二、巴西檢察機關(guān)在公益訴訟中成功的機構(gòu)因素
巴西檢察機關(guān)在公益訴訟中的成功，不能僅僅歸功于其法律地位的改變，它和巴西檢察機構(gòu)本身的建設(shè)以及人員的素質(zhì)是密不可分的。
（一）獨立的法律地位
巴西《憲法》明確規(guī)定了檢察機關(guān)是社會利益的維護者，并賦予其較高的獨立性。《憲法》規(guī)定了檢察機關(guān)在職權(quán)、行政以及財政方面均獨立于國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)的三個分支。每個檢察官都享有相對獨立的權(quán)力，他有權(quán)選擇如何展開民事調(diào)查和采取何種司法措施。為了保障檢察官的獨立性，憲法還規(guī)定其職業(yè)的終身性，并在降級、調(diào)任和降薪方面給予特殊保護。檢察機關(guān)在財政和行政上也很獨立，它有權(quán)獨立設(shè)置新職位，編寫自己的預(yù)算以及決定自己的薪資水平。雖然檢察長由州長任命，但州長只能夠從其他檢察官推薦的三名檢察官名單中選擇。巴西檢察機關(guān)從憲法層面上已經(jīng)上升為一個權(quán)力強大并且獨立的機構(gòu)，這也是其被稱為“第四權(quán)”的原因。
檢察機關(guān)在其新角色中的成功表現(xiàn)反過來又進一步擴大了其權(quán)力范圍。檢察機關(guān)在保護公共權(quán)益中的積極參與對于巴西公益訴訟制度每個方面的發(fā)展都起著重要作用，尤其是在相關(guān)法律的起草、推動、先例的發(fā)展以及學理解釋等方面。事實上，巴西檢察機關(guān)的人員在一系列公益訴訟法律的起草過程中一直扮演著非?；钴S的角色。因此，檢察官是公益訴訟最為積極的實踐者，同時還是公益訴訟法律解釋中最為權(quán)威的學者。在與政府的關(guān)系中，巴西檢察官也表現(xiàn)出很大的獨立性。巴西檢察機關(guān)將自己視為社會利益的代表，而不是政府利益的代表，因為政府利益有些時候和社會利益并不一致，事實上巴西檢察機關(guān)在過去的幾年經(jīng)常將政府列為被告。[11]
（二）高素質(zhì)的檢察官隊伍
自1988年《憲法》修正以來，為了適應(yīng)公共民事訴訟的新職能，檢察機關(guān)在機構(gòu)上也經(jīng)歷了重新調(diào)整和改革。新的檢察機關(guān)在規(guī)模和專業(yè)性方面都有明顯的增強，檢察機關(guān)對新招聘人員的要求越來越高，檢察機關(guān)職位的競爭也日趨激烈。檢察機關(guān)已經(jīng)成為一個在保護公共利益方面人員配備素質(zhì)很高、人員薪酬豐厚又充滿朝氣的機構(gòu)。
在人員上，盡管巴西公共機構(gòu)在上世紀90年代很少招收新人，但檢察機關(guān)新招聘的人員確有大幅度的上升。檢察機關(guān)人員的擴大也使得檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)水平更加專業(yè)化，尤其是在公共利益保護方面。成為檢察官必須通過競爭激烈的公務(wù)員考試，被錄用后的前兩年是實習期，在基層檢察機關(guān)跟隨檢察官學習。兩年實習期滿，就可以獲得職位有保障的正式檢察官資格，然后被分派至人口較為稀少的地區(qū)，一般是去農(nóng)村地區(qū)作為該地區(qū)唯一的檢察官。因為是唯一的檢察官，因此要負責該地區(qū)包括刑事起訴以及保護公共利益在內(nèi)的所有檢察職責。之后，如果職位得到升遷，就會被調(diào)到人口更多、檢察官也更多的地區(qū)，從而有機會使自己的工作更加專業(yè)化。幾次提升后，檢察官也有可能被提拔至首府城市。在首府城市，檢察官會更加專業(yè)于一個更窄的領(lǐng)域，譬如專注于環(huán)境保護領(lǐng)域。最后，經(jīng)過多年的職業(yè)生涯，檢察官或能升任至“上訴法院檢察官”，僅負責處理到上訴法院的案件，但案件涉及的法律領(lǐng)域更廣。通常這個層級的檢察官一般也擔任機構(gòu)的領(lǐng)導職務(wù)，如機構(gòu)委員會的成員、秘書長、檢察長等職務(wù)。
檢察官招錄考試競爭非常激烈，錄取比例在百分之一到百分之三左右。而檢察官的收入在公務(wù)員中是很高的，經(jīng)過兩年實習期的檢察官，工資是剛進入政府工作工資的四倍，是當?shù)刈畹凸べY標準的三十五倍，而且隨著工作年限的增加和職位的提升，工資水平的增長更快。工資水平從一定程度上也說明了檢察官職業(yè)在巴西的社會地位很高，而且隨著檢察官門檻的提高，更進一步提高了檢察官的社會地位。[12]
三、巴西經(jīng)驗及其對我國的借鑒意義
