法律論文初稿

　　法律論文初稿篇2

　　淺談教育行政的法律規(guī)制

　　摘要：教育行政規(guī)劃通常給公民權利設置了限制性的客觀條件，而且應當尤其需要重視保護相對人的信賴利益。教育行政規(guī)劃應當適應不同教育階段的不同特點，在高中以上階段的教育以公平競爭性為原則，不應過度扭曲競爭。教育行政規(guī)劃的規(guī)制，應當以事前的程序性控制為重點。鑒于我國目前尚不能為有效規(guī)制教育行政規(guī)劃提供有效的立法資源，首要的任務應當是通過制定《行政程序法》或修改現(xiàn)行的教育立法，為重大教育行政規(guī)劃的制定職權和程序提供法律根據(jù)，重大教育行政規(guī)劃應當經(jīng)過聽證程序和專家論證。

　　關鍵詞：教育行政規(guī)劃;拘束性規(guī)劃;教育公平;行政程序

　　從蘭州中考“統(tǒng)配”事例引發(fā)的思考根據(jù)國務院和教育部的相關規(guī)劃，甘肅省蘭州市教育部門自2007年起，改變高中招生考試全市統(tǒng)一排名的單一錄取模式(簡稱“統(tǒng)招”)，實施統(tǒng)招和統(tǒng)配相結合的模式。所謂“統(tǒng)配”，又叫“對口分配”，是指各“省級示范性高中”(即重點高中)按照市教育部門所規(guī)定的比例，將一部分招生名額向全市各初中定向分配。而且，隨著國家規(guī)劃和教育部相關文件對統(tǒng)配政策的目標和實施手段進一步明確化①，統(tǒng)配招生名額占全部高中招生名額的比例在蘭州逐年增加，從2007年規(guī)定的5%，增長到《2015年蘭州市高中階段學校招生考試工作實施方案》(蘭教發(fā)〔2015〕29號，下文簡稱《蘭州招生方案》)規(guī)定的60%。從考生角度而言，統(tǒng)配生名額分配到各初中后，考生的競爭范圍從全市縮小到各初中。為限制統(tǒng)配生的條件與統(tǒng)招生相比過于懸殊，《蘭州招生方案》還規(guī)定了限定條件②。

　　盡管如此，但據(jù)報道[1-4]，該招生政策的實行，在今年仍出現(xiàn)偏遠地區(qū)薄弱初中的考生考535分能上省級示范性高中，而優(yōu)質(zhì)初中的考生考618分卻高分落榜的現(xiàn)象③。這讓一些學生和家長深感不公平，反響劇烈。上述事例的實質(zhì)是教育公平如何實現(xiàn)的問題。教育部門制定規(guī)劃的目的是實現(xiàn)教育公平，該行政作用的目的具有正當性，然而為此目的所采取的手段是否具有合理性、是否符合比例原則、是否符合正當程序，卻值得探討。在蘭州市的上述事例中，蘭州各省級示范性高中受行政機關授權招收學生、使其接受國家教育，性質(zhì)上無疑是行政行為④;國務院與教育部的相關規(guī)定，在法的淵源上是行政規(guī)則，為下級行政主體(教育局、各高中)的行為提供指示，但并不直接約束作為行政相對人的學生，因此它們屬于非拘束性規(guī)劃、目標規(guī)劃。

　　然而需要討論的是：(1)《蘭州招生方案》是國家相關目標規(guī)劃的實施規(guī)劃，蘭州市教育部門結合當?shù)貙嶋H情況對招生條件、程序、評價標準等作出決定，尤其是確定了高中統(tǒng)配招生比例，各高中據(jù)此作出招生的行政行為，那么《蘭州招生方案》是拘束性規(guī)劃還是非拘束性規(guī)劃?(2)地方教育行政機關決定這一規(guī)劃內(nèi)容的過程，是行使公權力的過程，應受到怎樣的規(guī)制?從本事例的上述實務問題切入，本文嘗試討論教育行政規(guī)劃所具有的區(qū)別于一般行政規(guī)劃的特殊性，以及針對這種特殊性應如何對教育行政規(guī)劃實施程序性控制的理論問題。

