隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成就，但是，僅僅依靠政府的資金投入來(lái)維持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式越來(lái)越成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問(wèn)題，BT模式在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，由于BT模式在我國(guó)尚處在探索階段，發(fā)展尚未成熟，BT項(xiàng)目各方在BT運(yùn)作過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的矛盾，本文從法律角度對(duì)BT項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)作一些探討。

　　一、BT模式的涵義及其法律特征

　　(一)BT項(xiàng)目的涵義及其發(fā)展現(xiàn)狀

　　所謂BT(Build—Transfer)模式，即“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓”模式，是政府部門利用非政府資金來(lái)承建某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資方式。具體來(lái)說(shuō)，政府通過(guò)特許協(xié)議，依據(jù)法定程序(一般是招投標(biāo)方式)選擇承建方，并與之簽訂合同，將擬建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目授權(quán)給后者，由其負(fù)責(zé)在工程建設(shè)期內(nèi)組建BT項(xiàng)目公司進(jìn)行投資、融資、管理、施工總承包等工作，特許期滿工程完工并通過(guò)驗(yàn)收后，由政府按照合同規(guī)定的方式將投資人與該項(xiàng)目有關(guān)的權(quán)利收回，政府按約定總價(jià)(或總價(jià)加回報(bào))一次性或按比例分期償還承建方。

　　近年來(lái)BT逐漸作為政府投融資模式的一種被用來(lái)為政府性公共項(xiàng)目融資，但是目前BT模式在我國(guó)還處于探索階段，近年來(lái)成功的實(shí)施了的一些大型BT項(xiàng)目如：佛山市市政基礎(chǔ)設(shè)施BT建設(shè)項(xiàng)目工程、北京地鐵奧運(yùn)支線、南京地鐵二號(hào)線一期工程等，但是總的來(lái)說(shuō)由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，例如：對(duì)項(xiàng)目投資商的資質(zhì)缺乏明確的規(guī)定，致使一些BT投資商不具有真正的投資能力而把銀行貸款作為主要資金來(lái)源，使銀行承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn);還如項(xiàng)目業(yè)主在擬定BT項(xiàng)目特許協(xié)議時(shí)由于沒(méi)有什么標(biāo)準(zhǔn)可依，對(duì)合同條款難免會(huì)理解有誤，遺漏等問(wèn)題，這將導(dǎo)致合同的履行的風(fēng)險(xiǎn)等等，針對(duì)上述問(wèn)題，BT項(xiàng)目的建設(shè)在我國(guó)還有待完善。

　　(二)BT項(xiàng)目的法律特征

　　1.BT項(xiàng)目法律性質(zhì)的特殊性

　　BT模式的雙方一方為政府或者政府機(jī)構(gòu)，另一方是民營(yíng)或者外商投資機(jī)構(gòu)，特許協(xié)議并不是專屬于平等主體之間的合同，并不單純是政府為了履行行政職能或者完成行政管理目標(biāo)而與項(xiàng)目相對(duì)人簽訂的協(xié)議，又不同于政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)書，BT特許協(xié)議的內(nèi)涵和外延早已突破了單一學(xué)科的局限，涉及到民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域，形成了一種多門類、跨學(xué)科的邊緣性綜合學(xué)科。

　　2.BT項(xiàng)目移交和付款的絕對(duì)性

　　BT模式不同于BOT模式的一個(gè)重要區(qū)別就在于，缺少一個(gè)“O”，BT項(xiàng)目建設(shè)方對(duì)BT項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)，在BT項(xiàng)目完工驗(yàn)收合格后，建設(shè)方有義務(wù)將項(xiàng)目工程移交給當(dāng)?shù)卣蛘畽C(jī)構(gòu)，建設(shè)方收回承建項(xiàng)目的投資資金的方式不是靠經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的所得而是依靠政府與建設(shè)方的協(xié)議方式付款，因此在此意義上，建設(shè)方能否順利收回投資款在很大程度上依賴政府的信用。

