關(guān)鍵詞: 住宅建設(shè)用地使用權(quán)　　自動(dòng)續(xù)期　　居住用地　　自住住宅
內(nèi)容提要: 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度旨在賦予住宅建設(shè)用地使用權(quán)人一種長久、無償使用國有土地的福利，以滿足住房人權(quán)的基本要求，使國民安居樂業(yè)。立法應(yīng)以適宜居住的住宅觀念為基礎(chǔ)，把住宅建設(shè)用地?cái)U(kuò)張解釋為城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃中以住宅用地為核心的居住用地。為防范自動(dòng)續(xù)期制度被濫用于投資性購房或“民宅商用”行為，應(yīng)通過征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅的方式間接控制個(gè)人擁有住宅的數(shù)量；完善《中華人民共和國物權(quán)法》第７７條關(guān)于將住宅轉(zhuǎn)用于經(jīng)營性用房的規(guī)定，建立嚴(yán)格的住宅用途管制制度。
住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度（自動(dòng)續(xù)期制度）是一項(xiàng)極具中國特色的物權(quán)法制度，在《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）制訂期間就備受關(guān)注。２００９年，隨著《中華人民共和國土地管理法》修訂中放棄無償自動(dòng)續(xù)期方案①和全國首例住宅土地使用權(quán)期滿續(xù)期事件②的發(fā)生，圍繞自動(dòng)續(xù)期應(yīng)否繳費(fèi)、應(yīng)否有時(shí)間限制等問題，一時(shí)社會(huì)各界熱議自動(dòng)續(xù)期制度。其實(shí)，從法律適用上看，自動(dòng)續(xù)期制度所涉問題遠(yuǎn)不像應(yīng)否繳費(fèi)、應(yīng)否有時(shí)間限制那樣簡單。系統(tǒng)地看，這一制度既牽涉到如何認(rèn)定自動(dòng)續(xù)期的客體———“住宅建設(shè)用地”———這個(gè)基礎(chǔ)概念，又涉及由自動(dòng)續(xù)期與申請(qǐng)續(xù)期之法律效果反差所連帶引發(fā)的一系列問題。筆者擬以我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)對(duì)所涉問題作出系統(tǒng)回答，以期裨益于相關(guān)理論和實(shí)踐。
一、自動(dòng)續(xù)期制度的特性與效果
自動(dòng)續(xù)期制度是由非住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度（申請(qǐng)續(xù)期制度）發(fā)展而來的一項(xiàng)新制度，研討該制度必須以申請(qǐng)續(xù)期制度作為參照或出發(fā)點(diǎn)。
申請(qǐng)續(xù)期，是指在土地使用權(quán)存續(xù)期限即將屆滿前，以向土地出讓方提出繼續(xù)使用原有宗地之請(qǐng)求的方式使土地使用權(quán)不間斷地持續(xù)存在下去的制度。申請(qǐng)續(xù)期法律效果的發(fā)生雖然須取決于土地出讓方的批準(zhǔn)（實(shí)質(zhì)上為同意），但因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定“除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”，③所以只要土地使用權(quán)人按規(guī)定時(shí)間（至遲于權(quán)利屆滿前一年）提出了續(xù)期申請(qǐng)，土地出讓方必須予以批準(zhǔn)。由于提交規(guī)定的書面文件即可滿足續(xù)期申請(qǐng)的法定要求，因此，經(jīng)申請(qǐng)獲得續(xù)期實(shí)際上是件輕而易舉之事。自動(dòng)續(xù)期，是指無須權(quán)利人向土地出讓方事先提出繼續(xù)使用土地的申請(qǐng)，自建設(shè)用地使用權(quán)使用期間屆滿之日起，原建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定合同約定的土地使用期間自然順延一次。④相比申請(qǐng)續(xù)期，自動(dòng)續(xù)期有如下特點(diǎn)：第一，依法定事件（期間屆滿之事實(shí)）而自覺延續(xù)，無需任何人力和花費(fèi)；第二，續(xù)期時(shí)間的長短完全依初據(jù)始訂立的土地使用權(quán)出讓合同而定，即首次約定的使用期限有多長，以后續(xù)展的期限就有多長。
申請(qǐng)續(xù)期的批準(zhǔn)雖然徒具形式，但依《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）第２２條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》）第４１條的規(guī)定，土地出讓方準(zhǔn)予續(xù)期，并不意味著土地使用權(quán)即可繼續(xù)存在下去（獲得續(xù)期）；只有重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，支付土地使用權(quán)出讓金并辦理登記，土地使用者才享有繼續(xù)使用土地的權(quán)利，即續(xù)期才真正發(fā)生。由于續(xù)期是指期限屆滿后原有權(quán)利持續(xù)不斷地存在下去，而不是指舊權(quán)利消滅后隨即產(chǎn)生一種新權(quán)利，因此所謂“重新簽訂合同”應(yīng)解釋為對(duì)出讓合同作出適當(dāng)變更。合同變更的內(nèi)容至少應(yīng)包括如下兩項(xiàng)：一是權(quán)利存在期限，二是出讓金的數(shù)額。在此情況下，所謂“辦理登記”，應(yīng)指辦理土地使用權(quán)變更登記。變更權(quán)利存在期限，主要是指重新確定權(quán)利的存續(xù)期限。就此而言，重新簽訂合同并非一種純粹的合同變更行為，而更像一種合同更改行為。只不過，為更好地保護(hù)土地使用權(quán)人的利益，把重新簽訂合同解釋為一種合同變更行為更為適宜。⑤重新確定權(quán)利存續(xù)期限，即在法定最高年限下，重新約定土地使用權(quán)的存續(xù)期間。由于此種約定，具有保有土地和地上建筑物的雙重目的，明顯不同于土地使用權(quán)的首次取得，因此土地使用權(quán)人可依自己的實(shí)際需要（建筑物的壽命）決定權(quán)利存續(xù)期限的長度。
