【內容摘要】如何深刻認識和準確把握社會管理創(chuàng)新對檢察工作提出的新要求，充分發(fā)揮檢察機關在社會管理創(chuàng)新中的職能作用，是擺在檢察機關面前的一項重大課題。本文通過探討檢察機關設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與和推進社會管理創(chuàng)新的必要性和可行性，分析檢察室運作中遇到的困難和問題，提出檢察室從合理設置、正確履職、嚴格管理、不斷創(chuàng)新四個方面參與社會管理創(chuàng)新的途徑，從而認為檢察室參與和推進社會管理創(chuàng)新大有可為、大有作為。
【關鍵詞】檢察室 社會管理創(chuàng)新 探索
檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，在加強和創(chuàng)新社會管理中具有特殊作用、擔負重要使命。當前，各地檢察機關為延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉，積極試點設立基層檢察室。設立基層檢察室拓展了檢察機關參與社會管理創(chuàng)新的領域，檢察室立足本職，面對基層，貼近群眾，服務大局，對于推進三項重點工作，強化檢察機關法律監(jiān)督職能起到了很好效果。但是，一些地方的檢察室存在設置華而不實、工作流于形式、人員嚴重緊缺等諸多困難和問題，本文試以五華縣檢察院設立的三個檢察室為視角，就如何加強檢察室建設、更好地推進社會管理創(chuàng)新作一探討，以期拋磚引玉。
一、設立檢察室的必要性和可行性分析　
（一）是健全司法體系、強化法律監(jiān)督的需要。一方面設立檢察室具有憲法和法律依據。我國《憲法》規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，其組織機構形式由法律規(guī)定。根據人民檢察組織法第2條規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構。”條文中“根據工作需要”“等”等字眼，對檢察機關派出機構作出了不完全列舉的規(guī)定，為設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室預留了法律空間，因而設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室符合立法精神，具有憲法和法律依據。另一方面設立檢察室完善了法律監(jiān)督體系。法院、公安機關、司法行政機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設有人民法庭、派出所、司法所，有自己的基層“陣地”，而檢察機關沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的檢察機構，在基層信息不通、耳目不聰，無疑使檢察機關對基層的法律監(jiān)督工作效果大打折扣。這種現(xiàn)狀，使得我國憲法構筑的行政權、審判權、監(jiān)督權三權架構出現(xiàn)漏洞，與憲法立法初衷不符，更難以適應我國現(xiàn)有的國情。因此，積極延伸法律監(jiān)督觸角，在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立派出檢察室，將法律監(jiān)督關口前移、工作重心下移，使原來的“兩所一庭”體制變成了“兩所一庭一室”，從機制上完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的司法體系。
（二）是化解社會矛盾、服務發(fā)展大局的需要。經過30多年的改革開放，中國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已發(fā)生了翻天覆地的變化，最主要特征是廣大農民再也不依附依賴于土地，廣大農村已在向城鎮(zhèn)化發(fā)展，和諧的社會主義新農村正在形成。但是，在這歷史性大變革中，也暴露了出了許多新的社會矛盾。目前，農村尚存在相當數量的嚴重暴力、黑惡勢力、破壞農業(yè)生產和侵犯農民生命財產犯罪，出現(xiàn)了不少農村基層干部貪污腐化、瀆職侵權等職務犯罪，侵犯農民合法權益的行為時有發(fā)生，土地政策調整、征占農村土地等引發(fā)了一些顯性的和潛在的社會問題日漸突出，農村糾紛不斷增多。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室正是密切同群眾之間的關系，重心下移，檢力下沉，把法律監(jiān)督觸角延伸到廣大農村的最有效載體。以五華縣為例，該縣面積達3226.06平方公里，占廣東省面積的1.47%。總人口105萬，其中農業(yè)人口89萬，農村人口占總人口的84.76%，是典型的農業(yè)大縣。地廣人多，農村社會矛盾糾紛觸點多、燃點低、處理難，利益紛爭錯綜復雜，嚴重阻礙了社會經濟的發(fā)展。檢察機關創(chuàng)新服務民生新平臺助推社會矛盾化解，勢在必行。因此，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，深入基層、貼近群眾，立足檢察本職，維護社會穩(wěn)定、就地化解矛盾糾紛，是檢察機關服務綠色的經濟崛起發(fā)展大局的最直接、最有效的途徑。
（三）是加強基層建設、推進檢察改革的需要。“基礎不牢，地動山搖”， 檢察機關的執(zhí)法主體80%在基層，檢察事業(yè)的基礎在基層、難點在基層、發(fā)展希望也在基層，基層檢察院建設在檢察事業(yè)發(fā)展中具有基礎性、戰(zhàn)略性的地位和作用。雖然基層檢察院經歷了30 余年的發(fā)展，但是基層檢察院的法律監(jiān)督能力、隊伍建設水平還不高，特別是由于檢察工作的專業(yè)性和相對獨立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關注點作為檢察工作著力點的意識和能力還有待提高，尚不能完全滿足人民群眾日益增強的法治需求。適時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，通過與基層群眾“零距離”面對面的接觸，發(fā)揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機關暢通監(jiān)督渠道，創(chuàng)新工作機制，提高檢察機關的基層知名度和認可度，走檢察專業(yè)化與群眾路線相結合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監(jiān)督，提高檢察隊伍的群眾工作水平和能力，進一步提高基層檢察院建設，從而進一步提升執(zhí)法公信力和檢察機關形象。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設立過程中遇到的困難和問題