　　3.BT項(xiàng)目法律關(guān)系的復(fù)雜性

　　一項(xiàng)完整的BT項(xiàng)目包括項(xiàng)目業(yè)主，承包方，監(jiān)理方，設(shè)計(jì)方，銀行等多個(gè)法律關(guān)系主體，在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中各方的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定也會(huì)形成多個(gè)法律合同，如監(jiān)理合同，保險(xiǎn)合同，承包合同，貸款合同等等，由于BT項(xiàng)目涉及到招投標(biāo)，融資，投資，建設(shè)，轉(zhuǎn)讓等一系列的活動(dòng)，各方主體的參與勢(shì)必形成紛繁復(fù)雜的法律關(guān)系。

　　4.BT項(xiàng)目投資客體具有特定性

　　一般而言，BT模式只適用于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且該基礎(chǔ)設(shè)施是非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，所謂基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，它是社會(huì)賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件，包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施。對(duì)于這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府擁有絕對(duì)的建設(shè)權(quán)，而BT投資正是政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)權(quán)的讓渡。

　　二、BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

　　(一)BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)的涵義

　　BT項(xiàng)目業(yè)主是指項(xiàng)目所在國(guó)政府或者政府機(jī)構(gòu)，也稱項(xiàng)目發(fā)起人，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的項(xiàng)目建設(shè)特許權(quán)的招標(biāo)。在項(xiàng)目融資建設(shè)期間，業(yè)主在法律上不擁有項(xiàng)目，而是通過(guò)給予項(xiàng)目一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項(xiàng)目建設(shè)、開發(fā)和融資的支持。在項(xiàng)目建設(shè)完成和移交后，將擁有項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府或者政府機(jī)構(gòu)在BT項(xiàng)目中具有雙重身份，一方面他與私人投資者或者企業(yè)簽訂投資協(xié)議，雙方是平等的伙伴，另一方面，政府又對(duì)該項(xiàng)目的建設(shè)具有監(jiān)督職能。

　　所謂法律風(fēng)險(xiǎn)，是指在法律實(shí)施過(guò)程中，由于項(xiàng)目主體外部的法律環(huán)境發(fā)生變化，或由于包括項(xiàng)目主體自身在內(nèi)的各種主體未按照法律規(guī)定或合同約定行使權(quán)利、履行義務(wù)，而對(duì)項(xiàng)目造成負(fù)面法律后果的可能性。所以BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)是指BT項(xiàng)目業(yè)主在BT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中未按照法律或者合同的規(guī)定行使權(quán)利和履行義務(wù)，或者與項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行行為的相對(duì)方未按照法律或者合同的規(guī)定行使權(quán)利和履行義務(wù)，所可能產(chǎn)生的不利法律后果的可能性。

　　(二)BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　一般而言，BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)貫穿在BT項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中，具體包括以下幾種：

　　1.建設(shè)方履約能力風(fēng)險(xiǎn)

　　在BT項(xiàng)目下，建設(shè)方應(yīng)就項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期等問(wèn)題對(duì)項(xiàng)目業(yè)主全面負(fù)責(zé)，在實(shí)際的招投標(biāo)過(guò)程中一些缺乏與工程等級(jí)相適應(yīng)的資質(zhì)的建設(shè)方為了取得投資建設(shè)的資格不惜偽造一些虛假的證書和資質(zhì)，如果項(xiàng)目業(yè)主對(duì)此審查不嚴(yán)，勢(shì)必造成項(xiàng)目工程授權(quán)給沒(méi)有能力完成項(xiàng)目建設(shè)的投資商，造成不必要的損失。一般來(lái)說(shuō)，BT項(xiàng)目都是投資較大的重要項(xiàng)目，建設(shè)工作是否進(jìn)行順利對(duì)項(xiàng)目業(yè)主影響巨大，建設(shè)方履約能力則是建設(shè)工作順利的基礎(chǔ)和保障。

