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　　法學大專論文篇1

　　環(huán)境行政問責的概念與制度重構

　　一、我國環(huán)境行政問責制度的現(xiàn)狀

　　在我國，環(huán)境行政問責制度實際上是在行政問責制度發(fā)展和政府環(huán)境意識覺醒的雙重驅動下應運而生的。盡管“嚴格意義上的問責制度起源于現(xiàn)代的西方，是伴隨現(xiàn)代政黨制度和議會制度而產(chǎn)生和發(fā)展的”,“并且成為憲政制度的一個組成部分”,①然而，正如有學者所言，我國行政問責實踐并非“從一開始就有著外國法的淵源”,而是“我國政府長期致力于依法行政的宣傳與建設的必然結果”,“獨特的政治情境孕育了獨特的問責制度”,我國的行政問責制度“應該是很中國化的產(chǎn)物”.②環(huán)境行政問責是一種同體問責機制，環(huán)境行政問責制度內(nèi)容包括問責主體、問責客體、問責范圍、問責程序、問責結果等幾個方面。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我約束機制，環(huán)境行政問責的主要目標是在環(huán)境法治的基礎上追求和實現(xiàn)環(huán)境善治。環(huán)境行政問責機制不僅要保證政府依法行政，而且要根據(jù)自身的環(huán)境保護目標和價值定位，實現(xiàn)良好的環(huán)境治理狀態(tài)。政府對這種目標和價值的背離，是環(huán)境行政問責的真正基礎。為了督促政府依法履行環(huán)境監(jiān)管職責和環(huán)境義務，我們必須對政府建立環(huán)境行政問責制度，實行行政問責必須依靠法律和法治。

　　我國現(xiàn)行的行政問責制度發(fā)端于對重大事故責任的追究，最早可追溯至1979年“渤海二號”鉆井船翻沉事件，這次事件造成72人死亡，時任國家副的康世恩因此被記大過。2003年4月，因在“非典”事件中隱瞞疫情或防治不力，包括前衛(wèi)生部長張文康、前北京市市長孟學農(nóng)兩位省部級高官在內(nèi)的上百名官員被問責查處，自此，拉開了所謂中國公共行政“問責風暴”的序幕。隨后2003年重慶“12·23”特大井噴事故，2004年北京密云“2·5”特大踩踏傷亡事故、安徽阜陽劣質奶粉“大頭娃娃”事件、包頭“11·21”空難事故，2005年松花江水污染事件，2006年重慶“10·1”特別重大道路交通事故，2007年的廣西北海鱷魚吃人事件、山西黑磚窯事件、山西臨汾洪洞礦難，2008年云南陽宗海砷污染事件、山西襄汾潰壩事故、深圳歌舞廳大火案、三鹿奶粉事件等等，都成為行政問責的典型案例。

　　縱觀這些案例的問責結果，多由各級黨組織而非人大主導，相關領導或責任人多是先由黨委給予免職等黨紀處分，然后由其個人請辭相關職務，而非人大行使罷免權，人大通常只是簡單地履行同意手續(xù);也有一些案例中責任人由所在機關或監(jiān)察部門給予行政處分，乃至移交司法機關追究刑事責任。并且，問責的結果通常以“公開處理”“處理通報”“新聞發(fā)布會”等方式公布，具有強烈的回應社會訴求的色彩。在規(guī)范依據(jù)上，自2003年起，長沙、天津、大連等地相繼出臺地方政府行政問責或專門針對行政首長問責的規(guī)定，2009年中共中央則出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》。從內(nèi)容上看，問責對象主要包括行政機關首長、機關工作人員、黨政領導干部三類;問責事由主要包括決策失誤、違法執(zhí)法、政績低劣、個人操守不當?shù)?責任類型包括行政處分、黨紀處分等。

　　在行政問責制度快速發(fā)展的同時，因為環(huán)境污染、生態(tài)破壞給社會公眾健康和財產(chǎn)造成的危害也日益加劇，由此也誘發(fā)了不少群體性事件。2004年的四川沱江特大水污染，2005年的浙江東陽畫水鎮(zhèn)化工污染和松花江特別重大水污染，2006年的湖北省竹山垃圾場14年污染、四川瀘州電廠燃油泄漏污染長江水體，2008年至2009年的湖南瀏陽鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)鎘污染，2009年的江蘇東海傾倒有毒物質、陜西鳳翔“血鉛”案、山東沂南涑河砷化物水污染事件等等，最終都演變?yōu)榄h(huán)境群體性事件。有學者統(tǒng)計，自1996年以來，環(huán)境群體性事件以每年29%增速在增長，僅“十一五”期間(2006年至2010年),環(huán)境信訪的件數(shù)就有30多萬，環(huán)境訪民成為了中國訪民隊伍中的新類型。

