淺談基層司法行政相關(guān)論文
隨著我國(guó)社會(huì)問題越來越突出,客觀上要求社會(huì)管理部門開拓創(chuàng)新,進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理。因此,對(duì)于承擔(dān)著社會(huì)管理職責(zé)的基層司法行政來說,積極進(jìn)行職能創(chuàng)新,才能使社會(huì)管理的職能優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)性優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的淺談基層司法行政相關(guān)論文，供大家參考。
淺談基層司法行政相關(guān)論文篇一
《 治理視角下的基層司法行政工作機(jī)制創(chuàng)新 》
[摘 要] 作為社會(huì)管理的治理應(yīng)當(dāng)以當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新為時(shí)代背景，以服務(wù)民生為最終目標(biāo)，以法治為強(qiáng)制保障。在此理論視角下，基層司法行政工作機(jī)制創(chuàng)新需要在政府與社會(huì)的互動(dòng)中重構(gòu)治理主體，在限制與開放的平衡中調(diào)配治理權(quán)力，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的互補(bǔ)中優(yōu)化治理方式。
[關(guān)鍵詞] 治理;司法行政;宜昌
[中圖分類號(hào)] D916.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1671-6639(2013)02-0026-05
基層司法行政工作是社會(huì)管理綜合治理工作的基礎(chǔ)和前沿環(huán)節(jié)，因此，基層司法行政工作機(jī)制創(chuàng)新的意義不容忽視。本文在治理的視角下，以湖北省宜昌市的“法務(wù)網(wǎng)格工程”為個(gè)案，探索具有現(xiàn)實(shí)推廣意義的基層司法行政工作機(jī)制創(chuàng)新之路。
一、理論框架：作為社會(huì)管理的治理
英文“治理”的詞源出自希臘文的動(dòng)詞“操舵、駕駛”，西哲柏拉圖最先在隱喻意義上指稱城邦的管理。在西方國(guó)家，“治理”在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域隱匿兩千余年后，于20世紀(jì)90年代再度勃興，迅速成為西方社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)關(guān)鍵詞，并隨即移譯國(guó)內(nèi)，與“全球化”、“第三條道路”、“合法性”等學(xué)術(shù)新詞一道成為當(dāng)下學(xué)術(shù)討論的前沿問題。改革開放以來，從強(qiáng)調(diào)階級(jí)統(tǒng)治到提倡社會(huì)治理，構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法學(xué)理論轉(zhuǎn)向和革新的一個(gè)標(biāo)志。因此，法學(xué)在研究分析基層司法行政工作的具體問題時(shí)，以治理為視角，對(duì)制度創(chuàng)新不無裨益。
治理在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治領(lǐng)域的廣泛使用，使得治理本身存在多種涵義。治理學(xué)說的代表人物羅伯特·羅茨在其廣為引證的《新的治理：沒有政府的統(tǒng)治》一文中將治理歸納為6種不同的用法：(1)作為最小國(guó)家的治理，偏重利用市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的方法提供公共服務(wù);(2)作為公司治理的治理，意指指導(dǎo)和控制組織的體制;(3)作為新公共管理的治理，提出要用具有企業(yè)家精神的政府來代替官僚;(4)作為善治的治理，構(gòu)建以效率、法治、責(zé)任為導(dǎo)向的公共服務(wù)體系;(5)作為社會(huì)-控制體系的治理，強(qiáng)調(diào)中央與地方、政府部門與私人部門的互動(dòng)和妥協(xié);(6)作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，建立基于信任與互利的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)[1]。我國(guó)的部門法學(xué)各自吸收治理的不同涵義，結(jié)合我國(guó)實(shí)際開展研究，其成果包括民商法領(lǐng)域的公司治理結(jié)構(gòu)、行政法領(lǐng)域的軟法理論、國(guó)際法領(lǐng)域的全球治理模式等等。然而，西方治理自身的立場(chǎng)與發(fā)展中國(guó)家圍繞政權(quán)架構(gòu)的制度體系和具體的社會(huì)狀況存在著緊張關(guān)系：從國(guó)際秩序的層面看，“治理強(qiáng)調(diào)治理的跨國(guó)性和全球性而否定主權(quán)政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治理中的重要作用，這在某種意義上是為其推行國(guó)際霸權(quán)政策尋找借口”[2]。從國(guó)別傳統(tǒng)的層面看，即便是“目前美國(guó)使用最廣泛的介紹中國(guó)政治的教科書”《治理中國(guó)：從革命到改革》也不得不承認(rèn)：“西方公民社會(huì)的模式不適用于今天中國(guó)的狀況”，而中國(guó)真正需要并正在推行的治理則是“以其他的國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)結(jié)構(gòu)來取代終生隸屬于單位管理的模式，包括發(fā)展能夠管理社會(huì)行為和裁決資源分配爭(zhēng)端的法律體系”[3]。
綜上所述，西方政治學(xué)者同時(shí)看到了市場(chǎng)失靈和政府失敗，試圖將社會(huì)這個(gè)中間層由邊緣推到權(quán)力中心，由此誕生治理。但是，“國(guó)家(和政府)在眾多水平上的治理中并不是可有可無的，離開了國(guó)家這一‘中心’，所謂的多元治理主體、多中心的協(xié)同幾乎是不可能的，碎片化的社會(huì)是無法匡正市場(chǎng)和政府的失敗的”[4]。據(jù)此，本文所使用的治理概念是指“作為社會(huì)管理的治理”，具體包括三層內(nèi)容：第一，作為社會(huì)管理的治理以當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新為時(shí)代背景。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”;2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”;2012年黨的報(bào)告提出“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)管理體制，完善社會(huì)保障體系，健全基層公共服務(wù)和社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，建立確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序的體制機(jī)制”。如果忽視或者背離這個(gè)時(shí)代背景，所創(chuàng)新的基層司法行政工作機(jī)制將流于紙面而缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。第二，作為社會(huì)管理的治理以服務(wù)民生為最終目標(biāo)。治理的合法性在于治理活動(dòng)所關(guān)涉主體的內(nèi)心同意和認(rèn)可，民眾的滿意度保證了治理的權(quán)威和秩序。如果未能達(dá)到這個(gè)最終目標(biāo)，所創(chuàng)新的基層司法行政工作機(jī)制將失去民眾的認(rèn)可而難以實(shí)施。第三，作為社會(huì)管理的治理以法治為強(qiáng)制保障。治理在消解政府作為國(guó)家唯一權(quán)力中心的地位時(shí)，面臨社會(huì)管理權(quán)力的再分配問題，法律是現(xiàn)代社會(huì)規(guī)范權(quán)力最有效的手段。就基層司法行政工作機(jī)制創(chuàng)新而言，對(duì)原有機(jī)制的突破需要法律發(fā)揮指引作用，對(duì)新設(shè)機(jī)制的認(rèn)可需要法律發(fā)揮評(píng)價(jià)作用，對(duì)新設(shè)機(jī)制的推行需要法律發(fā)揮規(guī)范作用。在這個(gè)意義上，依法治國(guó)就是依法對(duì)權(quán)力進(jìn)行分配和治理。
二、在政府與社會(huì)的互動(dòng)中重構(gòu)治理主體
歐洲的啟蒙運(yùn)動(dòng)將國(guó)家從教會(huì)中解放出來。無論是布丹強(qiáng)調(diào)的永恒主權(quán)，還是洛克主張的人民主權(quán)，國(guó)家成為主權(quán)唯一的擁有者和行使者，這個(gè)觀念深入人心。以代議制民主確立權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，立法、行政和司法三項(xiàng)權(quán)力的配置和運(yùn)作問題成為近代公法學(xué)理論和實(shí)踐的主題。政府作為國(guó)家這個(gè)抽象概念的具體承載者與公民分別位于權(quán)力結(jié)構(gòu)中的兩端，前者是國(guó)家權(quán)力的現(xiàn)實(shí)行使者，后者是國(guó)家權(quán)力指向的對(duì)象。然而，這種結(jié)構(gòu)存在兩大弊端：其一，政府并不必然能夠謹(jǐn)慎勤勉地行使其權(quán)力，尤其是政府的組成人員依然是世俗而自利的自然人，權(quán)力在行使的過程中難免服務(wù)于私利;其二，政府并不必然能夠高效便捷地行使其權(quán)力，尤其是政府層級(jí)繁多導(dǎo)致的信息失真、反應(yīng)遲鈍、決策偏差，權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果可能背離初衷。治理是對(duì)國(guó)家權(quán)力主體唯一性的一種反思和解構(gòu)，更明確地說，“各國(guó)政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會(huì)上還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)”[5]。
