淺談新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題與民法法律對策

　　一、土地流轉(zhuǎn)問題概述

　　(一)近年來，國內(nèi)外學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)問題的理論和實(shí)證研究有一定積累

　　改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規(guī)定，立法確認(rèn)“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。隨后中央人民政府根據(jù)憲法修正案的新規(guī)定，頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。至此，土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)成為我國合法和順應(yīng)憲法和民心的事實(shí)。在學(xué)術(shù)界，土地流轉(zhuǎn)問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴(kuò)展階段和后期深入階段，涉及土地所有權(quán)與使用權(quán)分離等普遍問題;以及區(qū)域土地產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營的影響因素及形成過程;輔助金融機(jī)制與信用體系構(gòu)建;流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管及農(nóng)民利益保障;在土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，及政府職能與責(zé)任重塑;耕地保護(hù)和資源優(yōu)化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉(zhuǎn)的制度改革創(chuàng)新。三個(gè)階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實(shí)踐到理論再指向制度的規(guī)律。

　　第一階段從1990年到2001年，學(xué)者們主要從土地流轉(zhuǎn)的必要性出發(fā)，研究了土地流轉(zhuǎn)市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉(zhuǎn)包、抵押、繼承等法律技術(shù)問題，分析了土地流轉(zhuǎn)的動因，提出了土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制的雛形。代表性論著有楊學(xué)成的《試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化》載《中國社會科學(xué)》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉(zhuǎn)的合法性和正當(dāng)性，有少量的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告，純法律技術(shù)問題及制度創(chuàng)新研究初見端倪。

　　第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉(zhuǎn)的效率和模式，也有探討土地流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任;土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村人口流動的關(guān)系;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙因素及其解決途徑被作為一個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行討論，強(qiáng)調(diào)制度性保障在土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化中的作用;經(jīng)濟(jì)學(xué)方法尤其制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方法被廣泛使用于土地流轉(zhuǎn)的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)模型。這一階段的研究數(shù)量急劇增多，經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和法學(xué)角度的研究從廣度到深度都有較大推進(jìn)，應(yīng)該與黨的十六大報(bào)告“積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的指導(dǎo)正相關(guān)。

　　第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點(diǎn)是：開始以農(nóng)民的基本權(quán)利為視角進(jìn)行專門性研究，側(cè)重土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究;開始出現(xiàn)大量外國土地制度的對比研究;土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)話以制約行政權(quán)的理論模型已經(jīng)較為全面;較多文獻(xiàn)基于原有理論或?qū)嵶C成果建立，也有文獻(xiàn)將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向資源優(yōu)化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉(zhuǎn)形式繼續(xù)深化外，還呈現(xiàn)出與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合，加強(qiáng)金融配套制度建設(shè)等特點(diǎn);也開始出現(xiàn)述評類的總結(jié)著述，典型如張會萍的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述》載《寧夏社會科學(xué)》2011年3期。這一階段的研究明顯體現(xiàn)“關(guān)注民生”的特點(diǎn)，研究中的農(nóng)民利益保障問題被重點(diǎn)凸顯;調(diào)查報(bào)告等實(shí)證研究方式較多使用，理論研究也進(jìn)一步深入。部分問題已經(jīng)解決，如土地經(jīng)營權(quán)的法律定性，但仍有已經(jīng)提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農(nóng)民權(quán)益保障制度構(gòu)建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)績效的法學(xué)方法評價(jià)問題。

　　(二)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象背后的規(guī)律性研究尚顯不足，土地流轉(zhuǎn)的效果評價(jià)體系的構(gòu)建還有待探討

　　其一，政府在土地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控中的干預(yù)路徑與干預(yù)程度選擇，土地流轉(zhuǎn)如何與現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度協(xié)同改革，土地流轉(zhuǎn)中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進(jìn)一步探求其背后的規(guī)律性決定因素。其二，針對土地流轉(zhuǎn)效果的評價(jià)研究，現(xiàn)有研究大多是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法針對一個(gè)區(qū)域從某一角度進(jìn)行評價(jià)。而缺乏一種法學(xué)的評價(jià)方法。即在構(gòu)建一種新的指標(biāo)評價(jià)體系的基礎(chǔ)上，針對一個(gè)區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)模式，在經(jīng)濟(jì)社會的宏觀層面和農(nóng)戶家庭的微觀層面全方位進(jìn)行效果評價(jià)。通過規(guī)則的有效性對土地流轉(zhuǎn)制度和模式進(jìn)行評價(jià)的理論和方法，目前都還有待探討。

