安全的隱患。二是大多數(shù)電子垃圾特別是廢舊家電在技術落后的小作坊或者家庭院落中被拆解。這些設備簡陋、缺乏環(huán)保條件的加工點，對報廢的電子產(chǎn)品進行拆解，并利用簡單原始的方法進行處理，僅僅取出有價值的元件和金屬材料，拆解的廢棄物污染了水、土壤和空氣，造成了嚴重的環(huán)境問題。三是被處置，其處置手段主要是填埋，其次是混在生活垃圾中被焚燒，這些處置手段沒有對電子廢物進行專門的環(huán)保處理，不能消除電子垃圾帶來的環(huán)境危害。
[4]解決電子垃圾污染問題，其根本在于從源頭上減少電子垃圾的產(chǎn)生。而我國目前既沒有對電子垃圾進行嚴格監(jiān)管也沒有超前的引導措施來引導電子產(chǎn)品向環(huán)保化和低污染低成本化發(fā)展，對電子垃圾基本處于無監(jiān)管狀態(tài)。
( 二) 我國電子垃圾污染立法的現(xiàn)狀。
2003 年 1 月 1 日，《清潔生產(chǎn)促進法》開始實施，該法對電子電器的生產(chǎn)領域進行了管理。2005年 4 月 1 日，新修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》也開始實施，該法以循環(huán)經(jīng)濟為理念，對電子垃圾的回收處理做出了規(guī)定，如第三十七條： “拆解、利用、處置廢棄電器產(chǎn)品和廢棄機動車輛，應當遵守有關法律、法規(guī)的規(guī)定，采取措施，防止污染環(huán)境。”[5]對電子垃圾的處理做出了原則性規(guī)定。2006 年 2 月 28 日，為應對歐盟“WEEE ”和“ROHS”兩項指令帶來的技術壁壘，規(guī)范國內(nèi)電子電器設備制造行業(yè)的生產(chǎn)和出口行為，信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)改委、商務部、海關總署、工商總局、質監(jiān)總局、環(huán)?？偩致?lián)合制定并頒布了《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》，《辦法》于 2007 年 3 月 1 日起正式實施。為從源頭上控制電子電器設備的廢棄量，防治電子垃圾回收處理過程中的環(huán)境污染問題，促進國內(nèi)相關行業(yè)盡快研發(fā)鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴二苯醚和多溴聯(lián)苯等有害物質的替代品，國家環(huán)保總局、科技部、信息產(chǎn)業(yè)部、商業(yè)部又于 2006 年 8 月23 日聯(lián)合發(fā)布了《廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術政策》，該《技術政策》主要規(guī)定了電子電器設備生產(chǎn)者的責任。另外，由國家發(fā)改委起草的《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例》在 2009年 2 月由溫家寶總理簽署國務院令，于 2011 年 1 月1 日起開始實施，以此來規(guī)范我國目前混亂的電子垃圾回收處理行為。
目前為止，我國對電子垃圾的處理規(guī)范主要是部門規(guī)章，并沒有一部專門性的法律對電子垃圾規(guī)范化處理進行系統(tǒng)、全面、細致規(guī)定，造成了我國電子垃圾處理無法做到系統(tǒng)化、規(guī)范化和環(huán)保化，且我國目前規(guī)范電子垃圾的法律法規(guī)多為原則性規(guī)定，實際操作性極差。
三、我國防治電子垃圾污染的立法建議。
( 一) 制定和完善電子垃圾污染防治法律法規(guī)。
我國目前還沒有關于電子垃圾污染防治的綜合性、統(tǒng)率性立法，應該在完善《固體廢物污染環(huán)境防治法》的基礎上參照國外成功立法經(jīng)驗，結合我國國情，盡快建立和完善電子垃圾污染防治法律體系，實現(xiàn)國內(nèi)的電子產(chǎn)品生產(chǎn)及回收處理的無害化。通過提高電子垃圾污染防治法律的立法層級，完善電子垃圾污染防治法律法規(guī)。避免部門規(guī)章效力沖突時，執(zhí)法部門無所適從的現(xiàn)象，保證電子垃圾得到合理的處置，做到廢舊家電的資源循環(huán)利用，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。