基層司法行政工作機(jī)制在主體層面的創(chuàng)新，就是要在政府(司法行政系統(tǒng))這個(gè)主體之外，鼓勵(lì)和促進(jìn)各種社會(huì)主體參與工作。《世界人權(quán)宣言》第21條宣告了“人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國(guó)的權(quán)利”，這構(gòu)成人們以代議制民主之外的方式從事治理的國(guó)際人權(quán)法依據(jù)。我國(guó)《憲法》第2條明確規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這為非政府主體分享社會(huì)管理權(quán)力提供最高法律依據(jù)。宜昌市“法務(wù)網(wǎng)格工程”將中心4城區(qū)121個(gè)社區(qū)劃成1110個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備1名網(wǎng)格管理員，吸收2739名法務(wù)工作人員，儲(chǔ)備10.8萬名志愿者隊(duì)伍，組建五大社會(huì)主體參與基礎(chǔ)法務(wù)工作：(1)人民調(diào)解員，每個(gè)網(wǎng)格選聘1-2名義務(wù)調(diào)解員協(xié)助解決基層糾紛;(2)法律服務(wù)專業(yè)人員，每個(gè)網(wǎng)格確定一名法律服務(wù)專業(yè)人員為居民提供法律咨詢服務(wù);(3)法制宣傳員，每個(gè)網(wǎng)格聘請(qǐng)1-2名法制宣傳員針對(duì)實(shí)際情況開展普法宣傳;(4)特殊群體關(guān)照員，按照1名志愿者關(guān)照5名對(duì)象的比例開展社區(qū)矯正安置幫教工作;(5)法律援助協(xié)辦員，吸納離退休政法干警、法律服務(wù)人員、法律專業(yè)在校生為社區(qū)提供法律援助服務(wù){(diào)1}。 基層司法行政工作主體多元化具有顯著的優(yōu)勢(shì)。第一，多主體參與能夠緩解基層司法行政工作的壓力。基層司法行政工作在性質(zhì)上均屬于具體行政行為，偏重服務(wù)，追求細(xì)節(jié)，需要政府工作人員親力親為。人員配備的有限編制與司法行政的繁復(fù)事務(wù)矛盾突出，例如，宜昌市夷陵區(qū)司法局所轄司法所的在崗干警一共只有30人，區(qū)財(cái)政統(tǒng)一聘用的社區(qū)矯正社會(huì)工作者14人，而需要管理正在社區(qū)服刑的犯罪人329人，跟蹤安置幫教刑滿釋放和解除勞教人員760人。由網(wǎng)格管理員直接下訪提供面對(duì)面的幫教服務(wù)，做到底數(shù)清、情況明，從而緩解政府的壓力。第二，多主體參與能夠改善基層官民關(guān)系。在社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的諸多矛盾中，官民矛盾被認(rèn)為是當(dāng)前中國(guó)最突出的社會(huì)矛盾[6]。在傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)中，政府與民眾始終處于管理與被管理的對(duì)立面。當(dāng)律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律專業(yè)在校生等群體參與基層司法行政工作后，兩個(gè)對(duì)立的極端之間有緩沖層和潤(rùn)滑劑，相互之間摩擦的可能性降低。意氣用事、破罐破摔的非理性行為有可能為之減少，官民關(guān)系得到改善。第三，多主體參與能夠間接宣傳法治理念。法治理念的宣傳教育是實(shí)施依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)性工作，也是司法行政機(jī)關(guān)的重要職能。參與基層司法行政工作的社會(huì)主體往往具備較高的法律素養(yǎng)，甚至接受了專業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，他們?cè)趨⑴c的過程中將法律至上、公平正義、維護(hù)權(quán)利的法治理念進(jìn)行了潛移默化的傳播和普及，既服務(wù)了工作對(duì)象，又教育了社區(qū)居民。
三、在限制與開放的平衡中調(diào)配治理權(quán)力
《治理理論：一個(gè)跨學(xué)科的徑路》認(rèn)為，所有西方國(guó)家和非西方國(guó)家都必須做好兩件工作：其一，履行國(guó)家的基本義務(wù)，如法律、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、對(duì)基本服務(wù)進(jìn)行投入和保護(hù)環(huán)境等;其二，利用私人和志愿部門帶來的活力，不要試圖成為唯一的服務(wù)提供者[7]。這要求政府在提供公共服務(wù)時(shí)，必須利用社會(huì)自身的力量來實(shí)現(xiàn)更有效率的社會(huì)管理。如何在政府和社會(huì)之間劃定權(quán)力的邊界，亦即確定哪些權(quán)力是限制的以及哪些權(quán)力可以向私人和志愿部門開放，這成為治理主體多元化之后必須面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。如果權(quán)力能夠在限制與開放之間達(dá)成平衡，那么就能實(shí)現(xiàn)荀子所謂的“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣”[8]。
基層司法行政機(jī)制創(chuàng)新的意義在于從根本上改變司法行政系統(tǒng)權(quán)力邊界不清、權(quán)責(zé)不明、權(quán)力真空和權(quán)力重疊的現(xiàn)象。治理在實(shí)踐中的應(yīng)用尚存在兩個(gè)問題亟待厘清：一是基層司法行政權(quán)力的運(yùn)行是否允許社會(huì)主體介入?從政治學(xué)理論上說，管理社會(huì)的權(quán)力是國(guó)家暴力機(jī)器的表現(xiàn)方式之一，理應(yīng)由國(guó)家機(jī)關(guān)行使，權(quán)力的恣意轉(zhuǎn)讓意味著瀆職和腐敗。然而，權(quán)力在具體行使的過程中仍可以劃分為剛性權(quán)力和彈性權(quán)力兩大類。剛性權(quán)力的行使必須符合某種法定形式和標(biāo)準(zhǔn)，行使權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員有使用該項(xiàng)權(quán)力的明確意思表示(如表明身份、宣讀文書)，并且往往攜帶或使用特許器械(如警棍、手銬)，權(quán)力的相對(duì)方也能夠明確感受到來自國(guó)家強(qiáng)制力的威脅。相反，彈性權(quán)力的行使并不具備上述特征，而且權(quán)力行使的方式、頻率以及實(shí)施的效果均取決于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的自由裁量度。因此，剛性權(quán)力屬于國(guó)家機(jī)關(guān)獨(dú)立行使、限制任何社會(huì)主體介入的權(quán)力，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的保障;彈性權(quán)力屬于以國(guó)家機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)并規(guī)制社會(huì)主體參與的權(quán)力，這是群眾路線的一種表現(xiàn)。事實(shí)上，權(quán)力行使的二分法在政治法律生活中廣泛存在?！读⒎ǚā返?6條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)”。在行政立法權(quán)行使的具體過程中，“行政法規(guī)由簽署國(guó)務(wù)院令公布”(第61條)，行政法規(guī)的公布權(quán)就是剛性權(quán)力;“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見”(第58條)，社會(huì)主體有權(quán)發(fā)表意見，甚至提交專家建議稿，這在事實(shí)上分享了行政立法權(quán)中的彈性權(quán)力。同樣，在基層司法行政權(quán)力體系中，剛性權(quán)力范圍主要包括司法行政執(zhí)法檢查，律師、公證、法律援助和司法鑒定的資格認(rèn)定和業(yè)務(wù)管理，槍支、彈藥、服裝和警車管理，強(qiáng)制隔離戒毒等內(nèi)容，這部分權(quán)力由司法行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使;彈性權(quán)力的范圍則包括人民調(diào)解、基層法律服務(wù)、普法宣傳和法制教育、對(duì)刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作，這部分權(quán)力可以對(duì)社會(huì)主體開放。
二是社會(huì)主體如何參與基層司法行政工作?與臨時(shí)自發(fā)的志愿者法律服務(wù)(如法律專業(yè)在校生于全國(guó)法制宣傳日上街設(shè)攤)不同，社會(huì)主體參與治理屬于基層司法行政工作的長(zhǎng)效機(jī)制，是黨和國(guó)家工作全局的重要組成部分。結(jié)合宜昌市“法務(wù)網(wǎng)格工程”的實(shí)踐，本文認(rèn)為，社會(huì)主體在參與治理的過程中，必須建立并落實(shí)四項(xiàng)機(jī)制：第一，權(quán)力授予機(jī)制。從公民依據(jù)《憲法》所享有的通過各種途徑和形式管理社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)(權(quán)利)，上升到公民或其他社會(huì)組織從事社會(huì)管理的行使權(quán)(權(quán)力)，這不是一個(gè)必然的躍遷，而需要地方政府授予治理的權(quán)力。如果沒有權(quán)力授予機(jī)制，任何人可以恣意干涉基層司法行政工作，對(duì)正常的工作秩序勢(shì)必造成沖擊。2010年宜昌市委市政府聯(lián)合發(fā)布5個(gè)相關(guān)文件，建立了“法務(wù)指導(dǎo)中心(街道層面)-法務(wù)工作站(社區(qū)層面)-法務(wù)工作網(wǎng)格”的組織機(jī)構(gòu)，賦予各級(jí)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的社會(huì)管理權(quán)力。第二，資格認(rèn)定機(jī)制。參與治理的社會(huì)主體的資格條件是社會(huì)管理創(chuàng)新的質(zhì)量保障，《宜昌市城區(qū)社區(qū)網(wǎng)格管理員招錄培訓(xùn)方案》詳細(xì)規(guī)定了網(wǎng)格管理員的招錄條件、招聘程序、培訓(xùn)方案和招聘考試等內(nèi)容，從而在身體狀況、品行作風(fēng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面確保網(wǎng)格管理員的質(zhì)量。律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律專業(yè)在校生等志愿者群體有相應(yīng)的職業(yè)資格準(zhǔn)入機(jī)制為保障。第三，行為規(guī)范機(jī)制。行為規(guī)范的重點(diǎn)在于劃清剛性權(quán)力與彈性權(quán)力。宜昌市的各個(gè)法務(wù)工作站編制工作記錄表，實(shí)現(xiàn)標(biāo)牌、機(jī)構(gòu)、職責(zé)、流程、制度和臺(tái)帳的“六統(tǒng)一”。第四，救濟(jì)配套機(jī)制。救濟(jì)包括兩個(gè)方面，對(duì)行使治理權(quán)力的社會(huì)主體的救濟(jì)和對(duì)治理權(quán)力相對(duì)方的救濟(jì)。前者可以以勞動(dòng)合同的形式預(yù)設(shè)救濟(jì)機(jī)制，網(wǎng)格管理員與所在社區(qū)簽訂勞動(dòng)合同，按照國(guó)家法律規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)，當(dāng)網(wǎng)格管理員在職務(wù)行為中受傷時(shí)可以按照工傷處理，其財(cái)產(chǎn)損失由侵害人賠償，社區(qū)承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。后者所遭受的損害如果由網(wǎng)格管理員故意或重大過失行為造成，那就按照侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行賠償;如果網(wǎng)格管理員履行了謹(jǐn)慎勤勉的義務(wù)，其損害就由相對(duì)方自行承擔(dān)。 四、在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的互補(bǔ)中優(yōu)化治理方式