　　一、教育行政規(guī)劃的特殊性

　　教育行政規(guī)劃是行政規(guī)劃的一種。而關于行政規(guī)劃，在我國尚無實定法的定義，學者們對其定義和法律性質(zhì)界定亦不盡相同。[5-6]本文認同的主張是，行政規(guī)劃，亦即行政計劃，是指行政主體為了體制的維持及其改良性發(fā)展，解決現(xiàn)在及將來的公共問題乃至調(diào)整均衡各種利益，在實施公共事業(yè)及其他行政活動之前，綜合性地提示有關行政目標，事前制定出規(guī)劃藍圖，明確具體的行政目標，并進一步制定為實現(xiàn)該具體目標和綜合性目標所必需的各項政策性大綱的事前決定過程，以及該決定過程所產(chǎn)生的結果。[7]根據(jù)此定義，行政規(guī)劃的法律性質(zhì)具有多樣性和復雜性，不限于行政行為⑤。根據(jù)是否拘束利害關系人的法地位為基準，行政規(guī)劃可分為拘束性規(guī)劃與非拘束性規(guī)劃[8]76;亦有學者分為命令性規(guī)劃、影響性規(guī)劃與資訊性規(guī)劃。[9]447可見，分類研究是分析行政規(guī)劃法律特征的必要方法。教育行政規(guī)劃作為行政規(guī)劃的一個重要類別，一方面固然適用行政法的基本原則，另一方面亦具有區(qū)別于一般行政規(guī)劃的特殊性。這是因為，“教育旨在將人的個別差異發(fā)揮出來”。[10]10教育是注重差異性、階段性、過程性的，因此筆者認為，探討教育行政規(guī)劃對公民權利的影響程度所具有的區(qū)別于一般行政規(guī)劃的特殊性，十分重要。

　　(一)教育行政規(guī)劃通常給公民權利設置了限制性的客觀條件

　　客觀條件，亦稱客觀前提，是指法律限制公民權利與自由所設定的不受個人控制的一些條件，被限制權利和自由的個人在條件設定時已無法通過努力改變相關因素。主觀條件與客觀條件的區(qū)分，源自德國憲法法院關于職業(yè)自由的“藥店判決”。在該判決中，德國憲法法院建立了權衡職業(yè)自由與公共利益的著名的“三階層理論”。立法者在什么情況才可設定客觀條件限制公民權利?根據(jù)該理論，只有為了非常重大的公共利益(如國民健康、市民生活與安全、交通安全、降低失業(yè)促進就業(yè)等)，立法者才能夠為職業(yè)準入設定客觀條件。這種限制方法是最極端的、不符合基本權利精神的，要這樣來限制自由，必須充分證明其必要性。通常而言，只有為了防御對非常重要的公共利益構成的、可以證明的或者極有可能的危險，才可以采取這種措施。[11]學習權是受教育權的基本內(nèi)容，而且根據(jù)我國《憲法》第42條、第46條的規(guī)定，學習權還兼具勞動權的性質(zhì)⑥。因此，筆者認為，“三階層理論”可以適用于公民學習權利限制的問題。

　　從學習自由的角度，縱然一個具有博士學位的公民“回爐”到本科學習他所認為需要的知識，亦無不可;但正因為學習權兼具勞動權性質(zhì)，使得教育過程具有某種不可逆性。這種不可逆性，使得教育行政規(guī)劃在招生、就業(yè)等問題上對公民(學生)設定的一些條件成為限制權利的客觀條件。例如，2013年北京市人保局制定“關于非京生源進京就業(yè)落戶時年齡限制”的政策⑦，年齡這一客觀因素成為限制在北京就業(yè)的條件，對于當時已正在接受本科或研究生教育的學生而言，不可期待改變自身年齡或縮短學習年限以滿足這一政策要求。又如，目前一些高校招聘教師，要求應聘的博士畢業(yè)生接受本科、碩士教育時所在的學校必須是“211工程“”985工程”高校。

　　對于應聘者而言，完成本科、碩士學習已是既成事實，在其本科、碩士受教育期間并不能預期該政策的制訂，亦不可期待應聘者為符合招聘要求而重新去考取“211工程”“985工程”高校的本科生、碩士生資格(即使有人真那么做，亦不符合招聘單位的意圖)。何況在實質(zhì)上，是否“211工程”“985工程”高校畢業(yè)生并不能反映一個公民的基礎素質(zhì)高低、基本能力強弱。因此，當認定教育行政規(guī)劃所設定的這些限制是客觀條件時，就有必要探討該規(guī)劃是指導性的還是具有拘束力的。指導性的規(guī)劃允許個案上的例外，侵益性并不強烈;而拘束性規(guī)劃則具有較強侵益性。根據(jù)法治國原則，拘束性規(guī)劃應接受法律的控制，接受法律保留原則、比例原則、不當聯(lián)結禁止原則的考量。