由于《物權(quán)法》第１４９條既未規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的次數(shù)，又未限定自動(dòng)續(xù)期的最高年限，因此法律首次確定的權(quán)利存續(xù)期限一旦屆滿，住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以一而再、再而三地按第一次約定的期限無限順延下去。如此之下，住宅建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上從一種有期限的他物權(quán)變成一種看似有期限、實(shí)則無期限的他物權(quán)。在《物權(quán)法》關(guān)于“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”的制度約束下，國有土地所有權(quán)會(huì)受到住宅建設(shè)用地使用權(quán)的長期限制。這無疑徹底排除了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第４０條規(guī)定確立的土地使用權(quán)期滿后房屋由國家無償取得的規(guī)則（無償取得規(guī)則），使住宅所有權(quán)真正回歸其恒久性。⑥
客觀地講，以上分析并沒有將自動(dòng)續(xù)期制度的特性和效果真正揭示出來，原因在于：法律雖然對(duì)有效的續(xù)期申請(qǐng)附加了幾個(gè)條件，但由于申請(qǐng)續(xù)期制度向土地出讓方附加了一種強(qiáng)制締約義務(wù)，⑦因此在權(quán)利即將屆滿時(shí)，只要權(quán)利人每次皆提出續(xù)期申請(qǐng)，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)同樣可永遠(yuǎn)存在下去，無償取得規(guī)則相應(yīng)的被排除。就此而言，自動(dòng)續(xù)期制度的獨(dú)特性主要表現(xiàn)在續(xù)期時(shí)無須支付出讓金上。
如前所述，關(guān)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，權(quán)利人除須提前提出申請(qǐng)外，尚需重新簽訂出讓合同，支付出讓金。由于新訂的出讓合同實(shí)質(zhì)上是從零開始重新確定權(quán)利存續(xù)期限，因此土地使用權(quán)出讓金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)重新估算。估算的基點(diǎn)是出讓合同重新簽訂時(shí)的土地使用權(quán)交易價(jià)格。在此情況下，經(jīng)申請(qǐng)獲得的續(xù)期，其實(shí)等于以出讓方式重新獲得原有宗地的使用權(quán)。
不過，相比于土地使用權(quán)的初次取得，以續(xù)期方式獲得的土地使用權(quán)，并非由土地所有權(quán)人所主導(dǎo)，而主要聽任于土地使用權(quán)人的意思，同時(shí)排除交易第三人的參與。換言之，只要土地使用權(quán)人按規(guī)定提出了申請(qǐng)，即使第三人愿意支付更高的出讓金，土地所有權(quán)人也必須接受原土地使用權(quán)人的續(xù)期要約。以此而言，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，實(shí)際上只是使原土地使用權(quán)人獲得了一種按同期土地市場價(jià)格繼續(xù)使用原有宗地的優(yōu)先權(quán)。⑧土地使用權(quán)人繼續(xù)使用土地的代價(jià)可能會(huì)隨土地市場價(jià)格的波動(dòng)而增加或降低。
對(duì)比《物權(quán)法》第１４９條的兩款規(guī)定不難看出，立法者顯然認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題不應(yīng)再像《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第４１條和《城市房地產(chǎn)管理法》第２２條規(guī)定的那樣一概而論，而應(yīng)在區(qū)分住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地的基礎(chǔ)上建立二元化的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度。具體而言，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持原有做法，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期應(yīng)另起爐灶、自成一體。從表面上看，新制度的特性好像僅體現(xiàn)在續(xù)期的“自動(dòng)”上，實(shí)則完全不是這樣。
權(quán)利續(xù)期雖然是土地使用權(quán)制度與生俱有的一種安排，但將住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期從原有續(xù)期制度中獨(dú)立出來則是《物權(quán)法》推陳出新的產(chǎn)物。因此，在理解住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度時(shí)須從對(duì)比新、舊兩種制度著手：一是應(yīng)注意新制度確立了什么新東西，二是應(yīng)關(guān)注新制度破除了什么舊東西。第一點(diǎn)由《物權(quán)法》第１４９條第１款之文義可明顯看出，即它在程序上確立了續(xù)期的“自動(dòng)”規(guī)則。第二點(diǎn)通過分析《物權(quán)法》第１４９條兩款規(guī)定之間的差異也不難看出。相比于舊制，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期時(shí)不應(yīng)要求權(quán)利人重新簽訂出讓合同并支付土地使用權(quán)出讓金，或者即使要求權(quán)利人支付一定的費(fèi)用，其支付方式或數(shù)額也應(yīng)等同于申請(qǐng)續(xù)期時(shí)出讓金的支付；否則，法律作分別規(guī)定就無任何實(shí)質(zhì)意義。