　　二、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)問題的研究思路和方法

　　(一)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的政策現(xiàn)狀

　　根據(jù)新疆兵團(tuán)相關(guān)政策文件的指示，兵團(tuán)始終堅(jiān)持以職工家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度不動搖。新疆兵團(tuán)各團(tuán)場全面推行了“兩費(fèi)自理”、“租賃承包”等多種形式的土地承包責(zé)任制，增強(qiáng)了干部職工的風(fēng)險(xiǎn)意識，有效地調(diào)動了干部職工的生產(chǎn)積極性和主動性。兵團(tuán)國土資源局以開展“回頭看”為契機(jī)，全面抓好學(xué)習(xí)實(shí)踐活動整改落實(shí)后續(xù)工作，并以構(gòu)建保障、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制為主線，嚴(yán)格落實(shí)國家土地政策和制度，全面提升兵團(tuán)國土系統(tǒng)推動科學(xué)發(fā)展和綜合服務(wù)的能力，為兵團(tuán)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。兵團(tuán)國土資源局在學(xué)習(xí)實(shí)踐活動中，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，圍繞兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。該局將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)分解到各年度，實(shí)行耕地保護(hù)“一票否決制”;建立耕地保護(hù)激勵機(jī)制，對完成任務(wù)好、新增耕地多的師，在項(xiàng)目開發(fā)和土地利用上予以傾斜;指導(dǎo)各師按照兵團(tuán)土地利用總體規(guī)劃修編確定的指標(biāo)，合理確定各類用地?cái)?shù)量和布局，為實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整提供依據(jù)。這個(gè)布局圍繞重大項(xiàng)目建設(shè)積極實(shí)施用地重點(diǎn)保障，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規(guī)定的原則審核用地?cái)?shù)量，積極引導(dǎo)建設(shè)用地向高產(chǎn)出、少用地、節(jié)約集約可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。力爭在職工家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，全面規(guī)范兵團(tuán)團(tuán)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)兵團(tuán)團(tuán)場土地政策的長期固定。有的團(tuán)場已經(jīng)實(shí)行新的改革措施，譬如部分團(tuán)場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在3—5年提高一個(gè)土地等級。二是連隊(duì)督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導(dǎo)。三是處里出臺優(yōu)惠政策，土地等級差進(jìn)行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實(shí)物量上交。四是加大基礎(chǔ)性的投入，清挖排渠，硬質(zhì)防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產(chǎn)。

　　(二)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的研究思路

　　首先，針對政府政策這一最重要變量對于現(xiàn)行各種土地流轉(zhuǎn)模式的制度性影響因素進(jìn)行實(shí)證調(diào)研并進(jìn)行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進(jìn)行定量研究;其次，通過農(nóng)戶的需求與滿意度調(diào)查，對兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)已取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的現(xiàn)實(shí)問題充分思考?xì)w納;此時(shí)，現(xiàn)實(shí)問題已經(jīng)出現(xiàn)并已經(jīng)充分總結(jié)。最后，結(jié)合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的原則與規(guī)則，并基于前述成果，力爭構(gòu)建新的土地流轉(zhuǎn)效果法學(xué)評價(jià)體系，同時(shí)提出科學(xué)可行的發(fā)展和完善兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團(tuán)土地制度實(shí)證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉(zhuǎn)讓糾紛判例分析研究和土地制度運(yùn)行中的法律規(guī)避研究，最終實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)可行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度設(shè)計(jì)。研究方法則首先是調(diào)查研究方法，擬由農(nóng)一師國土局領(lǐng)導(dǎo)主持實(shí)地調(diào)研，依托塔里木大學(xué)周圍團(tuán)場政研室的大力幫助，收集實(shí)證資料，再由實(shí)踐回到理論，由塔里木大學(xué)教師邀約行內(nèi)人士合議研究分析，力爭作出開創(chuàng)性結(jié)論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置必不可少的一環(huán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要注重保障農(nóng)民的權(quán)利。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本，應(yīng)將資本下鄉(xiāng)盡量限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，防止資本對農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。對于眾多土地流轉(zhuǎn)模式，需要構(gòu)建科學(xué)的評價(jià)體系來考評土地流轉(zhuǎn)的績效等問題。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供完善的服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監(jiān)督管理力度。