以嚴(yán)密的職能系統(tǒng)和非人格化的權(quán)力等級(jí)為表征，官僚制是社會(huì)管理從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代最重要的機(jī)制變遷。在馬克斯·韋伯看來，社會(huì)管理的官僚制具有“精確、迅速、明確、精通檔案、連續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力”[9]等等優(yōu)勢(shì)，從而保障社會(huì)組織效率最大化。與這種主體抽象、層級(jí)凝固和指令絕對(duì)的管理模式相比，治理通過對(duì)權(quán)力的拆解、對(duì)中心的排斥和對(duì)整體的解構(gòu)，使其蒙上后現(xiàn)代的面紗，構(gòu)成對(duì)官僚制釜底抽薪式的批判。這種理論模型使社會(huì)管理的視角從宏大敘事重新回歸邊緣的傳統(tǒng)智慧，因而，在基層司法行政工作機(jī)制創(chuàng)新的過程中，有必要重新審視和挖掘前現(xiàn)代社會(huì)管理模式中的邊緣敘事，并使之與現(xiàn)代手段相互補(bǔ)充。
我國(guó)傳統(tǒng)文化向來尊重并保護(hù)社會(huì)的人情關(guān)系，律法及其程序并非文明之最高體現(xiàn)，僅僅是不得已而為之，因此無論出于何種理由，動(dòng)用國(guó)家政治權(quán)威解決民事糾紛既非君子之舉，又為鄰里詬病。在這種文化背景下，調(diào)解制度具有極大的存在空間，并逐步生成民間調(diào)解(宗族、鄉(xiāng)里、鄰里)-發(fā)回調(diào)解(官府在受理案件后發(fā)回親族商議)-官府調(diào)解的模式。“如果不結(jié)合民間的調(diào)解制度來考慮，官方的中國(guó)法制是無法理解的。也許傳統(tǒng)中國(guó)和現(xiàn)代西方在司法制度上的最顯著區(qū)別就在于前者對(duì)民間調(diào)解制度的極大依賴”[10]?；鶎铀痉ㄐ姓ぷ鳈C(jī)制的創(chuàng)新可以最大限度地引入社會(huì)調(diào)解和行政調(diào)解。從糾紛性質(zhì)上看，基層矛盾以普通民事案件(如鄰里矛盾)、涉及群體性糾紛案件(如物業(yè)糾紛)、改革過程中的利益配置不公案件(如拆遷補(bǔ)償)為主，這些糾紛或者標(biāo)的數(shù)額不大，或者不太適合作簡(jiǎn)單法律評(píng)價(jià)。從運(yùn)行成本上看，社會(huì)調(diào)解無程序之嚴(yán)格、無場(chǎng)域之局限、無費(fèi)用之繳納，有利于節(jié)約社會(huì)成本和提高矛盾化解的效率。從調(diào)解的結(jié)果看，既理順了社區(qū)居民的人情關(guān)系，又在基層預(yù)防事態(tài)擴(kuò)大，還能夠?qū)χ苓吶后w起到教育作用。宜昌市“法務(wù)網(wǎng)格工程”在每個(gè)網(wǎng)格中配設(shè)1-2名義務(wù)調(diào)解員，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解、就地解決，調(diào)解成功率達(dá)到98%，成效顯著。
領(lǐng)導(dǎo)下訪是我國(guó)政權(quán)建設(shè)和社會(huì)管理的一種傳統(tǒng)方式。自周天子分封諸侯以來，皇帝巡幸疆域、考察民風(fēng)、勉勵(lì)軍士成為慣例。在革命根據(jù)地時(shí)期，除了攜卷下鄉(xiāng)、就地審判的“馬錫五審判方式”之外，黨政領(lǐng)導(dǎo)與普通民眾一起生活、勞動(dòng)、娛樂，隨時(shí)了解基層的社會(huì)狀況。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)管理的對(duì)象趨于復(fù)雜，事件個(gè)性突出，“粗線條”和“一刀切”的做法難以奏效。在現(xiàn)階段，“領(lǐng)導(dǎo)干部必須深入基層、深入群眾，特別是要到最困難的地方去，到群眾意見多的地方去，到工作推不開的地方去，同那里的干部和群眾一道，努力排憂解難，化解矛盾，打開工作局面”[11]。領(lǐng)導(dǎo)下基層直接接訪群眾的方式雖然比信息加工、書面匯報(bào)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，但在解決非常規(guī)問題時(shí)有著無可替代的作用。就基層司法行政工作而言，除了依靠社會(huì)力量以外，司法局和司法所的負(fù)責(zé)人有必要親臨現(xiàn)場(chǎng)問政于民、問需于民、問計(jì)于民，真實(shí)掌握群眾的法律需求，才能有效保障群眾權(quán)益。
鄰里守望是農(nóng)業(yè)社會(huì)行之有效的治安管理和應(yīng)急互助措施。城市化造成鄰里關(guān)系的疏遠(yuǎn)和冷漠，既不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)、傷病、盜竊等緊急事件，又容易導(dǎo)致鄰里間的積怨。個(gè)體的抽象化導(dǎo)致鄰里守望在現(xiàn)代社會(huì)中的隱退，被符號(hào)化的個(gè)體在從事社會(huì)活動(dòng)時(shí)關(guān)注的焦點(diǎn)是能夠被宏大敘事所認(rèn)可的法律行為，而忽視那些法律不予調(diào)整的事實(shí)行為。其根本的原因在于人際連接的樞紐發(fā)生變化。傳統(tǒng)社會(huì)流動(dòng)性弱，以地緣為連接樞紐，地理位置越近關(guān)系越緊密，所謂“遠(yuǎn)親不如近鄰”;現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性強(qiáng)，以官僚制為連接樞紐，人際關(guān)系必須依托某個(gè)正式的結(jié)構(gòu)才能順利發(fā)展。宜昌市“法務(wù)網(wǎng)格工程”有望成為恢復(fù)鄰里守望的一個(gè)正式結(jié)構(gòu)。網(wǎng)格本身成為一種新的地緣結(jié)構(gòu)，法律服務(wù)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、法制宣傳等基層司法行政工作以網(wǎng)格為最小單位展開，使得網(wǎng)格內(nèi)的居民獲得接觸交流的機(jī)會(huì)，網(wǎng)格管理員成為居民聯(lián)系的中介者，起到信息流動(dòng)和情感傳遞的作用。
傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式需要與信息化的管理手段進(jìn)行嫁接，從而實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)現(xiàn)代化。網(wǎng)格管理員承擔(dān)信息收集的職能，負(fù)責(zé)采集網(wǎng)格居民的“八字段”信息，包括姓名、性別、身份證號(hào)、就業(yè)情況、家庭成員、社會(huì)關(guān)系、生育情況和勞動(dòng)保障，通過統(tǒng)一配發(fā)的3G無線信息采集終端“社區(qū)e通”，直接上傳到全市人口基礎(chǔ)信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)建立以來，公安機(jī)關(guān)通過關(guān)聯(lián)比對(duì)，發(fā)現(xiàn)并抓獲在逃人員87人，人力資源與社會(huì)保障機(jī)關(guān)核對(duì)和糾正了143例死亡人員領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的問題，消防應(yīng)急指揮系統(tǒng)據(jù)此全面掌握事發(fā)地點(diǎn)受困人員詳情，中心城區(qū)人大換屆選舉2天完成60萬選民登記。以信息化的動(dòng)態(tài)跟蹤結(jié)合社會(huì)調(diào)解、領(lǐng)導(dǎo)下訪和鄰里守望，基層司法行政工作將與整個(gè)社會(huì)管理體系進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的安定有序。
治理在自身的發(fā)展過程中既承認(rèn)政府的作用，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)的中心，這為基層司法行政工作提供一個(gè)學(xué)理上的支撐，以此為視角，宜昌市“法務(wù)網(wǎng)格工程”是基層司法行政工作機(jī)制創(chuàng)新的成功樣本。隨著社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的深化，尚有一些實(shí)踐問題需要解決：其一，網(wǎng)格管理員的監(jiān)管問題。網(wǎng)格管理員所行使的治理權(quán)力部分涵蓋民政、人社、司法、衛(wèi)生等行政部門的傳統(tǒng)職權(quán)，而其性質(zhì)只是在勞動(dòng)合同上進(jìn)行記載，因此對(duì)其行為有必要加以監(jiān)管。其二，居民信息的保管問題。信息平臺(tái)的建立在打擊犯罪、消防管理、社會(huì)保險(xiǎn)等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，但同時(shí)帶來一個(gè)隱私權(quán)的保護(hù)問題，不少居民并不愿意公開家庭里的刑滿釋放人員或精神病人，因此在收集利用信息的過程中有必要加以保密。其三，法律保障的配套問題。宜昌市“法務(wù)網(wǎng)格工程”是在市委市政府發(fā)布的文件中進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)其成果需要通過更高位階的立法機(jī)關(guān)予以確認(rèn)和規(guī)范。這些問題都需要在實(shí)踐過程中逐步顯現(xiàn)，逐一解決，最終在民情與法理的兼顧中實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。
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淺談基層司法行政相關(guān)論文篇二
《 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新 》
摘要：農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的法律問題與日俱增，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能弱化問題日益凸顯，給傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政管理模式帶來了許多新的問題和挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)改變?cè)泄芾碛^念、管理體制及管理方式，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政向以主動(dòng)介入、部門聯(lián)動(dòng)和社會(huì)參與為特色的新型農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，可以村(居)自治組織為依托，通過搭建村(居)一級(jí)工作平臺(tái)，吸納、整合多方力量，促使農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)將法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等多項(xiàng)職能延伸到最基層的村、組和社區(qū)，形成多方參與、共同作用的農(nóng)村基層司法行政綜合服務(wù)體系。為此，需要重點(diǎn)研究和解決農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能延伸范圍以及村(居)法務(wù)組織的職能內(nèi)容、自治性質(zhì)、資金支持等問題，從而保障農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的合法性，促進(jìn)村(居)法務(wù)組織在承接農(nóng)村基層司法行政服務(wù)職能的軌道上實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)特性、獨(dú)立性、延續(xù)性。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;基層司法行政;職能延伸;法務(wù)前沿工程;村(居)法務(wù)工作站