　　(二)教育行政規(guī)劃應尤其注重信賴利益

　　保護現(xiàn)代教育以學校教育為主體，而學校是一種有組織有系統(tǒng)的教育制度，通過該制度承認公民“經(jīng)由學校學習所具有之基本能力，以建立國民能力認證的制度”。學校教育的系統(tǒng)性具體表現(xiàn)為學籍管理和學習年限等制度，學生雖然在理論上根據(jù)學習自由的內(nèi)涵而具有申請轉學、轉專業(yè)、跳級等自由，但實際上難以實現(xiàn)。因此，教育這種系統(tǒng)性、長期性，決定了如果教育行政規(guī)劃作出后會對特定范圍的學生產(chǎn)生不利影響，哪怕從規(guī)劃公布到執(zhí)行規(guī)劃的行政行為具有數(shù)月甚至一兩年時間，學生也難以根據(jù)新制定或變更的規(guī)劃來調(diào)整自己的受教育行為。這就要求對教育行政規(guī)劃予以規(guī)制的機構，在審查時應結合具體個案分析，學生對教育行政規(guī)劃制定或變更前的法規(guī)范、政策、決定的信賴，是否不得已仍維持在其入學的時間點。若是，該教育行政規(guī)劃應受到信賴利益保護原則的約束，新制定或變更的教育行政規(guī)劃原則上只能適用于新入學的學生，教育行政機關不得對原有學生擅自變更原來的法規(guī)范、政策、決定。在一般行政法原則中，基于公共利益而撤銷、變更原授益行政行為的，行政機關應當補償相對人的損失;而在教育行政法領域，由于前述的教育過程不可逆，行政機關優(yōu)先的救濟措施不應當是金錢補償，而應當是根據(jù)學生的不同情況制定過渡條款，或采取合理補救措施。[10]81

　　(三)教育行政規(guī)劃應適應不同教育階段的不同特點

　　從教育學來看，不同教育階段，例如學前教育、義務教育、高中教育、大學教育等，教育目標和方法因階段而異。教育公平的內(nèi)涵亦因不同階段而有所差異。在義務教育階段，《義務教育法》規(guī)定了政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展;適齡兒童、少年免試入學;政府應當促進學校均衡發(fā)展，不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班⑧。在該階段，教育公平更傾向于實質(zhì)平等，而“合理差別”的內(nèi)涵受到嚴格限制。在高中教育階段，教育公平的內(nèi)涵有所差別，不應理解為政府同樣具有“促進學校均衡發(fā)展”的義務⑨。

　　鑒于高中和大學教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)資源目前在我國的相對稀缺性，高中及以上受教育權的實現(xiàn)，須通過學生競爭獲得。亦即，高中階段從入學到畢業(yè)的教育過程，以競爭性為原則，教育公平體現(xiàn)在競爭性考試的公平。這種競爭公平，要求貫徹“不當聯(lián)結禁止原則”，考試評價和錄取結果衡量所考慮的因素，應當主要是競爭本身的因素，即反映學生學習實力和學習素養(yǎng)的因素。[10]101隨著素質(zhì)教育的推進和考試制度的改革，筆者并非認為“競爭本身的因素”應當?shù)韧趩我坏纳龑W考試成績，它可以包括教育部在相關文件⑩中指出的綜合評價的各種因素。但即使是綜合評價，類似于因身份而加分、以行政政策配置招生名額等因素，仍不能認為是競爭本身的因素。非競爭因素即使具有存在的余地，也不能過度影響了競爭本身的因素的決定作用。本文開頭討論的教育部門的“統(tǒng)配”政策，是通過行政手段改變歷史上業(yè)已形成的區(qū)域間教育不公平現(xiàn)象，在目的上固然具有符合教育公平的正當性，但在手段中是否過度考慮了考試之外的非競爭因素，從而過度扭曲了競爭，以致違反比例原則中的適當性原則，是值得斟酌的。