　　2.簽訂以及履行合同的風(fēng)險(xiǎn)

　　在建設(shè)方中標(biāo)后，項(xiàng)目業(yè)主開始與建設(shè)方簽訂合同，但是即使雙方充分協(xié)商，也難免會(huì)有缺乏嚴(yán)謹(jǐn)或疏漏之處，實(shí)施工程期間又常常發(fā)生不少未能預(yù)見的情況，有經(jīng)驗(yàn)的承包商不會(huì)不借機(jī)擴(kuò)大利潤(rùn)，其合法權(quán)利之一就是索賠。因?yàn)楹贤瑮l款不嚴(yán)謹(jǐn)而導(dǎo)致承包商提出的索賠常常是無(wú)法拒絕的。另外，承包商獲取項(xiàng)目的目的是為了謀取自身利益，而這些效益又不能表露于明處，只能分散潛伏于承包工程的各個(gè)環(huán)節(jié)。因此有經(jīng)驗(yàn)的承包商通常善于做出姿態(tài)，以低報(bào)價(jià)誘惑業(yè)主授予項(xiàng)目，一旦合同簽訂，便使盡心機(jī)，制造索賠機(jī)會(huì)，使工程的實(shí)際價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原先的投標(biāo)報(bào)價(jià)。

　　3.政府宏觀政策形勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)

　　BT項(xiàng)目的運(yùn)行是政府根據(jù)本地或者本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃經(jīng)過(guò)合理規(guī)劃設(shè)計(jì)出的項(xiàng)目，雖然國(guó)家的宏觀政策有一定的連續(xù)性，但有時(shí)會(huì)出臺(tái)一些階段性的政策。BT項(xiàng)目由于沒(méi)有專門的法律法規(guī)支持，必然在這些階段性政策面前顯得過(guò)分脆弱，例如數(shù)年前，各地紛紛建造賓館、商住樓等項(xiàng)目，后來(lái)政府政策作了調(diào)整，對(duì)此類項(xiàng)目嚴(yán)格控制。新政策的出臺(tái)可能對(duì)正在進(jìn)行的項(xiàng)目帶來(lái)不利影響，從而影響項(xiàng)目業(yè)主的整體規(guī)劃。

　　4.轉(zhuǎn)包、分包問(wèn)題嚴(yán)重

　　雖然項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)特許協(xié)議將BT項(xiàng)目授權(quán)中標(biāo)的建設(shè)方承建，但是考慮到BT項(xiàng)目工程量大，工程持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，雖然在特許協(xié)議中規(guī)定了不得轉(zhuǎn)包、分包的條款，但在現(xiàn)實(shí)生活中建設(shè)方的再分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象嚴(yán)重，由于對(duì)轉(zhuǎn)包方、分包方的資質(zhì)缺乏了解，致使工程的質(zhì)量無(wú)法得到保障，在發(fā)生糾紛后，又由于相互之間的復(fù)雜關(guān)系，相互推脫責(zé)任，致使追究賠償十分困難。

　　(三)BT項(xiàng)目業(yè)主的法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與規(guī)避

　　針對(duì)上述問(wèn)題，為了加強(qiáng)對(duì)BT項(xiàng)目的管理，提高BT項(xiàng)目的效益，減少項(xiàng)目業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該采取以下手段進(jìn)行科學(xué)的管理：

　　1.建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

　　目前，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有專門有關(guān)BT方面的法律法規(guī)，BT項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中缺乏明確的法律依據(jù)，給項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)了一些難度，通過(guò)特許協(xié)議的規(guī)定難免會(huì)有所遺漏和模糊。例如：BT項(xiàng)目資產(chǎn)到底是屬于業(yè)主還是建設(shè)方、建設(shè)方的資質(zhì)要求是什么、是否需要成立BT項(xiàng)目公司等等，這些都需要法律的明確規(guī)定，建議相關(guān)部門加快立法步伐，盡早出臺(tái)一部專門的法律法規(guī)，使BT項(xiàng)目的實(shí)施更加規(guī)范，更加有章可循。