中圖分類號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X(2012)04-0131-06
農(nóng)村社會(huì)是中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)，社會(huì)管理的重點(diǎn)在基層、在農(nóng)村。當(dāng)前，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，農(nóng)村不僅是社會(huì)管理的重點(diǎn)，也是整個(gè)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)。面對(duì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化、矛盾多樣化的新形勢(shì)，如何改革傳統(tǒng)的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制、構(gòu)建新型的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，是農(nóng)村社會(huì)管理的新課題。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》第一次以黨的文獻(xiàn)的形式確定了司法行政工作服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的重大任務(wù)，既給基層司法行政帶來了極為廣闊的法律服務(wù)市場(chǎng)，也帶來了化解農(nóng)村社會(huì)新型矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，更帶來了如何推進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)的新任務(wù)和新要求。本研究通過分析湖北羅田農(nóng)村社會(huì)變遷和基層司法行政所面臨的問題，以全縣創(chuàng)建實(shí)施的“法務(wù)前沿工程”為介入視角，探討在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村基層司法行政工作機(jī)制的變化，以促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村基層司法行政向以主動(dòng)介入、部門聯(lián)動(dòng)和社會(huì)參與為特色的新型農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。
一、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和背景
政府創(chuàng)新是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，地方發(fā)展是地方政府創(chuàng)新宏觀而持久的背景。① 目前，湖北羅田農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理模式正在發(fā)生兩個(gè)突出的變化，一是農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的
* 本文系2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的政府與民眾良性互動(dòng)機(jī)制建構(gòu)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12YJA710016)、2008年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理制度對(duì)策研究”(項(xiàng)目編號(hào)：08&ZD028)的成果。
法律問題與日俱增，二是農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能弱化問題日益凸顯。這兩個(gè)變化不僅使傳統(tǒng)的農(nóng)村矛盾疏導(dǎo)和糾紛解決機(jī)制遭到破壞，而且使傳統(tǒng)的農(nóng)村基層司法行政管理模式受到挑戰(zhàn)。
1. 日益凸現(xiàn)的職能弱化對(duì)農(nóng)村基層司法行政的挑戰(zhàn)
我國(guó)司法行政體系中，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是最基層的組織機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著具體組織實(shí)施基層司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作、直接面向廣大群眾提供法律服務(wù)和法律保障的重要職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是司法行政工作面向農(nóng)村基層、服務(wù)農(nóng)民群眾的重要渠道和前沿陣地，無論是與刑罰執(zhí)行、勞動(dòng)教養(yǎng)有關(guān)的社區(qū)矯正、安置幫教，還是人民調(diào)解、法律服務(wù)、法律援助、依法治理、法制宣傳等工作，都與維護(hù)農(nóng)村基層的社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)。
但在當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能弱化問題日益凸顯，成為制約農(nóng)村基層司法行政工作進(jìn)一步發(fā)展的重要瓶頸。以羅田為例，全縣7 個(gè)鎮(zhèn)5 個(gè)鄉(xiāng)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所不到2名工作人員，卻擔(dān)負(fù)著幾十個(gè)村(居)的法制宣傳、法律保障和法律服務(wù)工作。比如，鳳山鎮(zhèn)司法所有助理員2 名，但有社區(qū)矯正對(duì)象24 人、刑釋解教人員68 人，單靠司法所自己來管，只能完成摸底排查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作。同時(shí)，在實(shí)際工作中，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所當(dāng)作自己的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，把司法助理員當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政人員或事業(yè)單位的工作人員來使用的。通常是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的助理員除了承擔(dān)法務(wù)職能工作以外，還要同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣承擔(dān)行政包點(diǎn)、計(jì)劃生育、殯葬改革等其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，同時(shí)還要身兼數(shù)職，如綜治辦副主任、信訪辦副主任等，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府交辦的其他工作任務(wù)。
由于長(zhǎng)期負(fù)重工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所只能疲于應(yīng)付、顧此失彼，這樣不僅嚴(yán)重影響了業(yè)務(wù)工作的正常開展，制約了農(nóng)村司法行政事業(yè)的發(fā)展，而且導(dǎo)致農(nóng)村干群對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的滿意度逐漸降低，其基礎(chǔ)地位被動(dòng)搖，開始面臨被邊緣化的窘境。對(duì)此，司法部部長(zhǎng)吳愛英曾經(jīng)在全國(guó)基層司法行政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“基層是司法行政工作的基礎(chǔ)。加強(qiáng)司法行政基層建設(shè)，直接影響和決定著司法行政工作的全局?；鶎臃€(wěn)則全局穩(wěn)，基層活則全局活，基層強(qiáng)則全局興。”②
2. 農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)管理問題
農(nóng)村社會(huì)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建構(gòu)與農(nóng)村社會(huì)階段變化相適應(yīng)的社會(huì)管理機(jī)制是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然要求。當(dāng)前既是農(nóng)村群眾得到實(shí)惠最多的時(shí)期，也是農(nóng)村社會(huì)矛盾和問題相對(duì)較多的時(shí)期。③ 原有的農(nóng)村社會(huì)管理模式已難以適應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)矛盾的對(duì)抗性，尤其是利益受損農(nóng)民對(duì)基層干部或者政府的對(duì)抗和抵制程度正日益加劇，從而深刻影響到農(nóng)村社會(huì)秩序的維持。④
特別是，伴隨農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的法律問題與日俱增、法律服務(wù)需求量越來越大，農(nóng)村法律服務(wù)的資源匱乏與供給不足問題日益凸顯。比如，在羅田縣，近年來隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村普法工作的深入，農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，農(nóng)村的利益沖突顯著增加，并且矛盾糾紛逐漸由原來的村民之間、村民與集體之間擴(kuò)展到村民與社會(huì)之間，宅基地糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、產(chǎn)權(quán)糾紛、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)糾紛等不斷涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出主體多元化、內(nèi)容復(fù)雜化、調(diào)處疑難化等特點(diǎn)。如何從綜合性、持續(xù)性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)出發(fā)，優(yōu)化農(nóng)村基層司法行政資源配置，滿足農(nóng)村基層政府和廣大農(nóng)民群眾的法律服務(wù)需求，是擺在農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)面前的一個(gè)亟待解決的新課題。
作為農(nóng)村社會(huì)管理工作的直接參與者，基層司法行政機(jī)關(guān)不僅要突出矛盾調(diào)解和特殊人群管理工作，還要進(jìn)一步整合職能，發(fā)揮教育、服務(wù)、援助功能，為農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新提供有力的服務(wù)保障。當(dāng)前，涉及農(nóng)民切身利益的民生問題日益增多，在處理紛繁復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)矛盾中，公檢法等部門“打擊”、“懲治”的“硬”職能遭遇重重阻力，而注重“預(yù)防”、“教育”、“感化”作用的司法行政“軟”手段能夠取得良好的社會(huì)效果。因此，充分發(fā)揮農(nóng)村基層司法行政的職能優(yōu)勢(shì)，凸顯農(nóng)村基層司法行政工作在創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理與構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)中的作為和地位，對(duì)于整個(gè)司法行政事業(yè)的改革與發(fā)展具有十分重要的意義。