　　二、對教育行政規(guī)劃作出規(guī)制的途徑選擇

　　鑒于教育行政規(guī)劃具有上述特點，對其進行規(guī)制具有必要性，而且須探求一種符合其特點的規(guī)制途徑，從而為權利受侵害的公民提供及時、充分的救濟手段。對于一般行政規(guī)劃的規(guī)制途徑，我國大陸地區(qū)、臺灣地區(qū)及德國、日本等學者已多有探討，主要有事前的行政程序控制和事后的行政訴訟救濟。不少學者認為，并非所有的行政規(guī)劃都僅僅具有指導性、抽象性而不具有處分性，那么，對于具有處分性的行政規(guī)劃，可不待執(zhí)行該規(guī)劃的行政行為作出，其權利受該規(guī)劃影響的相對人即可尋求司法救濟。學者們以至法官們從不同角度探討了這種情況下行政規(guī)劃的可訴性。有的學者著眼于權利救濟的及時性和行政效益性來探討行政規(guī)劃的可訴性。20世紀70年代以前日本法學界原則上否認行政規(guī)劃具有可訴性，但日本有的學者曾經(jīng)提出，“在懷疑具體的建設計劃有違法時，也應該允許提起訴訟，以謀求階段性疑問的解除，以便繼續(xù)實施計劃”;[12]572有的學者也認為，“將計劃本身作為訴訟的對象，更有利于有關計劃爭議盡早地、并且從根本上解決”。[13]在此基礎上，日本學者開始以是否具有處分性，將行政規(guī)劃區(qū)分為拘束性規(guī)劃與非拘束性規(guī)劃，不能一律否定行政規(guī)劃的可訴性。[8]76-78在我國亦有學者對此觀點進一步闡發(fā)，認為拘束性規(guī)劃(強制性規(guī)劃)的可訴性在于影響和限制權利的效果發(fā)生之必然性、爭議提前化解的必要性和公民權利保障的及時性。

　　而有的學者著眼于確定行政規(guī)劃程序中裁決行為所具有的處分性來探討行政規(guī)劃的可訴性，從而以裁決行為作為認定行政規(guī)劃是行政行為的時間點。這種理論最早來自德國，我國臺灣地區(qū)受其影響，在《行政程序法》中有專章規(guī)定“行政計劃”，其中規(guī)定了行政計劃的確定裁決輯訛輥。在解釋該規(guī)定時，臺灣學者認為，確定計劃之裁決在法律性質(zhì)上是行政機關就具體的行政計劃所作的單方行政行為，具有設定法律關系為內(nèi)容的形成效力和要求行政機關不得恣意中止、廢棄或變更該行政計劃為內(nèi)容的擔保效力;不服確定行政計劃裁決的，可以提起撤銷訴訟。[9]450-454[15]在我國大陸地區(qū)，亦有學者認為值得在將來制定的行政程序法中采納該觀點。上述兩種思路，論證了至少某些行政規(guī)劃具有可訴性，異曲同工。

　　例如，類似于本文導言中所舉的事例，如果按照傳統(tǒng)的思路，否認市級教育行政機關的招生規(guī)劃具有可訴性，只能等待各高中錄取結果公布或送達后，不服招生錄取這一行政行為的內(nèi)容才能提起訴訟，這種傳統(tǒng)思路將無法解決救濟時間的緊迫、涉及大量第三人、被侵害權利和利益難以回復等問題。而市級教育行政機關的招生規(guī)劃對應考學生規(guī)定了報名條件、考試時間和科目、志愿填報要求和程序，對高中規(guī)定了招生錄取標準和程序，尤其是規(guī)定了每所高中對“統(tǒng)招生”和“統(tǒng)配生”的錄取比例。在招生錄取過程中，考試主管單位和各高中只能按照上述方案審查考生的條件和成績是否符合規(guī)定中的各要件，幾乎不具有裁量權，最終決定權實際掌握在市教育行政機關手中。因此，市級教育行政機關的招生規(guī)劃對學生權利的影響是直接的，筆者以為該行政規(guī)劃是拘束性規(guī)劃，具有處分性。

