論國家在礦業(yè)制度中的民事主體地位
關鍵詞
國家主體，民事主體，公權主體，礦業(yè)產權國家是公權力的主體，是否同時屬于民事主體，一直在爭議。國家成為民事主體有諸多障礙，最主要的是擔憂阻礙政府職能轉變：承認國家的民事主體地位，將伴隨公權力挾民事主體而任意配置財產權益，最終制約政企分開的改革。但只要深入分析，則恰得其反。當國家的民事主體與公權力主體界定不清，或者根本不認可民事主體地位時，才是國家在公權主體與民事主體之間任意選擇的自由空間，是政府無所不能以及公權力缺位和錯位的法制環(huán)境。本文以自然資源中最重要的礦產資源產權為例，證明國家公權力主體和民事主體并列存在、分別作用的法治意義。
1 礦產資源的產權分析是認定國家民事主體地位的前提
礦產資源歸屬國家所有，其所有權的國家主體和礦產資源客體都是唯一的。已勘探查明和待勘探查明的量和質都難以準確地統(tǒng)計的礦產資源，囊括成整體性的礦產資源客體，與抽象性的國家主體相對應。這一客觀事實并不影響物權法理論關于客體必須是獨立和特定的物權原則。
私人探礦權和采礦權取得時，主體是具體的，支配的客體也是特定的。采礦權的設立，是國有礦產資源中某一特定塊段資源經市場出讓給特定主體支配的確定。采礦權的客體是特定物的礦產，不是種類物的礦產資源?？腕w由“礦產資源”具體為“礦產”，私人礦產與國有礦產資源有界限明確的分割。探礦權設立時的主體是特定的，客體只能是特定區(qū)域的礦產資源。探礦權排他性地支配特定的區(qū)域，是對國有礦產資源的他物利用。采礦權的行使將礦產不斷地開采成礦產品，是國有礦產資源不斷消耗的過程，探礦權的行使是查明國有礦產資源，并不耗竭礦產資源。因此，在物權法中采礦權屬自物權，探礦權屬用益物權。
探礦權或采礦權，與技術、土地、勞力、設備等組成探礦企業(yè)或采礦企業(yè)，經過批準后行使勘探或開采活動。這里的企業(yè)無論是國有、集體、私營等都顯私人性。在取消礦產資源有償使用的雙軌制后，國有礦山企業(yè)實行公司制，國家對企業(yè)以股權資本投入而不是以礦產資源投入企業(yè)。以此區(qū)別于國家礦產資源所有權的國有礦山企業(yè)與其他礦山企業(yè)平等地進入市場活動。
從國家所有權到私人企業(yè)行為權，是一系列的權利。這些權利集統(tǒng)稱為產權。“產權不是指人與物的關系，而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系”。法律分析時利用產權方法，不僅便于理順和更好地表述全部權利，而且能直接表明產權內容如何以特定的和可以預期的方式來影響資源的配置、使用。冰島大學教授埃格特森還認為：“產權方法引導人們注意這樣的事實：產權方面的細微變化可以改變經濟系統(tǒng)的客觀業(yè)績并導致經濟增長或停滯。”
把產權問題放在市場結構和國家控制的框架內進行分析，可以依照產權的不同狀態(tài)將產權分解：產權的歸屬、產權的流轉(變更)、產權的保護、產權的限制等各自獨立的層面。礦產資源國家所有權，私人取得的采礦權及探礦權，都屬資源產權，是關于物之歸屬的靜止狀態(tài)的產權，也是確定權利的排他性支配的產權界定。產權人之間權利的流轉，包括礦產資源國家所有權出讓為私人探礦權、采礦權，以及私人產權在二級市場上的轉讓等形式。礦山企業(yè)設立時的市場準入和進入市場后的監(jiān)督，是對企業(yè)產權行使時的限制。產權的行使與產權的流轉，相對于產權的歸屬而言都處于動態(tài)，但兩者之間又有根本區(qū)別：產權行使是追求資源利用的效用最大化，產權流轉是實現(xiàn)資源在市場配置的最優(yōu)化。產權的不同狀態(tài)都要尋求產權安全和產權秩序，可宜的規(guī)則和外在力是保護產權的有效方法。
2 產權方法能明晰界定國家雙重主體的各自功能
礦產資源產權狀態(tài)的4個層面是相互依存和互為目的的，又分別體現(xiàn)和決定國家主體雙重性的客觀必要。
2.1 國家是礦產資源產權歸屬和產權流轉的民事法律主體