( 二) 建立系統(tǒng)性電子垃圾回收處理法律體系。
電子垃圾系統(tǒng)性回收處理法律體系，就是要用立法的形式對電子垃圾的回收處理進行系統(tǒng)性設定，用法律來規(guī)范電子垃圾的回收、處理和再利用。一方面，要在法律中對電子垃圾的回收處理流程做出明確、具體的規(guī)定。應在法律上構建一個系統(tǒng)完整的電子垃圾回收處理規(guī)范體系，對電子垃圾回收處理實行多元化回收和集中處理。生產(chǎn)企業(yè)負有對自己產(chǎn)品的處理責任，經(jīng)銷商和售后服務機構有義務回收電子垃圾，并將回收的電子垃圾交售給有資質的處理企業(yè)。另一方面，要建立電子垃圾處理標準法律體系，對處理企業(yè)明確規(guī)定具體的資格、條件以及技術標準。處理企業(yè)應按照法律規(guī)定設立，嚴格按照國家相關標準和技術規(guī)范，對回收的電子垃圾進行分類檢測。對經(jīng)測試、維修后達到再利用安全標準的，應貼上再利用產(chǎn)品標識，方可在舊貨市場上銷售。
( 三) 完善生產(chǎn)者延伸責任制度，在立法中明確各方責任。
美國的生產(chǎn)者延伸責任制度是值得我們借鑒的，應在立法中結合我國的實際進行完善，建立有區(qū)別的生產(chǎn)者延伸責任制度，并明確各方在電子垃圾處理中的責任。我國在電子垃圾污染環(huán)境立法中，在各責任方的責任分擔上，生產(chǎn)者承擔的不是像歐盟一樣的全部全程責任，而是部分全程責任，即生產(chǎn)者負有對電子垃圾從回收到處理到再利用的全部實施責任和部分經(jīng)濟責任。[6]銷售者在回收環(huán)節(jié)承擔協(xié)助回收的法律責任，并和消費者一起分擔剩余的部分經(jīng)濟責任。政府除了有監(jiān)管的責任外，還要為電子垃圾的回收處理提供科研技術支持。只有在立法中明確各方責任，讓生產(chǎn)者、銷售者以及政府在電子垃圾處理的各環(huán)節(jié)中各司其職，方能促使各方積極履行職責，防治電子垃圾污染環(huán)境。
( 四) 完善電子垃圾回收利用法律體系。
對于新興的中國市場而言，電子垃圾回收處理的建立和健全，還有很長的路要走。在立法中應對電子垃圾的回收利用建立一個系統(tǒng)完整的法律規(guī)范體系，積極引導和扶持有條件的中心城市建立再生資源回收網(wǎng)絡和集散市場。在法律的引導下逐步實現(xiàn)由單純處理轉向綜合、集中、高科技化處理，實現(xiàn)電子廢棄物再循環(huán)企業(yè)的市場化運營，推動再生資源回收利用企業(yè)逐步向集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。目前我國已經(jīng)在浙江省、廣東省及青島市、大連市等省市開展了廢舊家電回收利用試點工作，為建立規(guī)?；墓I(yè)園區(qū)，爭取第一手的資料。[7]在堅決取締個體加工處理廢舊家電的基礎上，做到分散回收、集中處理，充分利用各類廢棄物的有用資源，減少資源浪費。
( 五) 加強對電子垃圾進口的法律規(guī)制。
對電子垃圾進口進行法律規(guī)制，即通過在法律中建立一系列的懲戒措施，用法律來規(guī)范電子垃圾的進口行為，防止電子垃圾污染轉嫁。我國要用立法來禁止發(fā)達國家和地區(qū)向我國出口電子垃圾，進行污染轉嫁，在法律上嚴格規(guī)范廢舊電子產(chǎn)品的進口行為，嚴防國外電子垃圾進入我國。我國是《巴塞爾公約》的成員國，《巴塞爾公約》是禁止富國向窮國出口電子垃圾的國際公約。我國要在自己的國內(nèi)法中將公約的精神和原則本土化，建立嚴格的法律懲戒制度，規(guī)范進口者的進口活動，嚴防國外電子垃圾對我國的污染轉嫁。
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