　　這種具有處分性的教育行政規(guī)劃，如果其政策因素過分扭曲了競爭，導致在考試中獲得較好成績的學生卻無法取得在較好高中受教育的機會，那么，學生的受教育平等權[18]可能被法院認為受到了侵害，而且這種權利侵害是教育行政機關違反正當程序和比例原則的行為所導致的。對此，從訴訟要件的角度分析(尤其是中止訴訟的要件[8]186[9]621)，在行政訴訟法的學理上，市級教育行政機關的招生規(guī)劃可以通過訴訟予以規(guī)制，為學生權利的救濟提供良好途徑。盡管如此，行政規(guī)劃本身具有不同程度的綜合性、預測性、政策性，行政機關在制定規(guī)劃過程中具有廣泛的裁量空間。行政訴訟原則上只審查行政行為的合法性，不審查裁量合理性問題，因此針對行政規(guī)劃的訴訟，其對規(guī)劃內(nèi)容的審查強度注定了十分有限。“要想事前用法律條文對規(guī)劃內(nèi)容加以實體法上的制約，也只不過是提示抽象的方向性或判斷要素等，對行政提示裁量準則而已，所以，對規(guī)劃制定權加以實體法的制約有一定的限度”。

　　因此，對行政規(guī)劃的規(guī)制，與其依靠事后的法律救濟，不如將重點轉移到事前的程序控制，尤其是行政規(guī)劃草案在其形成過程中的程序法控制，這已得到不少學者認可。而且，若根據(jù)上述“以確定裁決行為來認定行政規(guī)劃具有處分性”的觀點，法定的行政規(guī)劃制定程序亦是司法審查的必要前提?？梢?，對一般行政規(guī)劃，程序性控制是重點;能否予以訴訟審查，要看其是否具有處分性;起訴要被受理的時機還要視其成熟性而定。[21-23]關于拘束性的教育行政規(guī)劃的可訴性問題，將另文詳細探討。下文重點討論教育行政規(guī)劃的程序性控制的路徑選擇。

　　三、教育行政規(guī)劃的程序性控制

　　(一)立法現(xiàn)狀

　　關于制定行政規(guī)劃應遵循的程序，我國目前尚無全國性立法予以規(guī)定，僅在少數(shù)省市制定的地方性立法中有相關的制度設計。例如在《湖南省行政程序規(guī)定》中規(guī)定了“重大行政決策事項”的決定程序，包括政府首長提出、承擔單位調(diào)研、擬定決策方案草案、征求公眾意見、專家論證、聽取公眾和社會各界的意見和建議、舉行聽證會、政府常務會議或者全體會議審議、首長作出決定、公布決策結果、督促檢查、定期評估等程序輰輥訛，其中“重大行政決策事項”包括編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃，編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃輱訛輥?！段靼彩行姓绦蛞?guī)定》除了就重大行政決策事項有類似規(guī)定外，還在“第四章特別行政程序”中專門規(guī)定了行政規(guī)劃輲訛輥的制定程序，包括擬定規(guī)劃草案、聽取其他行政機關的意見、發(fā)布公告和直接通知利害關系人、利害關系人異議、召開聽證會、咨詢聽取專家的意見、審議通過和公布等輳輥訛。

　　關于教育行政規(guī)劃，現(xiàn)行法規(guī)范側重于概括性規(guī)定各行政機關、學校所具有的制定綜合性規(guī)劃(計劃)或?qū)ｍ椧?guī)劃的職權，例如，《教育法》第25條規(guī)定“國家制定教育發(fā)展規(guī)劃”;《義務教育法》第15條規(guī)定“縣級以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素，按照國家有關規(guī)定，制定、調(diào)整學校設置規(guī)劃”;《高等教育法》第6條規(guī)定“國家根據(jù)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃”，第41條規(guī)定高校校長的職權包括“擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計劃并組織實施”;等等。

　　而對于教育行政規(guī)劃的制定程序和監(jiān)督制度，僅有5處零散規(guī)定，例如《高等教育法》第42條規(guī)定高等學校的學術委員會有權審議教學、科學研究計劃方案等有關學術事項;《高等學校信息公開辦法》第7條規(guī)定高校應主動公開的信息包括“學校發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃”;《高等學校學術委員會規(guī)程》第15條規(guī)定學校在“學科、專業(yè)及教師隊伍建設規(guī)劃，以及科學研究、對外學術交流合作等重大學術規(guī)劃”決策前，應當提交學術委員會審議，第17條規(guī)定學校“制訂與學術事務相關的全局性、重大發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略”應由學術委員會提出咨詢意見;《學校教職工代表大會規(guī)定》第7條規(guī)定教職工代表大會的職權包括聽取學校發(fā)展規(guī)劃的報告，提出意見和建議。