因?yàn)閮H僅立足于續(xù)期的程序要件（自動(dòng)和申請(qǐng)）根本無法將兩種續(xù)期制度區(qū)別開來，可見，第二點(diǎn)更具制度創(chuàng)新意義。也就是說，從《物權(quán)法》第１４９條的規(guī)定看，其根本意旨不在于確立住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，而在于破除建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期一律重新簽訂出讓合同并支付出讓金的舊制，在于使住宅建設(shè)用地使用權(quán)之續(xù)期在經(jīng)濟(jì)上獲得一種“優(yōu)待”，從而使人們能夠便宜地保有住宅所有權(quán)。至于“優(yōu)待”的具體內(nèi)容，在其他法律、法規(guī)尚未對(duì)之作出補(bǔ)充性規(guī)定前，如下看法應(yīng)比較符合《物權(quán)法》第１４９條兩款規(guī)定在價(jià)值評(píng)價(jià)上的邏輯關(guān)聯(lián)：住宅建設(shè)用地使用權(quán)在續(xù)期時(shí)不應(yīng)要求權(quán)利人再支付出讓金，或只要求權(quán)利人支付少量土地使用費(fèi)。
綜上所述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)除了首次設(shè)立時(shí)即享有長于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)２０或３０年的期限優(yōu)勢外在續(xù)期上還具有自動(dòng)、無償（或低價(jià)）、徹底排除無償取得規(guī)則等優(yōu)點(diǎn)。關(guān)于土地使用權(quán)期滿后地上物的歸屬，《物權(quán)法》第１４９條第２款雖然也創(chuàng)造性地規(guī)定了協(xié)議優(yōu)先規(guī)則，⑨但由于地上物的價(jià)值會(huì)隨市場供求關(guān)系發(fā)生波動(dòng)，因此，在４０或５０年后，當(dāng)初的特別約定可能對(duì)自己不利，隱藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)。
從物權(quán)法規(guī)范可能產(chǎn)生的法律和社會(huì)效應(yīng)看，具有諸多優(yōu)勢的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度，不但會(huì)降低獲取享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的成本，從而與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)相比具有更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且由于住宅既是消費(fèi)品、必需品又是投資品、奢侈品，⑩因此必然會(huì)產(chǎn)生“民宅商用”或者“以宅投資”的現(xiàn)象。
住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度對(duì)“民宅商用”或“以宅投資”行為的推動(dòng)，促使我們深入思考如下問題：第一，《物權(quán)法》第７７條關(guān)于“將住宅變?yōu)榻?jīng)營性用房”的規(guī)定是否合理？第二，應(yīng)否對(duì)一戶多宅、“以宅投資”現(xiàn)象作出合理規(guī)制；如果應(yīng)當(dāng)規(guī)制，那么又該如何進(jìn)行規(guī)制？在回答上述問題之前，必須先行解決將住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地區(qū)別開來———明確自動(dòng)續(xù)期的客體———這一基礎(chǔ)問題。
二、自動(dòng)續(xù)期的客體認(rèn)定及其對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的影響
從《物權(quán)法》第１４９條采“住宅－非住宅”之用語不難看出，建構(gòu)二元化續(xù)期制度的基石是住宅建設(shè)用地這一用語。?瑏瑡由于宅基地這個(gè)概念被《物權(quán)法》專門用來指稱作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)民）住宅地基的土地，因此住宅建設(shè)用地主要指作為城鎮(zhèn)居民住宅地基的國有土地。不過，如果撇開城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、集體所有土地和國有土地這兩個(gè)因素，僅僅從“居者有其屋”這一生活或生存需求出發(fā)，那么宅基地和住宅建設(shè)用地實(shí)際上就是住宅用地或住房用地。根據(jù)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（ＧＢ?。担埃保福埃梗常┑囊?guī)定，住宅用地，是指住宅建筑基底占地及其四周合理間距內(nèi)的用地的總稱。
對(duì)住宅建設(shè)用地上述文義的解釋看似清楚明了，實(shí)則掩藏著這樣一個(gè)重要問題：能否僅僅以房屋是否屬于住宅（依實(shí)際功能而定）來判定建設(shè)用地的土地使用性質(zhì)，進(jìn)而以住宅的空間布局來劃定住宅建設(shè)用地的范圍？由于城鎮(zhèn)尤其是大中城市的居民，在絕大多數(shù)情況下都是因購買房屋而依《物權(quán)法》第１４７條規(guī)定的“地（權(quán)）隨房一并處分”規(guī)則一起取得建設(shè)用地使用權(quán)的，?瑏瑢因此依房屋的實(shí)際功能來認(rèn)定城市建設(shè)用地的使用性質(zhì)或功能并非毫無根據(jù)。?瑏瑣但是，如果住宅建設(shè)用地僅指住宅建筑基底占地及其四周合理間距內(nèi)的用地，那么住宅建筑區(qū)劃內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施用地、道路用地及公共綠地將被排除在外。如此，許多純粹的住宅小區(qū)用地難免會(huì)被破碎地分割為住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地。如此之下，不僅會(huì)產(chǎn)生如何分割住宅用地和非住宅用地的難題，而且住宅小區(qū)完整的生活功能難免不會(huì)因不同的續(xù)期制度而受到不良影響。