　　環(huán)境污染事故的頻發(fā)、環(huán)境群體性事件和環(huán)境信訪案件數(shù)量的激增，也使得執(zhí)政黨和各級政府的環(huán)保意識不斷增強。1997年中共十五大把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國“現(xiàn)代化建設中必須實施”的戰(zhàn)略。2007年中共十七大明確闡釋了科學發(fā)展觀，指出“科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”;提出實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求，包括“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式”.2012年中共將生態(tài)文明提升到前所未有的高度，報告首次專篇論述生態(tài)文明建設，并將生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列，納入中國特色社會主義建設“五位一體總布局”;強調把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程;并將“美麗中國”和“中華民族永續(xù)發(fā)展”作為生態(tài)文明建設的宏偉目標。

　　在此背景下，以環(huán)境行政問責方式回應環(huán)境群體性事件以及環(huán)境信訪中的公眾訴求，成為中央和地方各級政府的共同選擇。從“北大法寶”的法律法規(guī)和政府文件數(shù)據(jù)檢索結果看，早在1996年12月，山東省監(jiān)察廳、山東省人事廳、山東省環(huán)境保護局就聯(lián)合頒布了《關于違反環(huán)境保護法規(guī)行政處分暫行規(guī)定》;2002年3月，湖北省監(jiān)察廳、湖北省環(huán)境保護局聯(lián)合頒布《關于違反環(huán)境保護法律法規(guī)行政處分的暫行規(guī)定》;2002年6月，山西省監(jiān)察委員會和山西省環(huán)境保護局聯(lián)合頒布《山西省環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》;2003年7月，中共貴州省紀委、貴州省監(jiān)察廳聯(lián)合頒布《關于違反環(huán)境保護法律法規(guī)黨紀政紀處分的暫行規(guī)定》。這些地方性規(guī)范文件相繼推動了地方各級政府的環(huán)境行政問責實踐。

　　2005年12月，國務院頒布《關于落實科學發(fā)展觀，加強環(huán)境保護的決定》，明確提出“建立問責制，切實解決地方保護主義干預環(huán)境執(zhí)法的問題”;“對因決策失誤造成重大環(huán)境事故、嚴重干擾正常環(huán)境執(zhí)法的領導干部和公職人員，要追究責任”.2006年2月，監(jiān)察部、國家環(huán)?？偩致?lián)合頒布我國首部關于環(huán)境行政問責的部門規(guī)章---《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，對國家行政機關及其工作人員、企業(yè)中由國家行政機關任命的人員因環(huán)保違法違紀應受行政處分問題作出明確規(guī)定，客觀上對地方環(huán)境行政問責的制度建設起到了一定的導向作用。

　　2006年4月，貴州省環(huán)保局出臺《行政首長問責制暫行辦法(試行)》，對其省內(nèi)環(huán)保系統(tǒng)的行政首長的問責問題作出了具體規(guī)定。2013年5月，云南省政府辦公廳出臺《云南省環(huán)境保護行政問責辦法》，就各級政府及其工作人員、環(huán)保行政主管部門及其工作人員、各級政府及組織人事部門任命和管理的負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的企事業(yè)單位領導干部和工作人員等三類問責對象，共規(guī)定了40種具體的問責情形，而問責形式和問責程序則按照《云南省黨政領導干部問責辦法(試行)》規(guī)定執(zhí)行。另據(jù)2014年1月新華網(wǎng)報道，2013年河北紀檢監(jiān)察部門共查辦環(huán)境污染違紀案件40起，201名干部受到行政問責處理，其中，紀律處分154人，其他方式問責47人;縣處級干部25人，科級及以下干部176人。

　　從總體上看，我國環(huán)境行政問責制度發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，具有豐富的制度文本和實踐案例，一方面，人們可以想當然地認為，該制度對強化各級政府官員和公務人員的環(huán)境責任意識和緩解公眾與各級政府部門之間的環(huán)境沖突起到了一定的積極作用;但另一方面，不可否認的是，經(jīng)過近20年的發(fā)展，環(huán)境行政問責制度，無論理論還是實踐仍然是亂象叢生，如同一團亂麻亟待理清。究竟什么是環(huán)境行政問責，環(huán)境行政問責與一般法律意義上環(huán)境法律責任的追究是什么關系，其獨特的制度價值究竟何在，如何衡平環(huán)境行政問責中多方利益主體之間的利益關系，未來的環(huán)境行政問責制度究竟該如何發(fā)展與完善，如何真正實現(xiàn)環(huán)境行政問責的制度價值，等等，仍有待相關理論深入研究。

　　二、環(huán)境行政問責概念的語義分析和理論重述

　　與“環(huán)境行政問責”相關的概念包括：“環(huán)境問責”“行政問責”“環(huán)境法律責任的追究”“環(huán)境行政法律責任的追究”等。從語詞構成邏輯看，“環(huán)境行政問責”與“環(huán)境問責”和“行政問責”存在包含與被包含的種屬關系，與“環(huán)境法律責任的追究”“環(huán)境行政法律責任的追究”存在交叉關系。

