關(guān)鍵詞: 小產(chǎn)權(quán)房/房產(chǎn)稅/住房保障
內(nèi)容提要: 從小產(chǎn)權(quán)房形成的原因入手，提出建立集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、嚴(yán)格區(qū)分公益征收與商業(yè)拆遷、分別情況處理現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房、開(kāi)征房產(chǎn)稅、改革住房保障制度等措施。
所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指不符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、在集體土地之上建造并出售給非本集體成員的房屋。由于違反現(xiàn)行法律，所以小產(chǎn)權(quán)房從產(chǎn)生之日起就不合法，其所謂的“小產(chǎn)權(quán)”也并非“產(chǎn)權(quán)”，只是民間約定俗成的一種說(shuō)法，實(shí)質(zhì)是不受法律保護(hù)的“產(chǎn)權(quán)”。雖然小產(chǎn)權(quán)房本身不合法，但是其不斷發(fā)展壯大的現(xiàn)實(shí)卻給社會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，給立法、執(zhí)法帶來(lái)諸多困惑，因此解決這一問(wèn)題就成為當(dāng)務(wù)之急。我們應(yīng)在準(zhǔn)確分析其產(chǎn)生根源的基礎(chǔ)上，提出既要維護(hù)各方利益和社會(huì)穩(wěn)定，又能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策。
一、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的原因
（一）小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民集體利益與政府利益博弈的結(jié)果
現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于集體所有。在集體土地之內(nèi)，只允許本集體村民依法申請(qǐng)宅基地并建造房屋，不允許集體出讓土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，也不允許農(nóng)民個(gè)人出賣(mài)宅基地或轉(zhuǎn)讓房屋給非本集體成員變相進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。確需使用集體土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的，應(yīng)先由國(guó)家征收集體土地，再行出讓給開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)后出售。現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是國(guó)家征收集體土地的價(jià)格與國(guó)家出讓土地的價(jià)格之間存在較大的利益空間，有的后者是前者的幾倍、幾十倍，這部分差價(jià)利益由國(guó)家取得，本來(lái)就不富裕的農(nóng)民集體對(duì)此非常不滿(mǎn)，當(dāng)有機(jī)會(huì)出讓土地獲得大于國(guó)家征收的回報(bào)時(shí)，集體便不惜違法，義無(wú)反顧地為之。從理論上講，所有權(quán)是權(quán)利人對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，既然法律規(guī)定集體對(duì)其土地享有所有權(quán)，就應(yīng)該賦予其處分權(quán)和收益權(quán)，而太多的限制使集體對(duì)其土地幾乎喪失了處分權(quán)和收益權(quán)（只能通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地而獲得收益），這就嚴(yán)重?fù)p害了集體土地所有權(quán)的完整，限制了集體土地的權(quán)利行使。對(duì)這一問(wèn)題，農(nóng)民集體現(xiàn)實(shí)的做法就是用建設(shè)、出售小產(chǎn)權(quán)房的行動(dòng)來(lái)“維權(quán)”，同時(shí)，一些地方政府的違法審批也起到了推波助瀾的作用。
（二）小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是公眾的住房需求與高房?jī)r(jià)之間對(duì)抗的結(jié)果
城市化是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、消滅城鄉(xiāng)差別、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要步驟。近年來(lái)，我國(guó)城市化的速度日益加快，城市人口呈迅速增加的態(tài)勢(shì)，解決住房問(wèn)題就成了城市發(fā)展的重要任務(wù)。新城市居民需要有一套屬于自己的住房，老城市居民需要更換更大的住房，城市富人需要擁有更多房屋實(shí)現(xiàn)投資目的，因此近年來(lái)我國(guó)大中城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。但是相對(duì)于不斷攀升的房?jī)r(jià)而言，城市中低收入者收入的增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于房?jī)r(jià)的漲幅。房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)直接刺激了人們的購(gòu)房欲望，因?yàn)槿绻F(xiàn)在不買(mǎi)，以后會(huì)更買(mǎi)不起。當(dāng)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不能購(gòu)買(mǎi)商品房時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房便成了唯一的選擇。截至2009年7月，北京的商品房均價(jià)為14650元/平方米[1]，同年4月，北京通州區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房均價(jià)為5000元/平方米[2]，二者相差十分明顯。調(diào)查顯示，如果能夠購(gòu)買(mǎi)正規(guī)的商品房，多數(shù)購(gòu)房者是不會(huì)選擇購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的。購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房者多是中低收入者，如外來(lái)打工或經(jīng)商人員、留城大學(xué)畢業(yè)生、城市中低收入者。小產(chǎn)權(quán)房多處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，交通相對(duì)不便，居住環(huán)境相對(duì)較差，購(gòu)房者對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的法律風(fēng)險(xiǎn)心知肚明，但是較低的房?jī)r(jià)是吸引他們購(gòu)買(mǎi)的唯一原因。許多市民坦言：購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房就是為了“能有個(gè)住的地方”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年初，北京市的小產(chǎn)權(quán)房占到房地產(chǎn)市場(chǎng)的20%； 2007年，深圳市的小產(chǎn)權(quán)房占全市住房總數(shù)的49%，到2009年6月，深圳住宅總面積約為2. 6億平方米，其中小產(chǎn)權(quán)房高達(dá)1. 6億平方米，比例已經(jīng)超過(guò)60%[3]。到2010年初，據(jù)非官方統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房面積達(dá)到60多億平方米[4]。