二、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的價(jià)值與目標(biāo)
政府創(chuàng)新的目標(biāo)是積極回應(yīng)公共需求，改善生活質(zhì)量，提高政府公信度。⑤ 羅田“法務(wù)前沿工程”以村(居)自治組織為依托，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所干警、村(居)干部、社會(huì)志愿者和其他社會(huì)力量，在村(居)一級(jí)搭建法務(wù)前沿工作站，使司法行政機(jī)關(guān)將法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律維權(quán)等多項(xiàng)職能延伸到村、組和社區(qū)。這一農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式的創(chuàng)新，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)維度的價(jià)值與目標(biāo)：
1. 優(yōu)化司法行政職能
優(yōu)化職權(quán)配置是目前司法體制改革內(nèi)容的最大亮點(diǎn)。農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新，首先要重新定位農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能，解決該管什么和不該管什么的問題。其關(guān)鍵是科學(xué)劃分基層政府、司法行政機(jī)構(gòu)、村民自治組織的職責(zé)內(nèi)容，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)防止村(居)法務(wù)組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的延伸機(jī)構(gòu)。其次，要將農(nóng)村基層司法行政工作的目標(biāo)定位于滿足廣大農(nóng)民群眾最基本、最重要、最突出的法律需求，集中有限的資金和力量著重解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。同時(shí)，還要改進(jìn)提供法律服務(wù)的方式，充分利用社會(huì)和民間的力量以及多方面的積極性，通過政府主導(dǎo)、社會(huì)運(yùn)作、村民互助等多種途徑，解決農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)該管的事情和如何管好的問題。
2. 行動(dòng)主體多元化
公共治理理論認(rèn)為，多元化的治理主體之間相互依賴、相互作用和平等協(xié)商，表現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制上，最終必然形成一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)。⑥ 這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體依靠各自的優(yōu)勢(shì)和資源，通過對(duì)話來增進(jìn)理解，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能履行同樣也需要社會(huì)組織的介入和配合，以應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中政府和市場(chǎng)失靈所引起的問題。特別是，在農(nóng)村工作中，相當(dāng)多的矛盾糾紛涉及不同的部門或單位，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所干警和人民調(diào)解員的力量很難從根本上解決問題，這就不僅需要整合人民調(diào)解、律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定等力量，還要加強(qiáng)與公安、法院、檢察院、信訪及有關(guān)行政事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)動(dòng)，并同農(nóng)村社會(huì)組織、村民自治組織開展合作，推動(dòng)法律服務(wù)化解、人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解聯(lián)動(dòng)，構(gòu)成農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解的聯(lián)動(dòng)體系。
3. 農(nóng)村社區(qū)成員參與
現(xiàn)代社會(huì)管理絕不可能單獨(dú)依靠政府來完成。為此，黨的十七大強(qiáng)調(diào)，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。在此意義上講，社會(huì)管理是一種“大管理”，它與社會(huì)治理緊密相聯(lián)，應(yīng)促進(jìn)政府管理功能與社會(huì)治理機(jī)制有機(jī)融合，加快形成政府、社會(huì)、企業(yè)、公民共同治理的大格局。⑦ 因此，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)在面對(duì)農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民群眾履行職能和提供服務(wù)的過程中，不僅要切實(shí)發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，而且要組織動(dòng)員社會(huì)力量、社區(qū)成員積極參與，努力實(shí)現(xiàn)組織形式的多樣化和服務(wù)主體的多元化。在這一過程中，農(nóng)村社區(qū)成員的參與是社區(qū)成員主體地位的體現(xiàn)，社區(qū)成員不再是被動(dòng)的被管理、被服務(wù)的對(duì)象，而是主動(dòng)的參與管理、提供服務(wù)的主體。農(nóng)村社區(qū)成員的廣泛參與，不僅可以保證農(nóng)村基層司法行政服務(wù)決策的科學(xué)性和可行性，還有助于增加決策的社會(huì)可接受性。
三、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)與功能
地方政府創(chuàng)新并非都是實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容創(chuàng)新。很多情況下，創(chuàng)新很可能就是對(duì)做事方式的調(diào)整與改進(jìn)，通過“結(jié)合”、“組合”、“聯(lián)系”，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)工作、任務(wù)、程序的協(xié)同運(yùn)作，解決以往“單打一”所不能解決的問題。⑧ 正是在這個(gè)層面，羅田“法務(wù)前沿工程”通過搭建村(居)一級(jí)法務(wù)工作平臺(tái)和吸納、整合多方力量，形成多方參與、共同作用的農(nóng)村基層司法行政綜合服務(wù)體系，促使農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能得到了更加充分的發(fā)揮。
1. 農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)
自2008年初開始在河鋪、匡河、白廟河三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)至今，羅田“法務(wù)前沿工程”已經(jīng)形成比較規(guī)范的運(yùn)作模式，構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(居)三級(jí)司法行政的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了組織建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、參與力量社會(huì)化、服務(wù)觸角系統(tǒng)化的工作機(jī)制。具體來講：
第一，明確組織領(lǐng)導(dǎo)和獎(jiǎng)懲政策?？h、鄉(xiāng)黨委政府均成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的“法務(wù)前沿工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，將“法務(wù)前沿工程”納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，納入全縣社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任書的考核內(nèi)容，同時(shí)納入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(居)干部與工資掛鉤的績(jī)效考核內(nèi)容，與綜治工作同布置、同檢查、同考核、同獎(jiǎng)懲。
第二，司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施?；鶎铀痉ㄐ姓C(jī)關(guān)指導(dǎo)村(居)級(jí)法務(wù)前沿工作站的制度建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，建立規(guī)范的工作制度和工作程序;開展拉網(wǎng)式的整村培訓(xùn)活動(dòng)，培訓(xùn)村(居)法務(wù)前沿工作站工作人員和社會(huì)志愿者;指導(dǎo)村(居)民依法建制，以制治村(居);指導(dǎo)一般性糾紛的調(diào)處工作，參與重大疑難糾紛的調(diào)解，確保矛盾糾紛及時(shí)妥善地得到預(yù)防和化解;培育“法務(wù)前沿工程”工作典型，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
第三，村級(jí)工作陣地具體開展。村(居)級(jí)法務(wù)前沿工作站開展矛盾糾紛排查調(diào)處;開展法律進(jìn)農(nóng)戶活動(dòng)，組織村民學(xué)習(xí)法律法規(guī)和國(guó)家政策;幫教本村(居)刑滿釋放人員，協(xié)助解決工作生活實(shí)際問題;協(xié)助監(jiān)管本村(居)矯正對(duì)象，及時(shí)反饋活動(dòng)情況;幫助本村(居)外出務(wù)工人員聯(lián)系法律服務(wù)人員解決涉法問題，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益;幫助村(居)民聯(lián)系公證服務(wù);為經(jīng)濟(jì)困難的村(居)民聯(lián)系法律援助服務(wù);定期上報(bào)工作進(jìn)展情況。