　　(二)重大教育行政規(guī)劃的制定職權和程序的法律保留

　　經(jīng)上述梳理可見，現(xiàn)行法規(guī)范對教育行政規(guī)劃制定程序所作出的規(guī)制，僅限于學校規(guī)劃層面尤其是高校層面，教育行政機關的規(guī)劃行為幾乎未受到任何法規(guī)范的明確規(guī)制，教育行政機關事實上具有過于廣泛的裁量權。廣泛的裁量性固然是行政規(guī)劃的基本特征，但考慮到各種規(guī)劃具有的不同規(guī)模、不同具體化程度和有無拘束性，對于那些重大的教育行政規(guī)劃，筆者認為，應適用法律保留原則，這些規(guī)劃的制定職權和程序應當具有法律依據(jù)。

　　理由有兩點：其一在于法治行政原理，影響和限制公民權利的行為應具有法律依據(jù)。行政規(guī)劃中具有限制權利效果的拘束性規(guī)劃，其相對人得以特定，其產(chǎn)生侵益效果具有必然性，只是遲早的問題，因此這類規(guī)劃的制定權限和程序應由法律規(guī)定或法律授權下位法規(guī)定。其二在于受教育權的重要性。盡管我國《立法法》目前尚未將限制受教育權的措施或教育制度作為法律保留的對象，但正如前述，受教育權是憲法確認的基本權利，教育行政規(guī)劃通常給公民權利設置了客觀條件，且教育行政規(guī)劃應尤其注重信賴利益保護，因此，在有的國家(地區(qū))，對重要的教育事務適用法律保留原則亦有立法范例輴訛輥。

　　當然，教育領域中，學校內(nèi)部具有“部分社會”的性質(zhì)，學校與學生的關系亦是一種特別的行政法律關系，學校具有教育自主權輵訛輥。教育事務的多層次性決定了只有重要事項才屬于法律保留的范圍，例如那些直接影響到受教育權本質(zhì)的實現(xiàn)、由法律法規(guī)授權學校作出的行政行為(如國家考試招生、頒發(fā)學業(yè)證書、授予學位、畢業(yè)生分配等行為)，應當由法律保留。[24]同理，關于這些重大事項的教育行政規(guī)劃(例如本文開頭討論的中考統(tǒng)配政策，涉及國家考試招生，即是重大教育行政規(guī)劃)若具有拘束性，其制定程序當然應適用關于行政程序的法律，或由專門的教育行政法律規(guī)定其程序。

　　(三)重大教育行政規(guī)劃

　　應當經(jīng)過聽證程序和專家論證正如有學者指出，我國現(xiàn)階段的行政規(guī)劃已不完全是計劃經(jīng)濟時代中單一體現(xiàn)政府意志的“命令-服從”模式的計劃，現(xiàn)代行政規(guī)劃“自身的屬性是多元的，既具有專門性、技術性等科學性特征，又具有參與性、宣示性等政治性特征”。[7]行政規(guī)劃的科學性特征要求專家論證機制的支撐，其政治性特征則要求相關公眾參與的機制的支撐，在公眾的廣泛參與中作出利益的協(xié)商、衡量和調(diào)整。前文已論證了重大教育行政規(guī)劃的制定應經(jīng)過法律規(guī)定或授權規(guī)定的正式行政程序，而在學理上，“聽證為行政程序中居于關鍵性之部分，與訴訟程序之言詞辯論相當”，因此，重大教育行政規(guī)劃應當經(jīng)過聽證程序。

　　《湖南省行政程序規(guī)定》對重大行政決策應當舉行聽證會的情形作出規(guī)定輶訛輥，筆者以為可以作為判斷哪些教育行政規(guī)劃應經(jīng)過聽證程序的參照。具體到個案分析當中，在高中以上教育階段的招生行為，如前述，以競爭性為原則，學生通過競爭獲取受教育機會，既涉及公眾重大利益，又可能出現(xiàn)公眾內(nèi)部對方案的重大分歧(例如“蘭州市統(tǒng)配政策”報道中優(yōu)質(zhì)初中高分落榜學生與薄弱初中的統(tǒng)配生的利益沖突)，聽證程序已顯得十分重要。從規(guī)劃的具體化程度而言，教育部和省教育廳關于中考統(tǒng)配的政策還具有一定抽象性，而《蘭州招生方案》已經(jīng)是一個實施性規(guī)劃，對各初中、高中的工作和考生的報考應考事宜直接作出安排，聽證程序更應必不可少。事后爭議很大的“統(tǒng)配招生60%的比例”問題，就應該在方案草擬之時通過公告、舉行聽證來確定。此外，鑒于教育事業(yè)本身具有專業(yè)性，專家論證和此前政策實施效果的反饋評估同樣具有重要意義。例如高中以上教育階段的招生中，為兼顧城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、民族間以至學校間教育公平的名額分配制度應保持怎樣的比例，才不會扭曲競爭?在學生考試之外的學習能力評價(例如自主招生考試和考試加分項目)中，哪些因素可能構成不當聯(lián)結?這些判斷的作出恐怕需要數(shù)據(jù)的支撐和教育學已有研究成果的支撐。