　　“環(huán)境問責”本身是一個外延十分龐雜的概念，僅從字面看，不論是何主體、何種責任，但凡涉及環(huán)境保護責任的追究都可以納入“環(huán)境問責”的范疇，其對“環(huán)境行政問責”的限定除了表明適用的領域外，沒有其他特別之處。“行政問責”對“環(huán)境行政問責”的限定意義則不同。“環(huán)境行政問責”是行政問責制度在環(huán)境保護領域的具體展開，“行政問責”作為居于“環(huán)境行政問責”上位的屬概念，其特征首先限定了種概念“環(huán)境行政問責”的特征。

　　作此分析的意義在于闡明“環(huán)境行政問責”與“環(huán)境行政責任的追究”以及“環(huán)境法律責任的追究”之間的關系。從文本和案例看，我國“行政問責”中的“行政”二字有別于“環(huán)境行政責任”中的“行政”二字，前者指向的是主體的屬性，后者指向的是責任的屬性。進言之，“行政問責”中的“行政”是指對行政者的問責，而“環(huán)境行政責任”中的“行政”指的是責任的行政性。在法學領域，環(huán)境法律責任按照既有部門法的劃分，在性質上可以分為“環(huán)境民事責任”“環(huán)境行政責任”“環(huán)境刑事責任”三種類型。

　　“環(huán)境行政責任”作為“環(huán)境行政法律責任”的簡稱，是指對違反環(huán)境行政法所應承擔的責任，既包括行政相對人因違反環(huán)境行政法律、法規(guī)、規(guī)章而承擔的環(huán)境行政處罰，也包括行政主體及其工作人員因違反環(huán)境行政法律、法規(guī)、規(guī)章而承擔的環(huán)境行政處分。

　　由“行政問責是對行政者的問責”,可以推導出“環(huán)境行政問責”并不包括對相對人環(huán)境行政責任的追究，因此“環(huán)境行政問責”之外延并不能囊括“環(huán)境行政責任的追究”的外延;再由“行政問責問的不僅僅是行政法律責任，至少還包括刑事責任”,可以推導出“環(huán)境行政責任的追究”之外延也不能囊括“環(huán)境行政問責”的外延，二者僅僅是一種交叉關系。同理，再由“行政問責問的不僅僅是法律責任，還包括政治責任等”,還可以推導出“環(huán)境行政問責”與“環(huán)境法律責任的追究”也是一種交叉關系。“環(huán)境行政問責”與“環(huán)境行政(法律)責任的追究”以及“環(huán)境法律責任的追究”的交叉結果是：“環(huán)境行政問責”的外延既“不完全”包括也“不僅僅”包括“環(huán)境法律責任的追究”.

　　“不完全”的原因有二：一是環(huán)境行政問責僅僅問的是“行政者”之責，包括國家機關及其工作人員，以及受政府委派在企業(yè)中從業(yè)的公務人員，而非追究行政相對人之責;二是即使追究法律責任，因“行政者”執(zhí)掌或行使公權力，而在權力、權利、義務上有別于行政相對人，不存在平等主體之間關系說，即使涉及財產(chǎn)或人身損害之賠償，亦非民事賠償，而是行政賠償，所以不存在追究民事法律責任，只存在追究行政法律責任或刑事法律責任，概言之，環(huán)境行政問責與法律責任之交叉，僅在于對違反環(huán)境保護規(guī)定的行政者追究行政或刑事法律責任。

　　“不僅僅”的理由看似簡單，實則復雜。行政問責制度之所以在實踐中顯得必要并呈現(xiàn)千姿百態(tài)的發(fā)展之勢，是因為其外延超出了追究法律責任的范疇，所問的不僅僅是法律責任，還有其他性質的責任。恰恰是對責任性質的不同認識和責任類型的不同劃分，使得行政問責包括環(huán)境行政問責的理論界定眾說紛紜、莫衷一是。對行政問責之“責”的理解通常與“政府責任”密不可分，行政問責核心是對政府責任的追究。

　　有學者將政府責任視為由政府的社會回應力、政府的義務和法律責任構成的整體性概念，包括政治責任、道德責任、行政責任、訴訟責任和侵權賠償責任五個方面的內(nèi)容;也有學者根據(jù)公共行政的多重取向將政府責任系統(tǒng)化為政府的政治責任、法律責任和道德責任;

　　還有學者認為，一般意義上的政府責任是一個包括政府的政治責任、法律責任、行政責任、道德責任于一體的復雜系統(tǒng)。其中，需要特別注意的是，在政治學中，“政治責任與公共權力有關，是公共權力的被委托者(行使者)對委托者(所有者)的責任”;而“政府的行政責任是政府機關及其工作人員在具體的行政管理活動與行政系統(tǒng)的自身組織和自身運作中所應履行的職責，以及政府工作人員對自身系統(tǒng)所應承擔的義務”。這與法學領域作為“行政法律責任”簡稱的“行政責任”有很大的不同。