顯然，純粹以住宅建筑（房屋）來確定、丈量住宅建設(shè)用地過于機(jī)械、狹隘，與城鎮(zhèn)居民的實(shí)際居住生活要求相去甚遠(yuǎn)。就像農(nóng)民的宅基地并非僅僅用來為住宅提供基底那樣，住宅建設(shè)用地也同樣不可能只是用于滿足住宅建筑的基底。如果依人均用地指標(biāo)這個(gè)建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)衡量，那么在城鎮(zhèn)人口的居住聚集度比農(nóng)村人口的聚集度更高的現(xiàn)實(shí)背景下，住宅建設(shè)用地的面積應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于住宅建筑的實(shí)際占地面積。
既然住宅建設(shè)用地這一概念之文義過于狹窄，那么通過科學(xué)的法解釋方法擴(kuò)大其適用范圍就顯得相當(dāng)必要。至為關(guān)鍵的是，應(yīng)基于何種目的并根據(jù)何種方法來實(shí)現(xiàn)這種擴(kuò)張。為此，有必要深入分析一下《物權(quán)法》第１４９條第１款的立法目的。
住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度在《物權(quán)法（草案）》（第四次審議稿）中才被新增進(jìn)來。因?yàn)闊o立法理由書可查，所以只能從權(quán)威部門和權(quán)威學(xué)者對(duì)《物權(quán)法》第１４９條的解釋中尋求立法者除舊立新的目的。在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室的工作人員看來，之所以確立自動(dòng)續(xù)期制度，是因?yàn)樯暾?qǐng)續(xù)期之程序既加重了百姓的生活負(fù)擔(dān)，又增加了行政管理成本?，伂?而根據(jù)王利明教授的看法，自動(dòng)續(xù)期制度是為了化解房屋所有權(quán)受建設(shè)用地使用權(quán)存在期限限制的難題，以切實(shí)保護(hù)公民的房屋所有權(quán)，因?yàn)?ldquo;房屋是公民安身立命之本，保護(hù)公民的房屋所有權(quán)也是保護(hù)公民的居住權(quán)和基本人權(quán)”。?瑏瑥前一種觀點(diǎn)不足為信，理由在于：如前所言，續(xù)期申請(qǐng)重形式、輕內(nèi)容，操作起來并不繁瑣，如果不收取申請(qǐng)費(fèi)，申請(qǐng)程序可以像辦理房屋所有權(quán)證那樣簡單，申請(qǐng)續(xù)期不會(huì)過分增大行政管理成本和百姓生活負(fù)擔(dān)。后一種意見比較合理，原因在于：自動(dòng)續(xù)期的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在續(xù)期時(shí)不交出讓金或僅支付少量土地使用費(fèi)，房屋所有權(quán)不再被國家無償收回。也就是說，人們一旦以購買、自建、合建等方式首次擁有了住宅，則從此既無需擔(dān)心若干年后房屋可能會(huì)被國家剝奪，也不再顧慮因保有房屋而額外再向國家支付土地出讓金或土地使用費(fèi)。從土地與房屋之間的法律關(guān)系來看，上述結(jié)論意味著，人們一旦享有了房屋所有權(quán)，即對(duì)房屋占用范圍內(nèi)的土地享有不受時(shí)間或金錢限制的使用權(quán)。
迥異于其他生活必需品，住宅是私人財(cái)富的寄存地、社會(huì)交往的起點(diǎn)和歸宿、生命的依托、精神的家園。進(jìn)一步說，住宅被普遍理解為每個(gè)人正常生活不可缺少的空間及物質(zhì)條件，是每個(gè)人人身自由的自然延伸，是個(gè)人自由的城堡，是公民權(quán)利的“守護(hù)神”?，?瑦《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第３９條、《中華人民共和國刑法》第２５４條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第４０條之所以特別規(guī)定“公民的住宅不受侵犯”或“禁止非法搜查或侵入他人住宅”，其意即在于此。在土地日益稀缺、地價(jià)持續(xù)高漲之當(dāng)今社會(huì)，擁有一套住宅相當(dāng)不易，保有一套住宅在民眾生活中具有極端重要性。因此，房屋的得失對(duì)人之生存的影響遠(yuǎn)非其他生活必需品所能比擬。但必須指出的是，在房屋和土地分別被賦予獨(dú)立交易地位的我國不動(dòng)產(chǎn)法律制度下，如果在享有房屋所有權(quán)之后不能擁有永久使用土地的權(quán)利，那么物質(zhì)上再堅(jiān)固的房屋終究也會(huì)被土地（所有權(quán)人）所吞噬。因此，相對(duì)于房屋所有權(quán)，人們對(duì)作為房屋地基的土地?fù)碛泻畏N性質(zhì)、期限的權(quán)利就變得更為重要。恰如德國學(xué)者所言：“土地對(duì)于人類之個(gè)體與整體均是生存基礎(chǔ)意義上的‘財(cái)產(chǎn)’基礎(chǔ)。”瑏?瑧因此，如果不承認(rèn)私人可對(duì)房屋占用范圍內(nèi)的土地享有無期限的土地使用權(quán)，那么房屋所有權(quán)本身就不足以使人們安居樂業(yè)。
自動(dòng)續(xù)期制度毫無疑問是為了消除阻礙人們享有房屋所有權(quán)的制度性障礙，使房屋真正成為人們安身立命之所。相較主要用于商業(yè)目的的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的申請(qǐng)續(xù)期制度，以“住宅用地”為出發(fā)點(diǎn)的自動(dòng)續(xù)期制度明顯旨在滿足百姓的生活居住需要。就此而言，使“居者有其屋”，保障百姓安居樂業(yè)，可看作自動(dòng)續(xù)期制度的立法目的。
既然自動(dòng)續(xù)期制度是為了使人們安居樂業(yè)，那么在理解住宅建設(shè)用地這個(gè)概念時(shí)便不能僅將思維局限于房屋基底及其四周合理間距內(nèi)的用地之內(nèi)。其根本原因在于，住宅并非一個(gè)純粹的物理概念，而是一個(gè)個(gè)人依其性情獨(dú)立、自在生活的私人場域；住宅不是一個(gè)孤立存在物（一個(gè)“孤島”），而是一個(gè)能夠保證充分的私密、安全、采光、通風(fēng)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的生活場所。瑏瑨?