　　(四)家長參與制度有待完善

　　在義務教育和高中教育階段，學生通常是不具有完全民事行為能力的人，聽證程序中須通過監(jiān)護人(家長)代理其行為。家長通過怎樣的組織方式和程序參與到哪些事項的教育事務中，如何保障家長權的行使，筆者進一步考察了我國關于家長參與制度的立法現(xiàn)狀。關于家長參與的法規(guī)范，在法律位階，僅見于《教育法》第29條規(guī)定：“學校及其他教育機構應當履行下列義務：……(四)以適當方式為受教育者及其監(jiān)護人了解受教育者的學業(yè)成績及其他有關情況提供便利;……”而在行政法規(guī)和規(guī)章層面的立法，亦僅有如下三處。

　　《教育督導條例》第19條規(guī)定“：教育督導機構實施專項督導或者綜合督導，應當征求公眾對被督導單位的意見，并采取召開座談會或者其他形式專門聽取學生及其家長和教師的意見。”《校車安全管理條例》第3條規(guī)定：“實施義務教育的學校及其教學點的設置、調(diào)整，應當充分聽取學生家長等有關方面的意見。”《小學管理規(guī)程》第58條規(guī)定：“小學可成立家長委員會，使其了解學校工作，幫助學校解決辦學中遇到的困難，集中反映學生家長的意見、建議。“”家長委員會在校長指導下工作。”可見，關于家長參與制度，我國現(xiàn)行立法只有簡單、零星的規(guī)定，對于家長參與的權利內(nèi)容、家長參與的組織形式、參與的程序、家長參與權未被尊重時應如何救濟與追究法律責任等，現(xiàn)行立法仍缺乏系統(tǒng)的法規(guī)范制度。家長參與的相關立法完善，也是教育行政規(guī)劃得以實現(xiàn)程序性控制的重要前提之一。結論2015年蘭州中考“統(tǒng)配”政策的糾紛，是一個教育公平問題，問題的焦點是“統(tǒng)配”招生比例是否顯然不合理、以致違反比例原則，而這個比例的確定是否經(jīng)過了信息公開、聽證、專家論證、事后評估等正當程序。

　　以該事例為切入點，導入到教育行政規(guī)劃的規(guī)制問題。學校教育具有長期性、系統(tǒng)性、過程不可逆性等特點，因此，教育行政規(guī)劃通常給公民權利設置了限制性的客觀條件，而且尤其需要重視保護相對人的信賴利益。教育行政規(guī)劃應適應不同教育階段的不同特點，在義務教育階段以促進教育資源均衡配置為目標，但在高中以上階段則以公平競爭性為原則，教育政策不應過度扭曲競爭。對教育行政規(guī)劃作出規(guī)制，應符合其上述特點。在途徑選擇上，筆者以為，應當以事前的程序性控制為重點;此外，應當對教育行政規(guī)劃做分類處理，直接影響公民權利的拘束性行政規(guī)劃，應肯定其具有司法上的可訴性。同時，考察我國現(xiàn)行立法發(fā)現(xiàn)，即使窮盡對現(xiàn)行法的解釋，我國目前亦尚不能為有效規(guī)制教育行政規(guī)劃提供有效的立法資源。對此，筆者認為，首要的任務是要通過制定《行政程序法》或修改現(xiàn)行的教育立法，為重大教育行政規(guī)劃的制定職權和程序提供法律根據(jù)，建立教育行政規(guī)劃的制定程序，尤其是重大教育行政規(guī)劃應當經(jīng)過聽證程序和專家論證，完善家長和學生參與的機制。上述行政程序的法定化，也是對行政規(guī)劃得以提起行政訴訟的基礎。