（三）政府職能發(fā)揮不力客觀上導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展壯大
小產(chǎn)權(quán)房從產(chǎn)生時(shí)起就不合法，但是能夠不斷發(fā)展壯大，其外因是政府監(jiān)管查處不力。小產(chǎn)權(quán)房多集中在市郊，就在政府的眼皮底下，從開(kāi)工建設(shè)到出售交付，不是一朝一夕之事，有關(guān)部門(mén)不可能發(fā)現(xiàn)不了，如果能夠發(fā)現(xiàn)一起查處一起，也不會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)在的局面。在2000年前后，各地的小產(chǎn)權(quán)房還不敢公開(kāi)銷(xiāo)售，多是通過(guò)與村民簽訂君子協(xié)議，以村民的名義購(gòu)買(mǎi)，過(guò)戶(hù)只能偷偷在村委會(huì)進(jìn)行；現(xiàn)在，小產(chǎn)權(quán)房的銷(xiāo)售已經(jīng)完全公開(kāi)化，開(kāi)發(fā)商不再遮遮掩掩，而是明確告訴對(duì)方是小產(chǎn)權(quán)房，也不再虛假承諾將來(lái)可以辦市證。開(kāi)發(fā)商之所以敢于公開(kāi)銷(xiāo)售小產(chǎn)權(quán)房，也與政府部門(mén)查處不力有關(guān)。個(gè)別地方政府為了獲取一定的利益，違規(guī)審批小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公開(kāi)發(fā)放房產(chǎn)證，這也在一定程度上助長(zhǎng)了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。
（四）小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是公眾與政府心理對(duì)抗的結(jié)果
盡管有關(guān)部門(mén)不斷發(fā)布對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的禁令和購(gòu)房警示，但是公眾的購(gòu)買(mǎi)熱情卻絲毫不減。究其心理原因，是購(gòu)房人拿法不責(zé)眾的心態(tài)與政府的決心對(duì)抗，其心理是：反正有許多人購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房并居住，政府總不會(huì)強(qiáng)制拆除；如果政府強(qiáng)行拆除，這些居民就無(wú)處可住，就會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。購(gòu)房者還認(rèn)為，政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的形成也是有責(zé)任的，因?yàn)檎疀](méi)有嚴(yán)格禁止小產(chǎn)權(quán)房的建造和出售，所以在強(qiáng)制拆除時(shí)也可以與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，爭(zhēng)取最大限度地維護(hù)自己的“利益”。事實(shí)也證明強(qiáng)制拆除的極少，即使強(qiáng)拆，也會(huì)給予一定的補(bǔ)償，如2009年8月，為配合濟(jì)南西客站的建設(shè)，濟(jì)南市拆除了槐蔭區(qū)“格林小鎮(zhèn)”的25棟小產(chǎn)權(quán)房（業(yè)主2006年購(gòu)買(mǎi)時(shí)的價(jià)格為1320元/平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的商品房?jī)r(jià)格），拆除時(shí)業(yè)主獲得的補(bǔ)償多為原購(gòu)房款加10%的退房獎(jiǎng)勵(lì)[5]。類(lèi)似的現(xiàn)實(shí)客觀上也助長(zhǎng)了公眾購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的信心?？傊?，這種公眾與政府的心理對(duì)抗是十分危險(xiǎn)的，它不僅表現(xiàn)了法律制度長(zhǎng)期難以落實(shí)的尷尬局面，更損害了法律的尊嚴(yán)和政府的威信，嚴(yán)重影響黨和政府執(zhí)政能力的實(shí)現(xiàn)。
二、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)
從以上原因分析不難看出，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是我國(guó)二元制土地制度所產(chǎn)生的利益分配問(wèn)題，其他諸如高房?jī)r(jià)、政府監(jiān)督不力等原因，均為推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的次要原因。對(duì)于國(guó)有土地，國(guó)家可以通過(guò)土地出讓、轉(zhuǎn)讓等方式獲得土地出讓金、稅收等利益。土地出讓金是基于國(guó)家是土地的所有者而獲得的利益，而稅收是基于交易行為而獲得的利益。對(duì)于集體土地而言，據(jù)現(xiàn)行制度，農(nóng)民集體基于土地所有者身份從土地增值中獲得的收益卻是相對(duì)較少的，為實(shí)現(xiàn)自身利益，一旦有機(jī)會(huì)從土地中獲得更多利益，農(nóng)民集體便不惜突破現(xiàn)行制度，這是維護(hù)自身利益的本能體現(xiàn)，從理論上講是無(wú)可厚非的。因此，我們確有必要對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行反思，還農(nóng)民集體土地所有者身份，使其真正享有土地所有者的權(quán)益。
由小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)的集體利益與國(guó)家利益的沖突是主要的，同時(shí)，還會(huì)引發(fā)地方政府利益與國(guó)家利益的沖突、農(nóng)民集體利益與集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)別負(fù)責(zé)人的利益沖突。對(duì)于地方政府違規(guī)審批小產(chǎn)權(quán)房并獲利的行為，應(yīng)從加強(qiáng)地方政府依法行政的角度進(jìn)行處理；對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)別負(fù)責(zé)人從出讓土地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房中獲利的情況，應(yīng)從嚴(yán)懲腐敗角度進(jìn)行查處。