　　法學對于責任的解釋可以借由“第一性義務”和“第二性義務”來說明，前者的實質是行為模式，后者的實質是行為后果，從追究責任的角度理解“問責”中的責任理應是作為行為后果的“第二性義務”,并且是一種不利的行為后果。而在行政問責制度中，所問之責盡管也可以擴張囊括行政者對自身系統(tǒng)所承擔的內(nèi)部之責，即政治學意義上的“行政責任”,以及以背負輿論譴責為主要形式的“道德責任”，但其重點應當是具有對外屬性的政治責任和法律責任。

　　有學者將行政問責在我國的制度價值概括為兩點：一是增強各級領導干部的責任意識，二是回應社會的需要。認為行政問責給行政執(zhí)法人員帶來的激勵、督促、壓力乃至惶恐，遠甚于行政訴訟、正當程序和公眾參與等其他任何一種依法行政進路;行政問責可以在不觸及現(xiàn)有政治架構的前提下，有效消弭公眾的不滿，減少對執(zhí)政黨、政治體系和政治共同體的沖擊，提升對政治體系合法性的認同。

　　行政問責制度價值實際上正是通過追究政府工作人員的法律責任和政治責任得以實現(xiàn)的。盡管法律是最低的道德要求，法律責任在行政問責機制中不可或缺，但在某種意義上，行政問責相較于一般意義上的法律責任的追究，其獨特的制度價值正在于通過靈活機動的政治問責形式及時回應社會公眾對政府的不滿與責難，或者說，對于行政問責制度價值的實現(xiàn)，政治責任的落實比法律責任的追究更富有成效，因此，二者皆不可偏廢。

　　至于政治與法律的界分，在著名的“馬伯里訴麥迪遜”(Marburyv.Madison,5U.S.137-180)一案中，馬歇爾法官代表法院作過如下經(jīng)典陳述：根據(jù)合眾國憲法，總統(tǒng)被授予某些重要的政治權力，在執(zhí)行過程中運用他的自由裁量權，并以其政治身份，僅向他的國家和他自己的良心負責。為了幫助他履行這些職責，他被授權任命某些官員，在他的權威之下、按照他的命令而行動。在這類情形下，官員的行為即總統(tǒng)的行為;并且不論對行政裁量權的運用方式采取何種意見，都不存在---也不可能存在---任何控制這種裁量權的權力。

　　這類議題是政治性的。它們涉及民族---而非個人---權利，且既授信于執(zhí)法機構，執(zhí)法決定就是結論性的……但當立法機構繼續(xù)給那位官員附加其他責任，當他被無條件地指定去執(zhí)行一項行為，當個人權利取決于這些行為的履行時，他就此而言是法律的執(zhí)行官，向法律對其行為負責，并且不能運用裁量權去奪走他人的既得權利。如果部門領導是執(zhí)法機構的政治或秘密代理，且只是執(zhí)行總統(tǒng)的意志，或僅在執(zhí)法機構具備憲法或法律自由裁量的情形下行動，那么再清楚不過，他們的行為只能在政治上得到審查。但如果法律規(guī)定了具體責任，并且個人權利取決于該責任的履行，那么似乎同樣清楚的是，認為自身權利受到傷害的個人有權訴諸其國家的法律以獲得補救。

　　鑒此，環(huán)境行政問責的概念外延實則應當包含三種情形：一是在法律、法規(guī)或規(guī)章對環(huán)境行政公務人員的行為義務有明確規(guī)定的前提下，依法追究違反相關規(guī)定的環(huán)境行政公務人員的法律責任，包括行政處分，以及違法情節(jié)嚴重或后果嚴重情形下的刑事責任;二是在法律、法規(guī)或規(guī)章對行為義務沒有明確規(guī)定的前提下，僅僅出于決策失誤或環(huán)保政績低劣，而僅僅追究環(huán)境行政相關官員的政治責任;三是在違法前提下，既追究相關人員的環(huán)境法律責任，同時落實其環(huán)境政治責任。簡言之，環(huán)境行政問責所問之責，一種類型是法律責任，一種類型是政治責任，二者可以并處，卻不應互相替代，各自應遵循各自的問責規(guī)則。

　　三、基于法治要義對環(huán)境行政問責的制度重構

　　如前所述，對于環(huán)境行政問責中“責”的不同認識和界定，直接決定了整個制度設計的走向和范圍。而無論對“環(huán)境行政問責”之“責”作何種注解，“法律責任”都是其萬變不離之“宗”.換言之，只有立足法學理論，基于法治要義及其提供的理論工具，才有可能對環(huán)境行政問責之亂象撥云見日。