因此，根據(jù)我國現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)法律、法規(guī)，住宅建設(shè)用地應(yīng)擴(kuò)張解釋為以住宅用地為核心的居住用地。根據(jù)１９９０年建設(shè)部《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，按土地使用的主要性質(zhì)，城市建設(shè)用地被劃分為１０大類。居１０大類建設(shè)用地之首的居住用地，由住宅用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、道路用地、綠地等構(gòu)成。住宅用地的概念前已述及。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的規(guī)定，公共服務(wù)設(shè)施用地，又稱作公共用地，是與居住人口規(guī)模相對(duì)應(yīng)配建的、為居民服務(wù)和使用的各類設(shè)施的用地；道路用地，是指居住區(qū)道路、小區(qū)路、組團(tuán)路及非公建配建的居民小汽車、單位通勤車等停放場地；公共綠地，是指滿足規(guī)定的日照要求、適合于安排游憩活動(dòng)設(shè)施的、供居民共享的集中綠地?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》特別規(guī)定，在居住用地構(gòu)成中，各項(xiàng)用地面積和所占比例應(yīng)符合居住區(qū)用地平衡控制指標(biāo)，如小區(qū)用地構(gòu)成為：住宅用地應(yīng)占５５％－６５％、公共用地占１２％－２２％、道路用地占９％－１７％、綠地占５％－１５％等。
解決了住宅建設(shè)用地應(yīng)擴(kuò)張解釋為居住用地這個(gè)重要問題后，接下來須思考的問題是如何判斷建設(shè)用地是否為居住用地。根據(jù)國有土地使用狀況，在判斷城市建設(shè)用地是否屬于居住用地時(shí)可分別兩種情況：一是以國有土地使用權(quán)出讓合同為依據(jù)，二是根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃行政主管部門編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃。以下分別加以闡述。
在土地使用權(quán)出讓制度確立后，包括居住用地在內(nèi)的城市建設(shè)用地通常須通過簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式取得。根據(jù)《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第５條、第６條、第７條、第９條和《城市規(guī)劃編制辦法》第４２條的規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓前應(yīng)當(dāng)制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，出讓的地塊必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件瑏瑩?及附圖；非經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，出讓方、受讓方不得擅自變更規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖；土地使用權(quán)出讓合同訂立后，受讓方應(yīng)當(dāng)持合同向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，再去辦理土地使用權(quán)權(quán)屬證書。于《物權(quán)法》施行后頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）還特別規(guī)定，在國有土地使用權(quán)出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分；否則，該出讓合同無效?？梢姡≌ㄔO(shè)用地只是居住用地的核心內(nèi)容，并非自成一體的規(guī)劃用地類別。建設(shè)用地是否屬于居住用地，既可以根據(jù)城市規(guī)劃行政主管部門編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃來判斷，也可以根據(jù)土地使用權(quán)出讓合同加以判斷。對(duì)于非以土地使用權(quán)出讓方式擁有的建設(shè)用地，應(yīng)結(jié)合土地使用現(xiàn)狀和控制性詳細(xì)規(guī)劃來判斷土地使用的性質(zhì)。
總之，在區(qū)分住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地時(shí)，必須以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，依控制性詳細(xì)規(guī)劃或土地使用權(quán)出讓合同為依據(jù)，而不能單純地以建筑物的實(shí)際功能孤立地判斷建設(shè)用地的使用性質(zhì)或功能。如此之下，即使是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、糧店、菜店、副食店等用地，如果它們屬于經(jīng)規(guī)劃部門同意、為配合居住用地使用的配套公共服務(wù)設(shè)施用地，那么也應(yīng)歸入居住用地范疇；反之，在非住宅建設(shè)用地（如工業(yè)或倉儲(chǔ)用地）中，即使某一建筑物被專門用于滿足職工居住需要（宿舍），其用地在性質(zhì)上也只能歸入非住宅建設(shè)用地之中。
不過，對(duì)于１９９３年土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理制度確立前形成的散亂的居住用地，或住宅和工業(yè)等用地有混合交叉的建設(shè)用地，在劃分住宅與非住宅建設(shè)用地的邊界時(shí)會(huì)存在一定的難度?？紤]到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，城市建設(shè)用地皆被納入控制性詳細(xì)規(guī)劃之中，如果將來某宗建設(shè)用地之使用涉及建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，必須根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃來判斷建設(shè)用地的使用性質(zhì)，并由此決定適用何種續(xù)期制度。
