憲法論文的開題報告
憲法論文的開題報告
人民權利作為現(xiàn)代民主制的重要范疇，一直是憲政思想、憲政制度所關注的核心。下面是學習啦小編為大家整理的憲法論文的開題報告，供大家參考。
憲法論文的開題報告篇一
《 論社會憲政 》
【摘要】社會憲政既不同于傳統(tǒng)的國家憲政，也不同于所謂的“新憲政”論，它是以規(guī)范和調控社會公權力為核心的憲政形式。國家公共領域和社會公共領域并存的公共領域二元化結構是社會憲政的社會學基礎，社會公權力和人性尊嚴的密切相關是社會憲政的價值論基礎，人性的善惡雙重性是社會憲政的人性論基礎，國家憲政對社會憲政的兼容性是社會憲政的政治學基礎。在價值層面，社會憲政遵循民主、法治、人權的基本理念;在制度層面，社會憲政主要由社會民主制度、社會公權力制約制度和社會公權力保障人權制度構成。在全球“社團革命”浪潮沖擊下，社會憲政是我國憲政建設的重要組成部分。
【關鍵詞】社會憲政;國家憲政;社會民主;社會公權力制約;基本權利的第三人效力
一、問題之提出
自從17世紀近代憲政理論產生以來，憲政這一概念總是和國家聯(lián)系在一起。所謂憲政，實質是指國家憲政，德國著名法學家圖依布納稱之為“國家中心的憲政”。{1}1憲政之所以長期被理解成國家憲政，與近代憲政理論產生以來某種恒定的普遍化價值信念和社會現(xiàn)實有著直接的關系。就價值信念而言，經(jīng)過文藝復興、宗教改革等一系列的思想啟蒙運動后，個人自由成為西方社會普遍的價值目標，并最終發(fā)展成為全球性的價值理念。就社會現(xiàn)實而論，伴隨宗教權力的瓦解，國家權力成為了壓制個人自由的最大、最主要的威脅。在這樣的時代背景下，憲政被理解成國家憲政也就在情理之中了。
然而，20世紀60年代以來，一場被稱為該世紀人類最大社會創(chuàng)新的“社團革命”席卷全球，各類社會組織如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，在公共事務治理中發(fā)揮著顯著作用。{2}245這導致對個人自由構成直接威脅的不僅僅只有國家，各種類型的社會組織對個人自由也有日趨嚴重的侵害之勢。甚至，“在現(xiàn)代社會，除國家之外的團體對其成員甚至成員以外的制約與強制可能比國家更具有壓迫性”。{3}70。在這一現(xiàn)實背景下，憲政即為國家憲政的理論顯得有些難以應付現(xiàn)實需求，實有進一步修正的必要。于是，一種立基于公民社會基礎之上超越國家憲政的以規(guī)范和調控社會公權力為核心的新型憲政理論—社會憲政便應運而生了。雖然在數(shù)量、規(guī)模、自治保障等方面，我國的社會組織無法和西方相比，但是，伴隨經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的推進，國家對社會的全面控制日漸放松，社會組織在我國的大量興起也是一個不爭的事實。{4}20這意味著我國的憲政建設實際上面臨著雙重任務：一方面，我國的國家憲政建設尚未完成，仍需大力推進;另一方面，社會憲政問題也已經(jīng)提上了議事日程。然而，社會憲政在我國學術界仍然是一個陌生的概念，這對我國的憲政理論發(fā)展和制度建設是非常不利的。鑒于此，本文試圖就社會憲政的基本內涵、理論基礎、制度構成等問題展開初步的研究，以期推動學界對這一理論的關注和重視。
二、社會憲政的概念釋義
社會憲政，其英文是societal constitutionalism。這一概念最早由美國學者茜利(Sciulli)在其1992年出版的著作《社會憲政理論》一書中提出。茜利本身是一個社會學家，他側重從社會學角度界定社會憲政的概念。在他看來，社會憲政是解決韋伯所謂現(xiàn)代理性化進程中所必然產生的“奴役的鐵籠”以及政治和社會秩序的權威主義的根本途徑。{5}81概括而言，茜利的社會憲政概念主要包括兩方面的內容：一是保障社團序列(societal formations)的自治免受侵犯;{5}208是把法律的程序理性應用到市民社會的各類社會組織當中，以避免落入同質性、集體主義、儀式主義的案臼。{5}145社會憲政理論在歐洲的代表人物是德國法學家圖依布納。他主要在國際法層面討論社會憲政的概念。他認為，所謂社會憲政，就是市民社會的憲法的多樣性。“世界社會的憲法不單單出現(xiàn)在國際政治的代議機構中，也不只發(fā)生在包含各個社會領域的統(tǒng)一的全球憲法中，而是出現(xiàn)在世界社會多樣性的自治次級系統(tǒng)憲政化過程中。”{1}6“與18、19世紀的憲法必須處理限制壓制性的政治權力不同，今天的憲法必須限制社會權力(social dynamics)。” {1}4。上述兩位學者分別從法社會學和國際法學的層面對社會憲政進行了界定，其具體觀點有較大差異，但其共同之處是他們打破了以往僅從國家層面理解憲政的做法，而從社會層面來界定憲政，并強調憲政與社會組織、社會公權力之間的內在關系。據(jù)此，從國內憲法學的角度出發(fā)，我們把社會憲政界定為：規(guī)范和調控社會公權力、保障個人基本權利的制度體系及其運行過程。具體包含如下幾個方面的內涵：