　　現(xiàn)代意義上的法治并不是中國文化的產(chǎn)物，而是源于近代西方法律文化，其基本要義包括以下幾點：“

　　1.現(xiàn)代意義上的法治是民主政治的產(chǎn)物，但它發(fā)源于古希臘和古羅馬;

　　2.法治和憲政緊密相連，沒有憲政即沒有法治;

　　3.法治的核心不只是國家通過法律控制社會，并且它本身也要為法律所支配;

　　4.法治最基本的原則是‘法律至上’和‘法律面前人人平等';

　　5.法治既是一種治國方式和社會控制模式，又是一套價值系統(tǒng)，目標是建立理想的社會生活方式。”

　　《牛津法律大辭典》如是解釋“法治”:一個無比重要的、但未被定義、也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權威機構、立法、行政、司法及其他機構都要服從于某些原則。這些原則一般被看作表達了法律的各種特性。

　　如：正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴的尊重。在任何法律制度中，法治的內(nèi)容是：對立法權的限制;反對濫用行政權力的保護措施;獲得法律的忠告、幫助和保護的大量的平等的機會;對個人和團體各種權力和自由的正當保護;以及在法律面前人人平等……它不是強調政府要維護和執(zhí)行法律及秩序，而是說政府本身要服從法律制度，而不能不顧法律或重新制定適應本身利益的法律。②在我國，“依法治國”于1999年正式寫入憲法，法治原則被普遍解釋為憲法的基本原則。

　　2012年11月中共對全面推進依法治國作出重大部署，強調把法治作為治國理政的基本方式;2013年11月中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對加強社會主義民主政治制度建設和推進法治中國建設提出明確要求;

　　2014年10月，中共十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國這一基本治國方略，再次突顯了法治的重要性。雖然國內(nèi)學界有質疑中國此“法治”非西方彼“法治”,但無論中外對法治的理解具體有哪些差異，與“人治”或“德治”相比，法治至少應當確保日常行為后果的可預見性，規(guī)則在上，明明白白告訴人們該怎么做，不能怎么做，違反規(guī)則該受什么懲罰，受到侵害該如何尋求救濟;規(guī)則本身不能朝令夕改，而應當具有相對的穩(wěn)定性。作為環(huán)境行政問責之基礎的法律責任規(guī)則亦應具備此基本特征。

　　為切實實現(xiàn)環(huán)境行政問責在增強領導干部環(huán)境保護責任意識，回應社會公眾環(huán)保現(xiàn)實訴求方面的制度價值，同時兼顧相關公務人員的權益保障，基于上述對法治要義的理解，未來我國環(huán)境行政問責制度的發(fā)展思路應當嚴格區(qū)分環(huán)境法律責任與環(huán)境政治責任，在環(huán)境行政問責制度體系內(nèi)作為兩個相對獨立的亞系統(tǒng)分別加以完善，而不能將環(huán)境行政問責作為一個大口袋，不分責任性質、責任主體，混為一談;

　　同時應當明確兩者可以并處，但不能相互替代，特別是不能以所謂的環(huán)境政治責任問責取代環(huán)境法律責任的追究。在具有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的違法情形的前提下，必須由法定機關依照法定程序追究相關主體的法律責任，并且為被法律問責的主體提供相應的抗辯和救濟程序。

　　回溯我國環(huán)境行政問責的制度建設歷程，可以發(fā)現(xiàn)，自1996年起至2002年，山東、湖北、山西等地由當?shù)乇O(jiān)察部門和環(huán)保部門聯(lián)合頒布的環(huán)境行政問責規(guī)定，無論從規(guī)則制定主體、規(guī)則名稱、適用范圍來看，都相對理性地嚴格限定在法律問責的范疇內(nèi)，獨立于政治責任問責之外，但到了2003年，隨著行政問責風暴席卷全國，環(huán)境行政問責也漸漸偏離了理性發(fā)展的軌道。

　　誠如有學者考證的那樣，“行政問責從為公眾關注伊始，就混雜著多種形態(tài)”;“在政府看來，只要追究了有關人員的責任，不論是行政責任、黨紀責任、刑事責任、政治責任，是單處還是并處，也不管是引咎辭職、責令辭職、撤職，還是責成個人或單位作出檢查，都是對社會公眾的一個交代，都是一種問責”;“由此，問責的對象也就不區(qū)分選舉產(chǎn)生的行政官員，非選舉產(chǎn)生的行政官員，黨委書記(黨組成員)還是國企負責人”.