此外，還有一個(gè)問題不可忽視，即在建設(shè)用地使用權(quán)存續(xù)期間，如規(guī)劃行政主管部門對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行修改，住宅建設(shè)用地被調(diào)整為非住宅建設(shè)用地時(shí)，如何保護(hù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益？而如果所有住宅建設(shè)用地使用權(quán)都自動(dòng)續(xù)期，無疑又將給城市規(guī)劃建設(shè)帶來很大障礙。遺憾的是，《物權(quán)法》未對(duì)自動(dòng)續(xù)期與城市規(guī)劃之間的沖突作出必要的規(guī)定，其后制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也沒有涉及這個(gè)重要問題。
如前所述，由于續(xù)期無次數(shù)和最高時(shí)限的限制，自動(dòng)續(xù)期制度實(shí)際上使住宅建設(shè)用地使用權(quán)獲得了一種類似于土地所有權(quán)的法律地位。城市規(guī)劃一旦將住宅建設(shè)用地修改為非住宅建設(shè)用地，不僅意味著住宅所有權(quán)人根據(jù)自動(dòng)續(xù)期制度可享有的法律利益被剝奪殆盡，而且意味著住宅所有權(quán)人的房屋可能被國家無償收取?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》雖然以協(xié)調(diào)城市空間布局、改善人居環(huán)境為宗旨，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共利益色彩，但與公益征收制度中的公共利益不可同日而語。如果城市規(guī)劃的修改不是將住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)椤秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第８條列舉規(guī)定的公益性建設(shè)用地，那么，根據(jù)《憲法》第１３條第１款的規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門根本無權(quán)擅自將住宅建設(shè)用地修改為非住宅建設(shè)用地。顯而易見，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度對(duì)如何科學(xué)、合理地編制控制性詳細(xì)規(guī)劃提出了更高的要求。如果確須修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，那么城市規(guī)劃行政主管部門除了須按規(guī)定履行嚴(yán)格的行政審批手續(xù)外，尚需征得規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的同意。為保護(hù)因規(guī)劃修改可能遭受損害的居民權(quán)益，法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)定，只有在城市規(guī)劃行政主管部門與規(guī)劃修改所涉利害關(guān)系人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議后，才能修改規(guī)劃；只有按補(bǔ)償協(xié)議對(duì)規(guī)劃修改所涉利害關(guān)系人作出實(shí)際補(bǔ)償后，才能實(shí)施新的規(guī)劃（類推適用征收制度）?；诖耍冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第４８條第１句應(yīng)修改為：修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證，經(jīng)規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的同意，并經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，方可編制修改方案。
三、自動(dòng)續(xù)期的時(shí)間限制與住宅的數(shù)量控制
如前所言，相較申請(qǐng)續(xù)期制度，自動(dòng)續(xù)期制度的主要優(yōu)勢是續(xù)期時(shí)無須支付出讓金或僅支付少量土地使用費(fèi)，而不是續(xù)期的自動(dòng)性、無時(shí)限性。但是，由于設(shè)立自動(dòng)續(xù)期制度的初衷是為保證房屋長久存在而尋找出路，因此在房屋不復(fù)存在時(shí)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是否應(yīng)同時(shí)消滅自然成為自動(dòng)續(xù)期制度必須一并回答的一個(gè)重要問題。該問題之實(shí)質(zhì)是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期在時(shí)間上應(yīng)否作出限制。如果自動(dòng)續(xù)期在時(shí)間上不受任何限制，那么國有土地所有權(quán)可能永遠(yuǎn)受制于建設(shè)用地使用權(quán)。很明顯，這一問題應(yīng)從立法論的層面加以探討。
我們還是先看一下權(quán)威學(xué)者們?cè)诖朔矫娴目捶?。王利明教授認(rèn)為：“該規(guī)則實(shí)際上暗含了自動(dòng)續(xù)期的條件，即該土地性質(zhì)上是住宅用地，且有住宅存在。”?瑐瑠崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施倒塌，且一直未復(fù)建，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿時(shí)，不再自動(dòng)續(xù)期。”瑐瑡?