我國憲法和法律規(guī)定，凡礦產資源都屬國家所有。這一法定所有權說明：礦產資源的靜態(tài)歸屬主體是國家，法律認可國家在礦產資源所有權法律關系中的民事主體地位。國家有直接的資產是民事主體的客觀存在，法律認可其資產歸屬的效力和排他性支配，則使存在上升到法律地位。既然如此，就沒有必要懷疑國家應成為民事主體的法律需要。
國家在產權歸屬的法律關系中是一種靜態(tài)的所有權，而非產權變更的動態(tài)所有權。“國家作為民，事主體，主要是指國家在以國有財產為基礎從事各種交易活動而形成的民事法律關系中的法律地位。顯然，國家享有所有權或者作為財產權的主體，是國家作為民事主體的前提。”國家在產權變更的礦產資源出讓過程中，民事主體的法律地位是所有權價值實現(xiàn)的重要保障。有靜態(tài)產權歸屬就必須有相應的產權變更。如果不能明晰界定產權流轉以及流轉的主體地位，則屬于產權殘缺。缺少動態(tài)流轉的所有權是資源流失和浪費的制度性原因，是國有資產不能保值增值的根本所在。這其中除了一般產權不能殘缺的理論原理以外，還在于抽象的國家主體對其礦產資源不可能直接去開發(fā)利用，必須出讓給具體的私人，變更為私人產權，才能實現(xiàn)物的價值和效用。因而，系統(tǒng)地規(guī)范國有產權流轉的國家民事主體地位更加重要。缺少市場流轉的民事主體，只能是市場外的公權力劃撥。
認可國家對礦產資源的所有權，就應同時規(guī)定所有權流轉的系列規(guī)則。產權變更的規(guī)則和制度安排要具備的1個基本條件就是國有產權的流轉應與私人產權平等，而且關鍵是產權變更的主體地位平等。因為配置的市場不能識別國有產權的特殊性，以平等為基本原則的民事法律也不可能突破公平的法律價值。
2.2 國家是保護產權安全和限制產權行使的公權力主體
國家作為民事主體實現(xiàn)其經濟功能，僅在特定范圍內的國家所有權這一私權性質方面與其他民事私權并列而且平等。廣泛地保護產權和限制產權行使是政治國家的基本任務：以主權國家的社會管理者身份，對國有產權和其他所有私人產權人的多元偏好整合于統(tǒng)一的整體中。無論是國有礦產資源產權還是礦產產權都平等保護。國家的軍隊、警察和法律等公共物品：是為了保護社會所有成員的自由和安全。為了社會所有人的安全和秩序，又要根據(jù)公共利益原則有區(qū)別地限制私人的某些自由，防止權利濫用。這就是市場失靈時通過國家管制而實現(xiàn)私人產權的社會化功能，也正是國家主權的公共性區(qū)別于民事主體私人性的重要表現(xiàn)。
國家限制是在礦山企業(yè)產權行使的動態(tài)階段。礦山企業(yè)產權主要是資源產權、投資產權、知識產權、行為產權等組成。其它產權幫是自由的，鉆探、開采活動的行為產權必須是國家批準授予的。國家相應職能機關根據(jù)法定標準，對礦山企業(yè)設立時的資質進行嚴格審查，決定其是否準予設立礦山企業(yè)行使對礦產的勘探或開采活動的自由權。這就是行政許可中的行政特許設置，能夠設立礦山企業(yè)并進行勘探或開采活動的，是國家特許權的授予。特別之處在于批準前的權利禁止，批準時的審查嚴格以及批準后的始終監(jiān)督。嚴格的限制是由礦山企業(yè)行為活動的功能和社會性聯(lián)系決定的。礦山企業(yè)行為尤其是礦產的開采在資源破壞、生態(tài)環(huán)境影響、礦山安全等方面涉及到本代人和代際人的利益，當私人成本小于社會成本，給社會他人造成損害并難以補救時，嚴格限制的事先控制則阻止了這種損害。
3 中國礦產資源法幾乎沒有認可國家的民事主體地位
3.1 國有靜態(tài)產權的國家民事主體虛位
《礦產資源法》第3條規(guī)定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使對礦產資源的所有權”。該規(guī)定明確了礦產資源的法律地位以及法律關系。由國務院代表國家行使民事權利，但代表人是國家最高行政機關，沒有也不可能將國務院的權利能力轉化為行為能力而直接實現(xiàn)所有權，必須有代理者為代表人實現(xiàn)所有權。這在《礦產資源法》中沒有解決。