　　在此背景下，2003年中共貴州省紀委、貴州省監(jiān)察廳聯(lián)合頒布《關于違反環(huán)境保護法律法規(guī)黨紀政紀處分的暫行規(guī)定》就不足為奇了。從制定主體看，該規(guī)定顯然是黨政聯(lián)合的典型;從內(nèi)容看，盡管標題中將法律、法規(guī)、黨紀、政紀并列作為問責的依據(jù)，但問責事由幾乎無一不是環(huán)境違法情形，所謂的黨紀、政紀標準未嘗有任何體現(xiàn)，而只不過是在違法行政應當給予的行政處分的基礎上分情節(jié)和后果的嚴重程度并處不同的黨紀處分。

　　這樣的環(huán)境行政問責制度文本建設在某種程度上僅僅是應景之作，也許可以在一定歷史階段發(fā)揮超常的威懾效果，但因有違法律與政治發(fā)展的基本規(guī)則和規(guī)律，勢必難以形成環(huán)境行政問責的長效機制。及至2006年，監(jiān)察部、國家環(huán)保總局聯(lián)合頒布《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，將違法與違紀并列，在羅列環(huán)境違法情形的同時，羅列一些所謂的環(huán)境違紀行為，并置于同一個部門規(guī)章之中規(guī)定予以行政處分，其制度價值同樣值得商榷，其積極意義何在尚且存疑，但確定無疑的是降低了其中環(huán)境法律責任問責的嚴肅性。

　　2014年4月，第十二屆全國人大常務委員會第八次會議修訂通過新的《環(huán)境保護法》，該法第68條羅列了八種環(huán)境行政法律問責事由，具體包括違法行政許可、包庇環(huán)境違法、責令關停不作為、環(huán)境執(zhí)法不作為或消極作為、違法行政強制、篡改偽造或指使篡改偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)、信息公開不作為、截留或擠占或挪用排污費等;責任形式包括記過、記大過、降級、撤職、開除、引咎辭職等。

　　除此之外，絕大部分環(huán)境保護單行法對環(huán)境行政法律問責事由也都有規(guī)定，而《公務員法》《行政監(jiān)察法》對行政法律問責的責任形式、問責程序和救濟途徑等也有規(guī)定。環(huán)境行政問責的法律問責部分應當說在制度建設方面已經(jīng)相對完善，而政治問責部分則相對欠缺。如果說，回應社會訴求是設立行政問責制度的初衷，也是該制度功效的靈魂，那么政治責任問責的完善恰恰是該制度功效發(fā)揮的關鍵。

　　環(huán)境行政問責的事由除了環(huán)境違法行政之外，主要還包括決策失誤和政績低劣兩類，例如高環(huán)境風險的招商引資決定、環(huán)保計劃的落空等等，而這兩種問責的回應只能通過對領導干部的政治責任問責來實現(xiàn)。任何制度的完善都不是一蹴而就的，環(huán)境行政問責的政治責任問責也是如此。當務之急首先應當區(qū)分業(yè)務類行政首長和政務類行政首長，前者的職能只要是執(zhí)行性的，因此只應當承擔違法行政的法律責任，而只有后者才應當承擔決策失誤和政績低劣的政治責任。

　　在寬泛意義上，可以將黨紀責任歸入政治責任范疇，對具有黨籍的公務人員追究環(huán)境違法行政的法律責任同時，應當同時給予其黨紀處分。

　　法學大專論文篇2

　　公共秩序保留制度的問題及完善

　　一、關于公共秩序保留基本概念

　　公共秩序保留是指一國法院依據(jù)本國的沖突規(guī)范適用外國法時，因其適用會與法院地的重大利益、基本制度、法律的基本原則或者道德基本觀念相抵觸而排除適用的一種制度。[1]它是國際私法的一項重要制度，已為各國所普通認可與采用，是法院地國拒絕適用外國法的理由之一，是其保護內(nèi)國重大利益、維護國家主權的“安全閥”.各國法律規(guī)定中，對于公共秩序的表述有所不同。例如《瑞士聯(lián)邦國際私法》與《奧地利國際私法》中，都將其稱為“公共秩序”;《莫桑比克勞動法》中則提到了“公共秩序、良好風俗習慣”;《法國民法典》則提及“公共秩序與善良風俗”;我國立法中則將其表述為“社會公共利益”.這足以看出世界各國并未對公共秩序保留達成共識，而是因各國不同的立法傳統(tǒng)與實際差異而有所區(qū)分，導致其名稱、范圍、標準難以統(tǒng)一。

　　二、我國立法中的相關規(guī)定

　　在我國立法中，涉及到公共秩序保留制度的部分條款如下：《民法通則》第一百五十條;《中華人民共和國民事訴訟法》第二百七十六條第二款、第二百八十二條;《涉外民事關系法律適用法》第五條;《中華人民共和國民用航空器法》第一百九十條;《海商法》第二百七十六條等①.從以上所列舉的五大法中的六條法律規(guī)定中，不難看出我國對于公共秩序內(nèi)涵的界定主要有兩大類，即社會公共利益與法律的基本原則、國家主權、安全或社會公共利益;前者如(一)、(三)、(四)、(五),后者如(二).對于這兩類表述的異同，筆者認為主要有：這兩類法律規(guī)定都是采用直接限制的立法模式，發(fā)揮了公共秩序保留的消極否定作用;二者的適用標準均采用了結果說，即當外國法律、判決裁定等的適用危及我國的實際利益時，才援用該制度排除其適用。關于二者的異同，第一類是對外國法律或國際慣例條款的排除，而第二類則是對外國法院請求協(xié)助事項、判決、裁定的不承認與不執(zhí)行;即前者是法律適用的問題，而后者是司法實踐行為。