住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存續(xù)期限取決于地上建筑物持續(xù)存在的期限，為以上兩位學(xué)者的共同看法。由于房屋之壽命可以加固、修改或改良等方式不斷延續(xù)或者可以通過重建以舊換新而“永不滅失”，因此上述兩位學(xué)者實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)自動(dòng)續(xù)期的無時(shí)限性———住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性。筆者同意這一結(jié)論，但不贊同其論證方法。其理由為：自動(dòng)續(xù)期制度并非僅僅為了排除無償取得規(guī)則，因?yàn)樯暾?qǐng)續(xù)期制度同樣可以排除這一規(guī)則。自動(dòng)續(xù)期制度的實(shí)質(zhì)在于使居民無償或低代價(jià)地永久享有建設(shè)用地使用權(quán)，以安其所。建設(shè)用地使用權(quán)一旦隨住宅所有權(quán)之移轉(zhuǎn)而一并由居民享有，則從此獲得獨(dú)立的法律地位。所謂“地隨房走”，只是指在房、地分離的不動(dòng)產(chǎn)法律制度下，因房屋不可能在物理上與土地相脫離，所以地（權(quán)）應(yīng)隨房“一并處分”，而不是指建設(shè)用地使用權(quán)的命運(yùn)完全與房屋相始終，因?yàn)檫@種做法等于徹底否定了房、地分離制度。建設(shè)用地使用權(quán)是一種獨(dú)立的物權(quán)，地上物的滅失并非其終止事由。?瑐瑢房屋不同于土地，因物理損耗、風(fēng)雨剝蝕等終究會(huì)毀損、滅失。因此，以一種長遠(yuǎn)的生活觀念（生命的世代延續(xù)）來看，只有土地才能真正成為安身立命之所，只有賦予人們一種土地所有權(quán)或長久的土地使用權(quán)，才能真正“激發(fā)個(gè)人的財(cái)富進(jìn)取心”，使有恒產(chǎn)者有恒心。瑐?瑣
地（權(quán)）隨房滅失的觀念，違背了土地與房屋之間天然的依存法則———房隨地滅失，不能使居民真正安居樂業(yè)。因此，如果立基于長治久安的觀念，就不能純粹以存在物理上的住宅（房屋）作為保有建設(shè)用地使用權(quán)的條件，而應(yīng)承認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立性、永久性。在此之下，住宅即使一時(shí)滅失，家鄉(xiāng)或家園仍在，土地（住宅建設(shè)用地使用權(quán)）仍在。承認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)的永久性，并不意味著國有土地所有權(quán)會(huì)永遠(yuǎn)受到限制。如果權(quán)利人放棄了權(quán)利，或權(quán)利人死亡時(shí)無人繼承權(quán)利，那么土地所有權(quán)即回復(fù)其圓滿狀態(tài)。
在自動(dòng)續(xù)期制度能使一個(gè)或兩個(gè)以上的主體恒久享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，擁有多套（棟）住宅毫無疑問等于享有更多的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。反過來講，享有更多的建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)際上意味著可以建造、擁有更多的房屋。在土地日益稀缺的情勢下，自動(dòng)續(xù)期制度難免會(huì)引發(fā)如下社會(huì)效應(yīng)：在自由市場秩序下，富者可能擁有多套住宅，并進(jìn)而享有更多的住宅建設(shè)用地使用權(quán)；窮者可能“上無片瓦、下無寸土”。尤其是在計(jì)劃生育政策下，經(jīng)過一代或兩代的財(cái)產(chǎn)繼承，一戶擁有兩套以上的住宅將成為尋常現(xiàn)象。長此以往，房屋或住宅建設(shè)用地使用權(quán)會(huì)日趨集中。由此可能造成的一個(gè)后果是，城市中心區(qū)的房屋大量被前代人占有或由前代人傳給了下一代人，城鎮(zhèn)新增外來人口的居住需求不可能僅僅通過住宅租賃市場或存量房交易市場即被滿足，城鎮(zhèn)新開發(fā)房屋市場（增量住宅市場）仍然可能是獲得住宅的重要渠道。如此之下，城鎮(zhèn)規(guī)模必然會(huì)隨外來人口的不斷增加而持續(xù)擴(kuò)張下去。