（一）設置模式不統(tǒng)一。有些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察機構的設置在決策前缺乏必要的調查論證，急功近利，盲目跟風，存在一哄而上，搞一刀切的情況。表現(xiàn)為：檢察室名稱不一，五花八門。如派出檢察室、檢察站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察室、檢察聯(lián)絡室、檢察工作聯(lián)系點、檢察法律服務室；報批程序不一，形式各異。有的報上級檢察機關批準，有的報同級人大會批準，有的報當地黨委批準，有的多頭報批；機構編制不一，地位尷尬。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室或類似機構沒有行政級別和固定編制，也有個別如珠海市的橫琴檢察室有行政級別和固定編制，還有個別如陸豐市甲子鎮(zhèn)檢察室有編制，但只保留了機構設置，無實際人員，也沒有開展工作；人員配備不一，隨意性大。有的安排干警“客串”，定期辦公。有的安排干警駐點蹲守，長期辦公。有的甚至聘請外單位人員擔任檢察工作聯(lián)絡員，協(xié)助工作。例如五華縣院，現(xiàn)有在職人員77人（其中院領導9人），內設17個科室，有些科室甚至只有一個人，平時工作任務重，案多人少，沒有多余的人員補充到派駐檢察室，只能采取部分干警“兼職”檢察室，定期駐室辦公的辦法。
（二）職能定位不突出。高檢院在《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》(下稱《意見》)，中規(guī)定了派駐檢察室的職能，但仍不夠全面具體，不能全面履行法律賦予的人民檢察院職責。由于沒有法定職責和明確的職能定位，各地檢察室的工作重點和工作思路五花八門，有的片面強調偵查辦案，有的則強調為檢察院其他部門提供案源，有的重點從事法制宣傳、法律咨詢、受理信訪舉報工作等等，不能充分發(fā)揮其在農村法律監(jiān)督中的作用。甚至產生三種不良傾向：一是職責泛化，認為檢察室包打天下，大包大攬，“份內”的事干，“份外”的事也干，什么都做，最終什么都做不好；二是職責虛化，工作只停留在協(xié)調和服務上，不敢大膽履行監(jiān)督職責，監(jiān)督不到位；三是職責異化，主次不分，脫離法律監(jiān)督職能開展工作，把主要精力用在協(xié)助政府處理拆遷、土地征用糾紛等檢察職能之外的工作上，充當了當地政府的一個職能部門。
（三）內部管理不規(guī)范。目前，各基層檢察院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的管理尚處于松散無章的狀態(tài)，有的由具體業(yè)務部門協(xié)調管理，如反貪局、控申部門等，有的由政工部門或辦公室等綜合部門統(tǒng)一協(xié)調管理，沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的管理部門。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與檢察院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關系沒有理順，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室“單打獨斗”，難以將一些重要矛盾及時化解，工作不能形成合力。另外，由于上級院未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作列入考核的范圍，各基層院在設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室后，將更多的精力集中本院各條線有考核指標的工作上，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室如何實行績效考核管理，如何實行規(guī)范管理卻較少涉及，結果是想管就管、不想管也沒什么大問題，反正未列入上級考核范圍，不會對全院總體工作造成什么影響。這樣，管理上的不到位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室不能走上科學化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，嚴重制約了其健康有序開展。
（四）保障機制不健全。據了解，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經費由派出檢察院自行解決，少部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經費由派出檢察院和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同解決，也有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經費由財政統(tǒng)一支出。由于經費的保障沒有合法、穩(wěn)定的來源，檢察室在裝備上受到了限制，有的借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公用房，與綜治辦或信訪辦等部門一起合署辦公；有的租用當地的房屋作為辦公和生活用房；有的因技術裝備落后而制約了一些工作正常開展等等，這些實際困難嚴重影響了檢察機關的整體執(zhí)法效能和執(zhí)法形象。同時，由于大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室經費沒有列入財政預算．基層檢察院在設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室時，增加的人員、辦公經費的開支還要從現(xiàn)有經費中擠占，靠自籌經費加以解決，特別在經費保障不充裕的欠發(fā)達地區(qū)就顯得更加困難。在這種情況下，有的地方只好在規(guī)劃設置上則能省則省、能減則減，物質裝備遠遠不能適應形勢發(fā)展的需要，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的發(fā)展處于軟弱無力的狀況。