《礦產資源法實施細則》第3條規(guī)定：“國務院代表國家行使礦產資源的所有權。國務院授權國務院地質礦產主管部門對全國礦產資源分配實施統(tǒng)一管理。”實施細則為解決法律中的遺留問題而授權于行政主管部門。然而，根本不能達到法律的目的。國務院所代表的內容是所有權，權限范圍是產權的歸屬和產權的流轉。代表人授權于行政主管部門的授權內容是管理權，權限范圍是產權的保護和產權的限制。授權內容與代表內容的脫節(jié)，致使法律法規(guī)的規(guī)定以及根據(jù)規(guī)定的實施，都是體現(xiàn)為產權限制的行政許可證代替產權流轉后產權歸屬的產權登記證。這樣，國家所有權主體因代表權內容的斷裂而虛化，尋覓不到實際的所有者。
3.2 缺乏國有礦產資源的產權流轉
《礦產資源法實施細則》第6條規(guī)定了探礦權、采礦權的含義。其中“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內，開采礦產資源和獲得礦產品的權利”。所有的相應法律法規(guī)及其規(guī)章都是按照這一規(guī)定，該規(guī)定表以下2兩點。一是采礦權具有資源產權與企業(yè)行為產權的雙重性。采礦權既是確認礦產歸屬的私人產權，又是市場準入后設立的企業(yè)的直接開采權。實質上，是抹掉了私人產權的采礦權設立，也就是省略了國有產權的流轉。二是采礦權是從礦產資源直接到企業(yè)產出的礦產品。采礦企業(yè)直接開采國家的礦產資源，不是開采產權流轉后的私人礦產。從國有礦產資源到私人礦產品之間缺少了“礦產”界定的實質，即繞過了國有產權的流轉。這2個方面殊途同歸，都說明國有產權殘缺。國有資產不能通過市場交易實現(xiàn)所有權價值是國有資產流失的通道。產權殘缺的根本原因是流轉的民事主體虛位。
在法律規(guī)定中，也是禁止流轉的?！兜V產資源法》第42條規(guī)定：“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的，沒收違法所得，處以罰款”。國家所有權客體作為禁止流通物，立法背景是多方面，但主要的仍然是民事主體難以到位。
3.3 即使產權流轉也不是民事主體的行為
《礦產資源法》第5條規(guī)定：“國家實行探礦權、采礦權有償取得制度”。有償取得所形成的制度應該是市場規(guī)則制度，在市場上平等、公平競爭，出讓主體也是平等的民事主體。但是，該法第：3條規(guī)定：“勘探、開采礦產資源，必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權”。“有償取得”與“批準取得”是完全不同的。前者是市場民事行為，后者是市場外經行政許可劃撥的行政行為。究竟是如何取得?《礦產資源法實施細則》第5條規(guī)定：“必須依法申請登記，領取勘查許可證，取得探礦權；開采礦產資源，必須依法申請登記，領取采礦許可證，取得采礦權。”這說明探礦權和采礦權的取得都是行政公權力配置的，沒有市場交易的表現(xiàn)。法規(guī)規(guī)定行政許可取代市場配置，詮釋了取.得探礦權、采礦權的性質。
《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第16條規(guī)定，“探礦權可以通過招標投標方式有償取得…”登記管理機關組織評標，采取擇優(yōu)原則確定中標人。中標人繳納本辦法第12條、第13條規(guī)定的費用后，辦理登記手續(xù)，領取勘查許可證，成為探礦權人。《礦產資源開采登記管理辦法》第13條關于采礦權的取得與探礦權取得方式相同。這些規(guī)定中，招投標的民事方式只是公權力者的行政行為的表現(xiàn)形式。決定中標的主體是公權力機關，確認中標的是行政許可方式。這在我國《行政許可法》第53條規(guī)定更是以“決定”方式確定：“行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定“…行政機關按照招標、拍賣程序確定中標人、買受人后，應當作出準予行政許可的決定，并依法向中標人、買受人頒發(fā)行政許可證件”。