　　2.加強(qiáng)實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督

　　目前的BT項(xiàng)目多實(shí)行“交鑰匙工程”，即總價(jià)包干，對(duì)于在合同包干范圍以外的諸如拆遷、綠化、景觀以及其他無(wú)法包干的項(xiàng)目，其造價(jià)就需要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)簽證來(lái)確定，BT業(yè)主應(yīng)對(duì)此類項(xiàng)目作過(guò)程跟蹤控制，嚴(yán)格控制工程變更，避免總投資超支情況的發(fā)生，確保造價(jià)不突破相應(yīng)的概算審批值。

　　3.對(duì)監(jiān)理加強(qiáng)控制

　　監(jiān)理應(yīng)是獨(dú)立的第三方，是具有法人資格的機(jī)構(gòu)，與施工單位以及材料供應(yīng)單位不得存有隸屬關(guān)系和其他利害關(guān)系，其職責(zé)是依據(jù)事實(shí)，客觀、及時(shí)、有效地提出建議和解決方案。但是在現(xiàn)實(shí)的工程建設(shè)過(guò)程中，監(jiān)理商與建筑商、材料供應(yīng)商相互勾結(jié)損害業(yè)主的事件屢見不鮮，雖然法律對(duì)此情況有處罰規(guī)定，但是為減少不必要的麻煩，業(yè)主在委托監(jiān)理商時(shí)應(yīng)該對(duì)委托事項(xiàng)交代清楚，并對(duì)監(jiān)理商的監(jiān)理工作進(jìn)行監(jiān)督和控制，防止監(jiān)理商與建筑商、材料供應(yīng)商的相互勾結(jié)。

　　4.加強(qiáng)主體資格的審查和監(jiān)督

　　項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)對(duì)項(xiàng)目供應(yīng)商實(shí)行嚴(yán)格的主體資格審查，對(duì)與建設(shè)方有關(guān)聯(lián)關(guān)系或其他可能利害關(guān)系的，不能接受其為項(xiàng)目提供服務(wù)或產(chǎn)品。此外項(xiàng)目業(yè)主還需要做好BT項(xiàng)目招標(biāo)文件的編制工作，邀請(qǐng)一些法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等專家，公平的確立風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證，對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行詳細(xì)的分析，對(duì)建設(shè)方的資質(zhì)審查要嚴(yán)格把握。

　　5.對(duì)于合同要充分談判、協(xié)商一致

　　合同貫穿于BT項(xiàng)目的始終，不管是特許協(xié)議還是回購(gòu)合同抑或其他合同，業(yè)主都應(yīng)該同相對(duì)方充分的談判和協(xié)商，對(duì)在實(shí)施合同過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地預(yù)測(cè)，聘請(qǐng)相關(guān)的法律專家草擬合同，對(duì)合同的規(guī)定盡量全面，對(duì)于未能預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)可以確定預(yù)留條款，對(duì)于實(shí)施合同過(guò)程中出現(xiàn)的新的問(wèn)題，要與相對(duì)方進(jìn)一步協(xié)商，保證合同條款的嚴(yán)謹(jǐn)，避免相對(duì)方鉆空子。

　　三、小結(jié)

　　BT模式在我國(guó)尚處在探索和摸索階段，對(duì)BT各方在BT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入探討有利于增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高應(yīng)變能力和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，對(duì)于保證BT項(xiàng)目的順利實(shí)施具有現(xiàn)實(shí)意義，本文只針對(duì)業(yè)主在BT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析并提出了一些建設(shè)性的意見，對(duì)待這些風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)越早、識(shí)別越早、風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)拉得越早、應(yīng)急計(jì)劃準(zhǔn)備越充分，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)業(yè)主帶來(lái)的損失就越小。因此，分析和控制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)業(yè)主取得項(xiàng)目成功至關(guān)重要。