第四，相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。如法院加強(qiáng)社區(qū)矯正和審前社會(huì)調(diào)查工作的銜接，提高人民調(diào)解協(xié)議的采信率;檢察院加大對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督力度，確保矯正質(zhì)量;公安局加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的幫教監(jiān)管工作;民政部門積極解決社區(qū)矯正和安置幫教對(duì)象生活中的實(shí)際困難;勞動(dòng)保障部門積極為沒有自謀職業(yè)能力的矯正、幫教對(duì)象提供職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，并指導(dǎo)就業(yè);宣傳部門加強(qiáng)信息溝通和反饋，大力推廣工作典型，創(chuàng)造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境;縣政法委每季度召開聯(lián)席會(huì)議，了解工作情況，加強(qiáng)跟蹤督辦，促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)。
2. 農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的功能
羅田“法務(wù)前沿工程”把基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能向社區(qū)、村(居)下移，依托村(居)組織開展司法行政工作，促進(jìn)司法行政機(jī)構(gòu)的職能與村民自治組織的職能相結(jié)合，成為服務(wù)農(nóng)村社會(huì)管理的新抓手。目前，這一新型服務(wù)模式的功能主要包括：
第一，延伸司法行政職能。“法務(wù)前沿工程”依托村(居)組織開展工作，克服了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人力不足這一缺陷，實(shí)現(xiàn)了司法所職能的延伸。村(居)委會(huì)建立了法務(wù)前沿工作站，相當(dāng)于擁有了一個(gè)專屬于自己的“小司法所”，而司法干警的參與和業(yè)務(wù)指導(dǎo)則保證了整個(gè)工作的專業(yè)性和權(quán)威性。
第二，整合法律服務(wù)資源。“法務(wù)前沿工程”有效整合、調(diào)動(dòng)村(居)委會(huì)和農(nóng)民群眾等社會(huì)力量，聘任中心戶長(zhǎng)、無職黨員、退休干部、鄉(xiāng)村教師、德高望重的老人和為群眾熱心服務(wù)的老板等本地精英、社會(huì)賢達(dá)為志愿者，對(duì)他們進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。這些志愿者的群眾身份和在群眾中的威望，使他們?cè)陂_展群眾工作時(shí)發(fā)揮了其他人很難替代的特殊作用，成為維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定的一支重要力量。
第三，搭建部門聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。“法務(wù)前沿工程”聯(lián)動(dòng)縣直各職能部門、各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(居)，建立了“一加多”的跨部門協(xié)調(diào)工作模式。特別是在解決土地問題、拆遷補(bǔ)償問題、經(jīng)濟(jì)糾紛問題、農(nóng)民工追討工資問題等復(fù)雜的矛盾糾紛的過程中，“法務(wù)前沿工程”通過推動(dòng)部門、單位之間相互協(xié)調(diào)、共同出力，改變了傳統(tǒng)的各司其職的局面，加強(qiáng)了部門、單位之間的合作與聯(lián)系，成為實(shí)現(xiàn)上下貫通、左右協(xié)調(diào)工作網(wǎng)絡(luò)體系中的一個(gè)重要平臺(tái)。
第四，暢通群眾訴求渠道。“法務(wù)前沿工程”促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所同村(居)組織的聯(lián)系，能夠及時(shí)了解和掌握重大社情民意和糾紛隱患，從源頭上預(yù)防和化解各類矛盾糾紛。特別是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所利用自身獨(dú)有的專業(yè)性、權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性，通過協(xié)商談判的調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?，或者通過引導(dǎo)當(dāng)事人走訴訟渠道解決糾紛，變堵為疏，實(shí)現(xiàn)了矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。
四、農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的邊界與限度
政府創(chuàng)新作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各種配套措施、制度的支持，以完善創(chuàng)新內(nèi)容并解決創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的各種問題。羅田“法務(wù)前沿工程”作為中部地區(qū)的一種地方政府創(chuàng)新，本身也具有局部性、局限性的特點(diǎn)，并帶有缺乏規(guī)律性和持續(xù)性的弱點(diǎn)。為此，今后一方面要倡導(dǎo)有規(guī)劃的創(chuàng)新，將“法務(wù)前沿工程”導(dǎo)向合乎規(guī)律的通道上來，另一方面要強(qiáng)化持續(xù)性創(chuàng)新，將“法務(wù)前沿工程”變?yōu)槌掷m(xù)不斷的行為模式。而在當(dāng)前則需要重點(diǎn)研究和解決“法務(wù)前沿工程”實(shí)踐中已經(jīng)或即將凸現(xiàn)出來的障礙和問題，及時(shí)厘定農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的邊界與限度。
1. 合理界定農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的職能延伸范圍，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上具備自身的合法性
司法行政職能的延伸是有限度的，同時(shí)又是應(yīng)當(dāng)受到有效規(guī)制的。“法務(wù)前沿工程”這一迎合現(xiàn)實(shí)需求的職能延伸行為并沒有直接充分的法律根據(jù)和嚴(yán)格的程序規(guī)則，因而對(duì)于如何延伸職能要把握好“度”，慎重對(duì)待，嚴(yán)格管理。特別是當(dāng)基層司法行政機(jī)構(gòu)將主要精力花在對(duì)村(居)一級(jí)法務(wù)前沿工作站的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等方面，并使自身的工作融入當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作之時(shí)，實(shí)際上其地位就從直接服務(wù)者更多地變成了間接管理者。這時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)司法部所嚴(yán)禁的超越職權(quán)、參與非職務(wù)活動(dòng)的問題，如直接參與聯(lián)合執(zhí)法、征地拆遷、招商引資、村鎮(zhèn)建設(shè)等。而超越法定職權(quán)、承擔(dān)非本職任務(wù)，不僅涉及是否侵犯其他部門職權(quán)的問題，還涉及國(guó)家寶貴的司法行政資源能否承受額外工作量的問題。如果足夠保證履行額外任務(wù)的需要，則說明按職能延伸、分工所配置的資源數(shù)量不盡合理，有節(jié)約的必要和空間;如果沒有多余資源可供額外工作的需要，則會(huì)使司法行政工作缺乏正常的保障。由此，農(nóng)村基層司法行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)模式創(chuàng)新必須首先落實(shí)憲法和法律規(guī)定，準(zhǔn)確理解并正確實(shí)踐延伸職能，把握好行使職權(quán)的邊界和限度，依法有所為、有所不為、為所當(dāng)為，使基層司法行政工作專一化、專業(yè)化、專門化，避免因圍繞農(nóng)村基層黨政中心工作而削弱自身應(yīng)盡的公共服務(wù)職能。其次，要把握基層司法行政權(quán)的基層性、保障性和服務(wù)性特點(diǎn)，禁止以基層司法行政權(quán)代替或者干擾其他國(guó)家權(quán)力、社區(qū)自治權(quán)利的正常行使。最后，要盡快出臺(tái)相關(guān)的政策指導(dǎo)意見，引導(dǎo)基層司法行政機(jī)關(guān)和工作人員既堅(jiān)持把化解農(nóng)村社會(huì)矛盾的價(jià)值追求貫徹到執(zhí)法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)，又堅(jiān)持在法定授權(quán)之內(nèi)做好職能延伸工作;并且，出臺(tái)相應(yīng)的工作規(guī)范和禁止性規(guī)定，防止在職能延伸過程中可能出現(xiàn)的濫用職權(quán)的違法現(xiàn)象;同時(shí)，及時(shí)全面地掌握實(shí)施情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把總體部署與分類指導(dǎo)結(jié)合起來，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。
2. 準(zhǔn)確把握村(居)法務(wù)前沿工作站的觸角職能，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上凸顯自身的獨(dú)特性
賦予部門或組織職能必須以其能夠勝任為前提。面對(duì)當(dāng)前政府各個(gè)部門層層下移到村(居)的一系列農(nóng)村社區(qū)服務(wù)工作，“法務(wù)前沿工程”規(guī)定的村(居)法務(wù)前沿工作站的法務(wù)職能不僅超出了村(居)干部的能力范圍，同時(shí)也對(duì)志愿者的能力和素質(zhì)提出了非常高的要求。司法行政工作特別是法律服務(wù)、適用是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所僅通過每月一次的法律政策知識(shí)、糾紛調(diào)解技巧等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，很難保證培養(yǎng)出村里真正懂法用法的“法律明白人”。所以，倚重于村(居)法務(wù)工作站把矛盾糾紛化解在村里，完成“小事不出組、大事不出村、矛盾不上交”的依法治村目標(biāo)，全然不顧解決過程是否“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，極有可能造就一個(gè)個(gè)“民間法”與“國(guó)家法”、鄉(xiāng)土共同體與國(guó)家共同體相脫節(jié)的“無法無天”的“土圍子”。在我們看來，將村(居)法務(wù)前沿工作站的職能邊界定位于農(nóng)村基層司法行政的觸角可能更為合理，這不僅能充分發(fā)揮其在社區(qū)地緣、法務(wù)資源方面的優(yōu)勢(shì)，給村民提供法律服務(wù)方面的信息和幫助，同時(shí)還能廣泛搜集村居民情，第一時(shí)間掌握矛盾糾紛情況并及時(shí)報(bào)告，使農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)多了一個(gè)糾紛苗頭的探測(cè)器、矛盾沖突的減壓閥、社會(huì)動(dòng)態(tài)的預(yù)警儀。當(dāng)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)，工作站的成員都有義務(wù)第一時(shí)間介入，穩(wěn)定事態(tài)的發(fā)展，至于要達(dá)成怎樣的協(xié)議以及接受調(diào)解還是訴諸法律則應(yīng)該全憑當(dāng)事人的意愿。只有這樣，才能明晰鄉(xiāng)村司法行政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之間的內(nèi)部關(guān)系，簡(jiǎn)化并凸顯村(居)法務(wù)前沿工作站的獨(dú)特職能地位。當(dāng)然，與其配套，欲進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村基層司法行政服務(wù)體系，還需要根據(jù)服務(wù)需求、服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)等加以分類，建構(gòu)多元化的農(nóng)村法律服務(wù)主體和運(yùn)行機(jī)制。比如，必須由農(nóng)村基層司法行政部門承擔(dān)的法律服務(wù)職能，不宜一般地推向社會(huì)、推向村(居)，少量的法律服務(wù)需要通過“養(yǎng)人”才能“養(yǎng)事”，更多的法律服務(wù)可以采取購(gòu)買方式，即“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入農(nóng)村法律服務(wù)，以保證服務(wù)主體能夠提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的服務(wù)產(chǎn)品。