　　三、我國法律規(guī)定的待完善之處

　　從以上法律規(guī)定中，筆者認為我國現(xiàn)行立法中的公共秩序保留制度存在以下不足：

　　(一)名稱需明確

　　在以上法條中，我們可以直接看出，法條中并未出現(xiàn)“公共秩序”的字眼，而是以“社會公共利益、法律基本原則、國家主權、安全”代替，這對于進一步明確“公共秩序”的內(nèi)涵與范圍并無較大作用，反而是對其進行模糊化處理的結果。既然該制度已被我國接受，那么就應該在法律條文中使用此名稱，繼而明確公共秩序的范圍。

　　(二)認定標準的不明確

　　我國并未出臺相關司法、立法解釋，對社會公共利益的標準予以說明，這使得法官在進行評判時享有極大的自由裁量權，不同法官的結果極有可能截然相反，極大的不確定性與不可預測性，使得當事人無法形成一個合理的心理預期。此外，很容易在司法實踐中導致有的法院對“社會公共利益”做出不合理的寬泛解釋，擴大該制度的適用，以是否損害地方、部門利益作為評判外國判決的執(zhí)行是否違背“社會公共利益”的尺度，這將嚴重損害中國司法公正的聲譽，進而有損于正常的對外經(jīng)濟交往。[2]

　　雖然說正是公共秩序的不確定性賦予了其顯著的靈活性，但筆者認為不確定性與靈活性應當被規(guī)定在合理限度以內(nèi);只有這樣，才能使法律不失其本應有的最低標準的確定性，同時也對法官的自由裁量權有所限制，繼而保障當事人對于判決結果的可預測性。英美法系因其判例法的傳統(tǒng)，可借鑒判例對案件事實予以認定;筆者認為我國可以盡快出臺相關的立法解釋與司法解釋，當然最高院的案例匯編也具有一定的參考價值。

　　(三)法官自由裁量權的把握

　　由于我國立法對于公共秩序的規(guī)定十分籠統(tǒng)，尚未規(guī)定具體的劃分標準，那么各法官在審理案件時就要依據(jù)自己的內(nèi)心確信加以評判，這就使得法官的自由裁量權在此過程中發(fā)揮極大的作用。倘若行使的好，那么會作出足以使得雙方都信服的判決、裁定，最終維護我國的公共利益;反之則會產(chǎn)生濫用裁量權致使我國公共秩序受損的情況發(fā)生。

　　四、相關案例評析

　　(一)永寧公司案[3]

　　1.簡要評析《紐約公約》②中只是規(guī)定了對于違反一國公共政策的外國法院的判決、裁定，本法院可以不予承認、執(zhí)行，但同樣未對何為公共政策、公共政策的范圍進行明確，而是將該問題留給了各國法院，由其立法或者法官自由裁決予以認定，這也就增加了此問題的不確定性。我國與法國均加入了此公約，因此對于兩國有約束力。

　　本案例中，“公共政策”所指向的是我國的司法主權與法院的司法管轄權。具體來說，我國法院已經(jīng)對二者的租賃糾紛行使了管轄權并采取臨時保全措施，而國際仲裁庭在此情況下仍然做出自己的裁定，并要求永寧公司支付相關費用，這就是對我國法院生效判決的漠視，侵犯了我國法院的司法管轄權，損害了其權威性，進而侵犯了我國的主權;該情況正好符合了《紐約公約》中的“公共政策”,進而依照我國《民事訴訟法》中對于“公共利益”的描述，符合了“請求承認與執(zhí)行的裁定違反我國主權”這一要件，因而最高人民法院最終做出批復---對于此裁定不予承認和執(zhí)行。

　　2.筆者對于本案審理過程存在的三點疑惑

　　(1)筆者認為，對于濟南中院能否行使管轄權的首要條件是確定本案爭議是否與合同有關或是否是因執(zhí)行合同所發(fā)生的，若屬于因合同產(chǎn)生的糾紛，那么就應該適用仲裁條款，因為仲裁條款是雙方當時在出于自愿的情況下做出的排除法院管轄的決定。在本案中，濟南中院認為對于之后作為股東加入的蘇拉么公司并沒有約束力，因此不適用合同第58條之約定，也就是排除了仲裁而由法院管轄。

　　(2)筆者認為，在本案中，濟南中院排除仲裁約定、獲得管轄權后，首先要做的便是尋找解決該糾紛所適用的準據(jù)法。但從現(xiàn)有案情中看，并未發(fā)現(xiàn)濟南中院根據(jù)法院地沖突規(guī)范去尋找外國法的這一基本過程，似乎是直接依據(jù)我國法律規(guī)定予以判決并采取臨時性財產(chǎn)保全措施，這是否存在不妥，是否侵犯了被告的合法利益?