顯然，無任何配套限制措施的自動(dòng)續(xù)期制度很容易誘發(fā)人們對(duì)有限房地產(chǎn)資源的占有或爭奪，助長投資性住宅需求，使有限的房地產(chǎn)資源日益向少數(shù)人集中。這既會(huì)在同代人之間引發(fā)住宅建設(shè)用地使用權(quán)持有量是否公平的問題，也會(huì)在前代人與后代人之間潛存著諸多財(cái)富公平分配的問題。該問題促使我們不能不重提自動(dòng)續(xù)期制度的確立目的，甚至土地國有制的建立目的。
相較主要適用于經(jīng)營性用地的申請(qǐng)續(xù)期制度，自動(dòng)續(xù)期制度實(shí)際上賦予了城鎮(zhèn)住宅購買者一種經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)待，即一旦購買了房屋，即使建設(shè)用地使用權(quán)的使用期限屆滿，也不再向國家支付出讓金或僅向國家支付少量費(fèi)用。國家優(yōu)待住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的重要原因之一，在于借此保障人們的住房人權(quán)。以此而言，對(duì)每一個(gè)國民來說，自動(dòng)續(xù)期制度具有生活保障性、福利性。既然自動(dòng)續(xù)期制度具有福利性，那么，根據(jù)社會(huì)福利的普遍性，每一個(gè)公民，不管是城市居民還是農(nóng)村村民，甚至是在中國境內(nèi)的外國人、無國籍人，瑐瑤?都應(yīng)享受一次住宅建設(shè)使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利。
筆者之所以認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度給予了人們一種使用國有土地的福利，是因?yàn)樽詣?dòng)續(xù)期制度以城市規(guī)劃上的居住用地為基礎(chǔ)，凡是居住用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅，不管住宅的實(shí)際樣態(tài)（別墅或區(qū)分所有的建筑物），也不管住宅所有權(quán)人的房屋購買量（一套或二套以上），住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，皆按《物權(quán)法》第１４９條第１款的規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。而應(yīng)區(qū)別對(duì)待的是，對(duì)擁有兩套以上住宅的房屋所有權(quán)人而言，其住宅建設(shè)用地使用權(quán)雖然可以與其他共有人的住宅建設(shè)用地使用權(quán)一起自動(dòng)續(xù)期或單獨(dú)自動(dòng)續(xù)期，但其不得過多享受住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利。
那么，在一人擁有多套住宅的情況下，法律應(yīng)如何落實(shí)每個(gè)人不能享受過多住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利呢？筆者認(rèn)為，可以通過征收建設(shè)用地使用權(quán)持有稅或物業(yè)稅來落實(shí)。具體而言，法律可以規(guī)定，擁有一套或二套房屋者再次購買房屋時(shí)應(yīng)按法律或行政法規(guī)的特別規(guī)定，對(duì)于超出限定數(shù)量的住宅，每年按房屋面積繳納物業(yè)稅或建設(shè)用地使用權(quán)持有稅。為盡可能滿足每個(gè)人享有一套面積適宜住宅的需要，法律應(yīng)給予人們調(diào)換住房的機(jī)會(huì)。這樣做的主要目的是通過稅收機(jī)制排除額外享受住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利。因?yàn)轱@而易見的是，享有兩套以上住宅者，除一套住宅用于自住外，另外的住宅要么被用于出租，要么被用于經(jīng)營性事業(yè)，要么被閑置不用。將住宅出租給他人居住，即使承租人是為了生活居住，但對(duì)出租人而言，這一出租行為是典型的經(jīng)營性行為，而不是生活居住行為。考慮到住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的福利性，顯然應(yīng)該將住宅出租的額外收益上繳給國家。在建設(shè)用地極其稀缺的情況下，將房屋閑置起來，同樣應(yīng)收取一定的費(fèi)用，以遏制此類行為的發(fā)生。
當(dāng)前全國各地為貫徹國務(wù)院抑制房價(jià)過快增長、打擊投機(jī)性購房政策所采取的購房限制措施以及上海、重慶作為試點(diǎn)城市對(duì)特定房產(chǎn)征收物業(yè)稅的做法，對(duì)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的公平享有具有積極示范作用。