3. 科學(xué)定位村(居)法務(wù)前沿工作站的自治性質(zhì)，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上保持自身的獨(dú)立性
理性化社會(huì)的組織建構(gòu)是自組織過程，這是個(gè)人參與公共事務(wù)必要的組織基礎(chǔ)。農(nóng)村基層司法行政開展服務(wù)進(jìn)社區(qū)，同樣需要農(nóng)民的合作和參與，而農(nóng)民的合作和參與也需要組織，但組織一定要是農(nóng)民的自愿行為，否則，單純以外部力量推動(dòng)或強(qiáng)制農(nóng)民合作、參與，結(jié)果往往是農(nóng)民一切聽命于上，會(huì)大大弱化農(nóng)民之間的有機(jī)聯(lián)系和自我整合能力。⑨ 從這個(gè)角度來看，羅田全縣412個(gè)村莊、社區(qū)全部要求統(tǒng)一建立法務(wù)前沿工作站，所有的法務(wù)前沿工作站必須全部適用統(tǒng)一的軟硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，無疑顯示出一種外部力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)力整合。這種自上而下推進(jìn)的設(shè)置方式和嚴(yán)格的工作責(zé)任制，使得村(居)法務(wù)前沿工作站體現(xiàn)出一定程度的“官辦”或“半官辦”色彩，實(shí)際工作中很容易產(chǎn)生以下后果：一是缺乏內(nèi)在力量的支撐，持續(xù)性不強(qiáng);二是強(qiáng)迫命令和“一刀切”;三是組織成本高，效率遞減;四是在組織農(nóng)民的過程中造成農(nóng)民主體性的失落。在我們看來，作為農(nóng)村基層社會(huì)自治的一種載體，以村(居)自治組織為依托，以村(居)干部、社會(huì)志愿者和其他社會(huì)力量為主體的村(居)法務(wù)前沿工作站，應(yīng)該根據(jù)各村莊村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的目標(biāo)來設(shè)立。首先，應(yīng)確立“需設(shè)即設(shè)，不需設(shè)則不設(shè)”的原則，設(shè)還是不設(shè)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議自主決定。因?yàn)榉煞?wù)的專業(yè)人才不可能在每個(gè)村都能落實(shí)，而對(duì)專業(yè)法務(wù)人才的服務(wù)需求也不一定在每個(gè)村都存在。同時(shí)，村(居)法務(wù)前沿工作站作為一種社會(huì)自治載體，其在日常管理方面應(yīng)具有更多的開放性，基層司法行政機(jī)構(gòu)應(yīng)僅限于提供基本的原則和制度框架，而不應(yīng)規(guī)定得過多過細(xì)，嚴(yán)重捆縛村(居)法務(wù)前沿工作站的創(chuàng)新空間和行動(dòng)能力。在此意義上，我們認(rèn)為，農(nóng)村基層司法行政的服務(wù)模式創(chuàng)新，不應(yīng)該只是簡(jiǎn)單地保存或設(shè)立機(jī)構(gòu)，或是組織農(nóng)民開展一些法務(wù)活動(dòng)。更需做到的是，尊重社會(huì)自治的自身規(guī)律和發(fā)展需求，建構(gòu)起充分體現(xiàn)農(nóng)民主體地位、適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要的，上下貫通、城鄉(xiāng)一體的新型基層司法行政機(jī)構(gòu)服務(wù)平臺(tái)，并在這一平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)自上而下的國(guó)家管理與農(nóng)村社會(huì)的自我管理的有效銜接與良性互動(dòng)。
4. 有效保障村(居)法務(wù)前沿工作站的資金支持，使其在發(fā)揮基層司法行政服務(wù)職能的軌道上實(shí)現(xiàn)自身的延續(xù)性
社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是基層黨委政府加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)。新農(nóng)村建設(shè)中，伴隨著政府管理重心的下移，許多部門都提出了本部門業(yè)務(wù)工作進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的要求。但多數(shù)部門不是把服務(wù)送進(jìn)社區(qū)，而只是簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)設(shè)到社區(qū)、把任務(wù)交給社區(qū)，相應(yīng)的職權(quán)和經(jīng)費(fèi)卻沒有給社區(qū)，并習(xí)慣性地將農(nóng)村社區(qū)理事會(huì)、村民委員會(huì)當(dāng)成本部門的下屬單位，再次造成“上面千條線，下面一根針”的局面。在基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新的過程中，“法務(wù)前沿工程”同樣也是較多地關(guān)注基層司法行政機(jī)關(guān)自身的基礎(chǔ)建設(shè)、硬件配置、交通工具、現(xiàn)代化辦公設(shè)施等方面的投入，而對(duì)于位居第一線的村(居)法務(wù)前沿工作站則關(guān)心不夠、投入較少。特別是，有些基層司法行政部門對(duì)職能延伸缺乏正確的認(rèn)識(shí)，把法律服務(wù)“進(jìn)”村(居)誤作為各項(xiàng)工作“給”村(居)，增加了村(居)治理的負(fù)擔(dān)，加重了村(居)法務(wù)前沿工作站的行政化傾向，致使其自治功能未能得到有效發(fā)揮。不可否認(rèn)，村(居)法務(wù)前沿工作站與社區(qū)居民聯(lián)系緊密，在開展群眾性、社會(huì)性工作方面有其自身優(yōu)勢(shì)，有必要協(xié)助基層司法行政部門開展相應(yīng)工作，但如果要持續(xù)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性地開展互助與合作，則應(yīng)當(dāng)實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，做到責(zé)權(quán)利配套到位。為此，需要進(jìn)一步做好兩個(gè)方面：一是屬于村(居)法務(wù)前沿工作站自治范圍的工作，基層司法行政部門要搞好服務(wù)，加強(qiáng)指導(dǎo)，更好發(fā)揮村(居)法務(wù)前沿工作站的自治功能;二是屬于基層司法行政部門自己的工作，如需要村(居)法務(wù)前沿工作站協(xié)助，則應(yīng)該實(shí)行準(zhǔn)入制度。目前江蘇、浙江、重慶、天津、湖南、云南等地在城市社區(qū)建設(shè)中已經(jīng)建立并開始實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制，即除法律、法規(guī)和政策明確規(guī)定應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的工作以外，區(qū)、鎮(zhèn)(街)級(jí)各部門的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)等要進(jìn)入社區(qū)，均須經(jīng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn);對(duì)確實(shí)需要社區(qū)協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)明確工作內(nèi)容、對(duì)象、權(quán)限、時(shí)限和撥付的經(jīng)費(fèi)，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，根據(jù)交辦工作量的大小、難易程度、所需人員多少以及時(shí)間長(zhǎng)短，由交辦部門給予社區(qū)相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)或補(bǔ)貼。在“法務(wù)前沿工程”實(shí)踐中實(shí)行準(zhǔn)入制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層政府統(tǒng)籌安排、基層司法行政部門依法指導(dǎo)、村(居)法務(wù)前沿工作站依法自治三者之間的良性互動(dòng)具有一定的積極作用，符合目前新型的農(nóng)村基層司法行政服務(wù)體系的基本要求。
注釋：
① 楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新形式與特點(diǎn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年1月28日，第6版。
② 吳愛英：《大力加強(qiáng)司法行政基層建設(shè) 為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)》，《人民調(diào)解》2005年第10期。
③ 農(nóng)民日?qǐng)?bào)編輯部：《構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工程》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2011年3月25日，第1版。
④ 唐鳴、張麗琴：《農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定研究：共識(shí)與分歧、局限與進(jìn)路》，《社會(huì)主義研究》2012年第1期。
?、?陳雪蓮：《國(guó)外政府創(chuàng)新的研究與實(shí)踐》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。
?、?沈榮華、周義程：《善治理論與我國(guó)政府改革的有限性導(dǎo)向》，《理論探討》2003年第5期。
?、?張子良：《社會(huì)管理如何實(shí)現(xiàn)“大管理”》，《解放日?qǐng)?bào)》2011年4月12日，第6版。
?、?吳建南、馬亮等：《中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、特征與績(jī)效》，《管理世界》2007年第8期。