　　(3)違反國內(nèi)強行法是否等于違反公共政策[4].在本案中，濟南法院以仲裁庭所做裁定違反我國現(xiàn)行立法關于“保全措施專屬權”的強行性規(guī)定為由，判定其違反了我國公共政策而不予承認。筆者認為，采用公共秩序保留、適用本國法的原因是在于外國法院的判決、裁定等侵犯了我國社會廣大公眾的根本權益，是整體利益，倘若簡單、直接稱裁決違反內(nèi)國法的強制性規(guī)定而拒絕承認其效力，是否過于草率，是否混淆了強行法與公共政策的概念?如此一來，便是濫用公共秩序保留制度的行為，不僅侵害了案件當事人的合法、合理權益，而且會影響我國司法謹慎、公正的積極形象。

　　(二)其他判決

　　筆者在“北大法寶”中以“涉外、公共秩序”為關鍵詞，搜索了涉及到公共秩序保留制度的案例，經(jīng)過篩選后，存在五個有效案例③.在這五個案例中，一個是關于合同糾紛中上訴人主張“擔保書因違反我國公共利益而無效”的，其余四個均為當事人申請撤銷外國仲裁裁決、認為該裁決違背我國社會公共利益的問題。人民法院的判決結果均為不予支持上訴人或申請人的訴訟請求，這足以可見我國法院對于適用公共秩序保留制度而不予承認或執(zhí)行外國已做出的判決、仲裁裁決的謹慎態(tài)度。從這五個案例中，筆者歸納出人民法院駁回申請人請求撤銷外國裁決的兩點理由：

　　1.仲裁內(nèi)容是否符合約定、法定仲裁裁決的事項，是否屬于雙方仲裁協(xié)議的約定內(nèi)容，或者是否屬于仲裁協(xié)議可仲裁的內(nèi)容將直接導致雙方當事人對于裁決的接受度。

　　在其認為仲裁事項不屬于仲裁條款的約定事項時，便主張仲裁庭無權仲裁而應交由法院審理;在認為仲裁事項超出了仲裁法的明文規(guī)定時，便主張仲裁裁決違法，并損害了對該事項有管轄權的法定機關的權力。

　　在“內(nèi)蒙古雙欣資源控股有限公司等與輝意有限公司等0號裁決申請案”中，申請人訴稱仲裁庭進行裁決的內(nèi)容屬于其職權范圍外的內(nèi)容，而該權力是屬于行政機關的，在此情況下即侵犯了我國的行政權，是干預國家稅收的行為，損害了公共利益。法院在審理后否定了當事人的上訴理由，認定仲裁內(nèi)容合法，屬于雙方間的民事糾紛而非公共利益。

　　2.違反法律是否等同于違反公共秩序

　　不難發(fā)現(xiàn)，許多人都存在著“違反法律即違反公共秩序”的錯誤認識，或者將法律規(guī)避等同于違反法律基本制度、進而違反公共秩序。在夏長海運有限公司訴山東海納房地產(chǎn)股份有限公司仲裁裁決案中，法院駁回申請人申請的理由就在于違反了法律規(guī)定并不等于違反了公共秩序，承認并執(zhí)行該裁決不損害我國的社會利益，至于深層原因，合議庭并未在判決書中予以闡明。筆者認為，在當事人進行民商事活動中，不免會因為不熟悉法律的內(nèi)涵或者自身過失而出現(xiàn)違反法律規(guī)定的錯誤行為，進而導致民事糾紛的產(chǎn)生。

　　因合同性質可知，合同是只對訂立合同的兩方平等主體具有約束力的，其糾紛帶來的風險、損失也是只存在于這兩者之間或者是與該行為有關的第三人之間的，也就是說因違反法律規(guī)定而造成合同無效產(chǎn)生的后果是僅僅限定于小范圍之內(nèi)的，并不能危及到社會的整體利益。

　　[參考文獻]

　　[1]趙相林。國際私法[M].北京：中國政法大學出版社，1995:117.

　　[2]嚴海。論承認和執(zhí)行外國判決中公共秩序的運用[EB/OL].北大法律信息網(wǎng)。

　　[3]趙秀文。從永寧公司案看公共政策作為我國法院拒絕執(zhí)行外國仲裁裁決的理由[J].法學家，2009.04.

　　[4]余燕。國際商事仲裁裁決承認與執(zhí)行中的公共政策問題研究---以永寧公司案為例[D].西南政法大學碩士畢業(yè)論文，2010.