從法律地位上來看，我國的檢察院并不像很多西方國家一樣隸屬于政府，相對于政府具有較大的獨立性。在憲法的規(guī)定上，我國的檢察機關(guān)除了公訴職能外，也是法律監(jiān)督的專門機關(guān)。因此無論從憲法的規(guī)定還是機構(gòu)的設(shè)置，我國檢察機關(guān)應(yīng)當說都具有很高的法律地位，其憲法地位與巴西檢察機關(guān)相比較而言甚至更高。但毋庸諱言，相比于巴西的檢察機關(guān)，我國檢察機關(guān)在涉及公共利益的民事訴訟中的法律監(jiān)督應(yīng)該說還很不夠。具體原因是多方面的：首先，法律的規(guī)定多為原則性的規(guī)定，公益領(lǐng)域的法律監(jiān)督職能不明確；其次，檢察機關(guān)對民事訴訟的檢察監(jiān)督措施規(guī)定還不完善；再次，我國還沒有建立公益訴訟制度，檢察機關(guān)通過公益訴訟的方式保護公共利益的潛在功能無法得到發(fā)揮。另外一個重要的原因是，我國法律對于涉及公共利益的民事訴訟檢察監(jiān)督多落于抽象規(guī)定，缺少可操作性的法律條文和實踐經(jīng)驗的積累。而巴西檢察機關(guān)目前的法律地位是從實踐中逐步樹立起來的，先有學者的提倡，再有檢察機關(guān)在公益訴訟中的不斷投入和努力推動，而后才有憲法和法律不斷地提高和強化其法律地位，可以說是“自下而上”的實踐型立法。
我國雖然有各種各樣的公益團體，但作為民間團體它們所能起到的作用有限，尤其是在面對政府部門侵犯公共利益的時候它們更無所作為。因此，中國檢察機關(guān)應(yīng)該在公共利益案件中發(fā)揮更大的作用。立法上應(yīng)當明確規(guī)定檢察機關(guān)在涉及公共利益的民事案件中有提起訴訟和參與訴訟的權(quán)力。對于公益訴訟，在中國的社會環(huán)境下，由個人提起公益訴訟的成本較高，影響力也較小，而檢察機關(guān)在法律上是法律監(jiān)督機關(guān)，有憲法上的依據(jù)，是最為合適的提起公益訴訟的主體。當然，這并不排斥立法同時允許個人和公益組織提起公益訴訟，在檢察機關(guān)不是提起訴訟的主體時，檢察機關(guān)可以作為法律監(jiān)督者參與訴訟。
為了更好地發(fā)揮檢察機關(guān)對公益案件的監(jiān)督作用，必須有配套的制度相互配合?？梢越梃b巴西的經(jīng)驗，建立民事調(diào)查制度、行為整改制度、報告制度和備案制度。民事調(diào)查制度的目的是賦予檢察機關(guān)能夠有充分的手段獲得提起公益訴訟的證據(jù)，以及規(guī)定其他機關(guān)的配合義務(wù)。行為整改制度可以節(jié)約司法成本，在能夠有效地避免或補救公共利益的損害時，由檢察機關(guān)和侵害方達成協(xié)議，規(guī)定補救的措施和時限，而不再進入訴訟程序。另外，應(yīng)當同時規(guī)定其他機關(guān)如行政機關(guān)在得知公共利益被侵害的信息時，應(yīng)當向檢察機關(guān)報告，以便檢察機關(guān)能夠及時掌握侵害公共利益的信息。其他公益訴訟的主體如果要提起公益訴訟，應(yīng)當向檢察機關(guān)備案，備案的目的有兩個：第一，由檢察機關(guān)審核該訴訟的公益性，以及該機構(gòu)是否充分代表了公共利益；第二，在必要時，檢察機關(guān)可以作為法律監(jiān)督者參與到公益訴訟中。
注釋:
[1]Lesley K.McAllister，Revisiting A“Promising Institution”：Public Law Litigation In TheCivil Law World，24 Ga.St.U.L.Rev.693.
[2]Article 30 of the National Organization Law of the Department of Public Prosecutions-Federal Law No 8，625/93.
[3][4][5]Humberto Dalla Bernardina De Pinho，The Role of Public Prosecutions in Protectingt he Envi ronment under Brazi li an Law：The Case of“Favelas”i n t he Ci t y of Ri o DeJanei ro，24 Ga.St.U.L.Rev.735.
[6][7]引注同[2]。
[8]Lesley K.McAllister，Public Prosecutors and Environment Protection in Brazil.http：//www.spri ngerli nk.com/cont ent/t q722322552842x1/
[9][10]引注同[3]。
[11]引注同[2]
[12]引注同[2]。