⑨ 徐勇：《如何認(rèn)識(shí)當(dāng)今的農(nóng)民、農(nóng)民合作與農(nóng)民組織》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第1期。
淺談基層司法行政相關(guān)論文篇三
《 基層司法行政干部隊(duì)伍建設(shè)中存在的問題及對(duì)策 》
【摘要】基層司法行政干部隊(duì)伍是維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定、推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的重要力量。目前，基層司法行政干部隊(duì)伍在專業(yè)素質(zhì)、精神狀態(tài)、隊(duì)伍穩(wěn)定、人才結(jié)構(gòu)等方面存在突出問題，應(yīng)通過強(qiáng)化學(xué)習(xí)鍛煉，解決素質(zhì)不高問題;推動(dòng)人才流動(dòng)，解決活力不足問題;加強(qiáng)人才引進(jìn)，解決人才短缺問題。
【關(guān)鍵詞】基層司法行政干部隊(duì)伍，問題，對(duì)策
一、基層司法行政干部隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問題
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，基層司法行政干部隊(duì)伍也呈不斷壯大之勢(shì)，干警的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力也得到了較大提高，工作作風(fēng)明顯改善。但與新形勢(shì)對(duì)司法行政工作提出的新要求相比，基層司法行政干部隊(duì)伍總體素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。
(一)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。司法行政機(jī)關(guān)要求基層行政干部隊(duì)伍必須是一支法律專業(yè)知識(shí)淵博、對(duì)各種法律法規(guī)掌握和運(yùn)用比較透徹的隊(duì)伍。然而，長(zhǎng)期以來，司法行政干部隊(duì)伍普遍存在法律專業(yè)人才缺乏的問題。同時(shí)，司法行政系統(tǒng)教育培訓(xùn)機(jī)制不健全，專門針對(duì)司法行政干部隊(duì)伍的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和專用培訓(xùn)教材缺乏，每年針對(duì)基層司法所人員的機(jī)會(huì)少、時(shí)間短、針對(duì)性差，工作人員能力素質(zhì)與司法行政業(yè)務(wù)發(fā)展的需要有較大差距。
(二)隊(duì)伍的精神狀態(tài)有待于進(jìn)一步調(diào)整。一方面，相對(duì)公、檢、法等政法機(jī)關(guān)而言，司法行政隊(duì)伍地位低、職能弱，司法行政各項(xiàng)職能靠的大多是嘴功、腿功和磨功，本身沒有一項(xiàng)強(qiáng)制職能，導(dǎo)致工作難以開展，工作人員積極性受挫。另一方面，基層法院司法行政工作，具有服務(wù)性、瑣碎性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，而目前從事司法行政工作的，有的從審判崗位轉(zhuǎn)過來的，具有法官職務(wù)，處于非審判崗位上，認(rèn)為自己是大材小用，工作積極性受挫。而且基層司法行政工作累、條件苦、提拔慢，因此，有些基層司法行政干部心理產(chǎn)生失衡，甚至產(chǎn)生自卑心理，不愿意到基層司法行政部門工作，同時(shí)由于司法行政工作相對(duì)枯燥，基層司法行政人員長(zhǎng)久做這樣的工作，就容易產(chǎn)生厭煩情緒，工作也就缺乏干勁，沒有熱情。
(三)隊(duì)伍的穩(wěn)定性有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。司法行政工作涉及到法院的方方面面，包括人事管理、財(cái)務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)察、文件上傳下達(dá)、計(jì)生、宣傳調(diào)研、后勤等各方面，直接關(guān)系到整個(gè)法院工作能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)。司法行政人員是依法行使法院行政權(quán)，為審判機(jī)關(guān)工作服務(wù)的政工、綜合、行政事務(wù)管理的工作人員，都需要一定的知識(shí)、才能和經(jīng)驗(yàn)才能做好。而有的法院對(duì)這些工作不太重視，采取由審判人員輪崗或頂崗的方法，當(dāng)某個(gè)人熟悉了行政工作流程后，又有可能從事審判崗位的工作，而接任者則又需從頭學(xué)起，這就造成司法行政隊(duì)伍不穩(wěn)定。
(四)隊(duì)伍的人才結(jié)構(gòu)有待于進(jìn)一步優(yōu)化。由于審判、執(zhí)行工作是法院工作的重點(diǎn)，所以，精兵干將都安排在業(yè)務(wù)部門，而老弱病殘則留在了基層行政司法部門。這與基層法院行政工作綜合事務(wù)多、雜、繁等要求是不相適應(yīng)的。
從現(xiàn)實(shí)情況看，基層行政司法工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和政治性，同樣要求司法行政干部隊(duì)伍能力強(qiáng)、素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精。但不少基層法院的司法行政干部長(zhǎng)期以來都是由法律專業(yè)或其他外聘人員進(jìn)行輪崗或頂崗的，半路出家的多，專門培養(yǎng)的少。同時(shí)，基層法院分管領(lǐng)導(dǎo)財(cái)務(wù)管理等方面的專業(yè)知識(shí)也相對(duì)缺乏，導(dǎo)致監(jiān)管不力，財(cái)務(wù)混亂，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。所以，基層司法機(jī)關(guān)既缺乏專業(yè)性人才，又缺乏既懂審判業(yè)務(wù)、又精通本職業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才。
二、加強(qiáng)基層司法行政干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策
(一)強(qiáng)化學(xué)習(xí)鍛煉，解決素質(zhì)不高問題?；鶎铀痉ㄐ姓刹康乃刭|(zhì)，概括地講，不外乎兩個(gè)方面：“德”與“才”。 德才兼?zhèn)涫腔鶎铀痉ㄐ姓刹勘貍涞乃刭|(zhì)，當(dāng)前要突出抓好以下幾方面的工作：一是加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，提升思想道德素質(zhì)。要克服“重業(yè)務(wù)、輕政治”、“一手硬、一手軟”的現(xiàn)象，加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)的組織領(lǐng)導(dǎo)。要制定學(xué)習(xí)計(jì)劃，落實(shí)學(xué)習(xí)制度，采取豐富多彩的學(xué)習(xí)形式，提高干部的理論水平。二是加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉，提升創(chuàng)新能力。在實(shí)踐中鍛煉干部是我們黨培養(yǎng)干部的一條主要途徑。要盡力做到放心、放手、放權(quán)，增強(qiáng)干部“敢闖、敢試”的意識(shí)，讓每個(gè)干部大膽地去工作、去實(shí)踐、去創(chuàng)造。三是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)。要鼓勵(lì)、支持在職人員參加學(xué)歷教育和各種業(yè)余學(xué)習(xí)，通過“繼續(xù)教育”，實(shí)現(xiàn)工作學(xué)習(xí)化、學(xué)習(xí)工作化。要有計(jì)劃地組織和參加學(xué)習(xí)各級(jí)司法機(jī)關(guān)舉辦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大對(duì)廣大司法行政干部新知識(shí)、新技能、新業(yè)務(wù)的培訓(xùn)力度，全面提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)和崗位技能。同時(shí)，要轉(zhuǎn)變培訓(xùn)模式。盡快建立符合在職干部培訓(xùn)特點(diǎn)的培訓(xùn)模式，在培訓(xùn)內(nèi)容上由重知識(shí)傳授轉(zhuǎn)向知識(shí)傳授和技能訓(xùn)練并舉，重點(diǎn)提高能力;在培訓(xùn)方式上由課堂講授的單向灌輸式為主轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用模擬演練、分組討論等多向互動(dòng)式為主，讓干部在廣泛參與中開發(fā)自身潛能，提高履行崗位職責(zé)的能力，增強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)效性。
(二)推動(dòng)人才流動(dòng)，解決活力不足問題。受人員編制限制和地方性政策的影響，司法行政公務(wù)員隊(duì)伍，派不進(jìn)，調(diào)不出，流動(dòng)慢，形成一潭“死水”，工作不足。為此，一要根據(jù)有關(guān)交流、輪崗的規(guī)定，制定交流、輪崗的程序規(guī)則，實(shí)現(xiàn)交流、輪崗的制度化，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)各科室與司法所之間、司法所與司法所之間、機(jī)關(guān)各科室之間干警輪崗。二要健全獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范工作行為和工作程序。三要通過競(jìng)爭(zhēng)上崗、雙向選擇等措施，優(yōu)化科、室、所的人員配置，選好配強(qiáng)機(jī)關(guān)中層干部和司法所長(zhǎng)，力求達(dá)到最佳組合，提高工作效率。 實(shí)行優(yōu)化組合，能者上，庸者下，優(yōu)勝劣汰。四要善干部考核機(jī)制，建立干警工作績(jī)效評(píng)價(jià)體系，特別是要加強(qiáng)平時(shí)考核，建立健全規(guī)范化的考核指標(biāo)體系，把“德、能、勤、績(jī)、廉”等五個(gè)方面指標(biāo)盡可能細(xì)化、量化，使干警考核工作能準(zhǔn)確反映干警的真實(shí)面貌，并堅(jiān)持考評(píng)結(jié)果與晉職晉級(jí)相結(jié)合。五要與上級(jí)司法局銜接，推動(dòng)更大范圍的輪崗交流，比如，組織縣(市、區(qū))司法局機(jī)關(guān)干警和司法所干警到上級(jí)司法局掛職鍛煉，到其他縣(市、區(qū))司法局輪崗、交流任職，在此過程中開闊視野，增長(zhǎng)才干。
(三)加強(qiáng)人才引進(jìn)，解決人才短缺問題。人才短缺是基層司法部門存在的普遍問題，必須加大人才引進(jìn)力度。在自然減員編制空缺或是條件允許增加編制的情況下，可考慮通過公招或者選調(diào)的形式，招入具有法律本科專業(yè)知識(shí)的人才進(jìn)入司法行政隊(duì)伍，輸入“新鮮血液”，解決人員老化、青黃不接的問題。同時(shí)，還要立足于司法行政事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，面向社會(huì)廣泛招攬專業(yè)人才。為此，在充實(shí)人員時(shí)，要招收一定比例的專業(yè)人才，專門從事社區(qū)矯正和法律援助工作，以適應(yīng)基層司法行政工作發(fā)展的需要。
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