　　三、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)政策的法律定位與對策

　　兵團(tuán)土地總面積7457千公頃，農(nóng)用地4206千公頃。新型團(tuán)場建設(shè)需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化的發(fā)展，要保證土地向種田能手流轉(zhuǎn)，還要保證防止耕地的減少和兵團(tuán)職工的大量失業(yè)，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實(shí)現(xiàn)團(tuán)場土地承包經(jīng)營權(quán)的充分流轉(zhuǎn)為前提。土地流轉(zhuǎn)糾紛最終需要司法的裁決?，F(xiàn)有國內(nèi)成文法無論土地管理法還是農(nóng)村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團(tuán)，兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)由法律規(guī)范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團(tuán)至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)糾紛有法可依，構(gòu)建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對其正當(dāng)性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經(jīng)的途徑。

　　筆者認(rèn)為：兵團(tuán)制定土地流轉(zhuǎn)政策，首先應(yīng)對兵團(tuán)團(tuán)場流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行調(diào)研研究。研究應(yīng)當(dāng)包括：轉(zhuǎn)包模式統(tǒng)計(jì)與分析、出租模式統(tǒng)計(jì)與分析、互換模式統(tǒng)計(jì)與分析、轉(zhuǎn)讓模式統(tǒng)計(jì)與分析、股份合作模式統(tǒng)計(jì)與分析、其他模式統(tǒng)計(jì)與分析。其次要作兵團(tuán)農(nóng)戶滿意度與土地流轉(zhuǎn)意愿田野調(diào)查，包含針對普通農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查，和針對經(jīng)營大戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)驅(qū)動機(jī)理調(diào)查。最后，還應(yīng)當(dāng)作國外土地制度的比較與借鑒研究，文明各國國家土地治理實(shí)務(wù)中各種土地理論已經(jīng)演化形成形態(tài)各異的法律制度與政策工具。如德國的土地評估制度，土地整理制度，提供了公眾參與土地管理的經(jīng)驗(yàn)和啟迪。美國的土地信托制度，法國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場管制制度，英國的棄地者補(bǔ)貼制度，日本的租賃土地主義制度，都可為土地流轉(zhuǎn)的市場化提供借鑒。本部分研究可以通過比較研究為兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)制度的法律設(shè)計(jì)提供科學(xué)的借鑒。例如國外農(nóng)村土地政策案例分析、美國的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美國的土地信托制度、對美國土地制度的評價(jià)、日本的農(nóng)地制度、日本農(nóng)地制度的設(shè)定體系、日本農(nóng)地制度評價(jià)及啟示，以及歐洲土地制度與改革評價(jià)等等。

　　兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場土地屬于國有農(nóng)用地，其法律性質(zhì)既不同于城鎮(zhèn)國有土地，也不同于農(nóng)村集體所有土地;這使得新疆兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場土地流轉(zhuǎn)事宜無成文法可依，只能概由兵團(tuán)黨委“1+3”文件調(diào)整。至于民間則針對兵團(tuán)的土地政策采取出各種法律規(guī)避方法。如政策規(guī)定職工退休土地?zé)o償收回，于是職工紛紛以子女名義與團(tuán)場簽約，以延長承包期;政策規(guī)定土地少于一定面積者，照顧給予保障田，于是地主紛紛將實(shí)際自己土地掛他人之名，這樣大地主也領(lǐng)到保障田;因此，從法律規(guī)避防范的視角，可以逆向驗(yàn)證土地制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與可行性。