違反產權流轉交易要求的令其承擔行政責任而不是民事責任?！兜V產資源開采登記管理辦法》。第：21條規(guī)定：“對未按期繳納采礦權使用費和價款的，由登記管理機關責令限期繳納，逾期仍不繳納的，.由原發(fā)證機關吊銷采礦許可證”。吊銷證照屬《行政處罰法》第8條規(guī)定的處罰種類，且屬比較嚴重的處罰。用行政處罰的方法懲罰民事違法行為，行政主體取代民事主體的權力越位和錯位，是公權力侵害民事權利的路徑。
4 制訂《礦產資源法》與《礦業(yè)法》是界定國家主體雙重性的制度安排
取得探礦權、采礦權時以行政許可證取代物之歸屬的產權登記證，需要單獨而嚴格審查批準的礦山企業(yè)特許又被招標、投標的程序替換。如此的權力設置是一團亂麻。有學者認為這是資源產權與企業(yè)產權未能分開設立的原因，依法確認的市場準入資格和經營范圍，同是否有權占用非自己所有的物質資源，完全是兩回事。例如，在西方市場經濟國家，核準礦業(yè)公司登記注冊和授予指定礦區(qū)采礦權，理所當然地是2個程序；在中國，核準房地產公司登記注冊和授予指定范圍國有土地使用權，人們也并沒有混為一談，唯獨在中國的礦業(yè)領域，在典型的計劃經濟體制下，長期把這兩者混為一談。其實，資源產權與經特許的企業(yè)行為產權混為一談，還不是實質，其根本原因是礦產資源產權的主體被行政特許主體“收購”，多元主體的功能由單一主體承擔。這樣，行為交織的紊亂局面是必然的。
資源產權歸屬與流轉的民事主體缺失，是我國改革中真正的深水區(qū)。改革中的行政機關并不愿意成為平等的民事主體。而且，礦業(yè)制度的改革又不同于政府主導的自上而下的其它改革，它屬一定程度的自下而上的改革。正如學者所指出的：“如果說中國自然資源管理制度長期處于中國經濟向市場經濟漸進的死角，那么礦業(yè)是這個死角最頑固的堡壘”。
攻破頑固堡壘的首要問題是科學界定國家主體的雙重性，認可國家在財產權上的民事主體地位。“主體地位和資格的開放應是整個民法典成為開放型的基礎。從德國民法典至今的100年左右的發(fā)展，充分說明了將民事主體資格僅限于自然人和法人的不足。《民法通則》起草時就有第三主體的爭議，《民法通則》通過17年的歷史證明了主體資格開放是必要的”。體制的改革和法律的開放是國家民事主體認可的動力。
礦業(yè)制度改革開放的法律安排要從立法資源上著手，將產權歸屬和產權流轉的私法性《礦產資源法》制定成一部單一的財產法，不再承擔社會管理的立法功能。界定、保護、限制礦產產權行使的公權力社會管理法獨立出來，制定一部主要是管制礦業(yè)行業(yè)行為和規(guī)范行政權力的《礦業(yè)法》。在《礦產資源法》中以“礦”與“產”為基本對象，在《礦業(yè)法》中以“業(yè)”為主要內容，并完成以資源管理為主向以產業(yè)管理為主的轉變。分別立法是認可和界定國家主體雙重性的長效機制。
礦業(yè)法獨立出來是各國的通行做法，無論是礦產資源隨土地私有的國家還是始終公有的國家，大都對礦產的勘探、開采制定了專門的礦業(yè)法，《波蘭地質和采礦法》第13條規(guī)定：“民法中與權利使用有關之規(guī)定亦適用于采礦使用權”，礦業(yè)法中規(guī)定財產權由民法調整?！度毡镜V業(yè)法》第4條規(guī)定，“本法律所謂之 ‘礦業(yè)’系指礦物的鉆探、采掘及以此相關的選礦、冶煉和其它事業(yè)”，法律規(guī)定了礦業(yè)法不調整產權歸屬和流轉。只有前蘇聯(lián)國家是財產法和管理法諸法合體，但在解體后的許多國家著手礦業(yè)管理單獨立法。如吉爾吉斯斯坦1997年6月24日批準了新的《礦業(yè)法》，取代了1992年頒布的《礦產資源法》。因此，中國僅僅修改現(xiàn)行《礦產資源法》，是不能從根本上矯正公權力主體在礦業(yè)管理中錯位、缺位以及官礦勾結的法治偏向的，必須打碎現(xiàn)行《礦產資源法》，以分治為目標，重新構筑法律框架，才有希望實現(xiàn)礦業(yè)制度的法治。