首先，社會憲政是“社會組織”層面的憲政。傳統(tǒng)的憲政是國家意義上的憲政，以國家作為憲政的載體。社會憲政不同于傳統(tǒng)憲政，它的載體不是國家而是社會組織。所謂社會組織，是指一定數(shù)量的社會成員為了共同利益聚合而成的社會群體。作為社會憲政載體的社會組織具有如下幾個特征：一是民間性，即這些組織以民間組織形式出現(xiàn)，不隸屬于國家權力系統(tǒng)，不代表國家或者政府的立場。二是公共性，即它們不以獲得某個個體的利益為目的，而是把實現(xiàn)一定范圍內的公共利益作為其主要目標。三是獨立性，即它們具有自己獨立的組織機制和管理機制，在政治、經(jīng)濟等方面均獨立于國家機關。
上述特征中，公共性是決定社會組織能夠成為憲政載體的關鍵因素。國家之所以能夠成為憲政的載體，也主要是由于國家的公共性特征所決定的。如果國家是一個人的國家，一家人的國家，或者是一個利益集團的國家，這樣的國家沒有任何公共性而言，自然不可能存在憲政。正是由于現(xiàn)代國家的公共性要求，才促成了現(xiàn)代憲政的產生。在這一點上，社會組織和國家具有相似性，都具備公共性的屬性。不同的是，國家是一個更大范圍的公共性，而社會組織則只是在國家內部的一定范圍和領域的公共性。因而，具有公共性的社會組織，如政黨、大學、工會、行會、職業(yè)團體、村委會、居委會、業(yè)主委員會、股份公司、慈善組織等，都成為憲政的載體。
值得指出的是，我國目前的社會組織具有一定的特殊性。除了存在大量純粹意義上的社會組織外，有些兼具國家組織和社會組織的雙重身份，有學者也稱之“準政府組織”。這類組織，其規(guī)模和數(shù)量甚至超過了純粹意義上的社會組織。由于其所具有的社會組織的身份，當然應當成為憲政的載體。
其次，社會憲政是社會組織的“憲政”。規(guī)范和調控公權力，是社會憲政與國家憲政的共同之處。不同在于，社會憲政規(guī)范和調控的是社會公權力，國家憲政則是對國家公權力的規(guī)范和調控。
社會公權力是社會憲政的核心，有必要對其作進一步的解釋。所謂社會公權力，是指社會組織基于法律或者契約的授權而擁有的管理一定領域、一定范圍公共事務的權力。社會公權力與國家公權力的不同在于：一是權力主體不同。社會公權力的主體是社會組織，而國家公權力的主體是國家。二是權力范圍不同。國家公權力的范圍及于整個國家，社會公權力的范圍僅及于該社會組織內部。三是權力內容不同。強制力是國家公權力的重要內容，社會公權力則不具有強制力。當然，社會公權力不具有強制力并不等于其不具有強制性。任何權力都具有強制性特征，不同的是，國家公權力的強制性通過自身來實現(xiàn)，而社會公權力的強制性只能通過國家公權力或者社會輿論來實現(xiàn)。盡管社會公權力與國家公權力有諸多不同之處，但二者具有同質性，即都能對他人產生影響力、支配力和強制力。這是社會公權力憲政化的根本原因所在。社會憲政就是試圖將國家憲政的基本理念和制度機制適用于社會公權力，以達到規(guī)范和調控社會公權力的目的。同時，由于社會公權力和國家公權力的諸多不同，決定了社會憲政和國家憲政在制度構成上必然存在巨大差異。概括而言，“國家憲政是釋放民主政治的動力和限制壓制性的政治權力，而社會憲政則是釋放社會的民主動力和約束社會權力”。{6}328
再次，社會憲政是國家憲法之下的憲政。“憲法限制，即使不是憲政最重要的部分，也毫無疑問是其最古老的原則。”{7}16憲政以憲法為起點，無憲法則無憲政，憲政則是憲法的運行狀態(tài)和過程。從規(guī)范層面講，憲法是調整國家與公民之間權利(權力)義務關系的基本法。從價值層面說，憲法可以被引申理解為規(guī)范和調控一切公權力運行的準則和依據(jù)。憲法是國家憲政的起點自不必說，社會憲政也應當以憲法為依據(jù)。當然，由于社會公權力和國家公權力的差異性，決定了并非憲法上所有條款都是社會公權力運行的依據(jù)。那么，憲法上的哪些規(guī)范適用于社會公權力的運行呢?筆者以為主要有兩種：一是憲法的基本原則。主權在民、人權保障、權力制約、法治、程序正義等基本原則，是關于一切公權力運行的基本準則，國家公權力和社會公權力都同樣適用。二是人權規(guī)范。人權規(guī)范源自人的尊嚴，是憲法必不可少的規(guī)范內容，不僅適用于國家公權力，也適用于社會公權力。憲法中的組織規(guī)范是明確國家機關設置及其相互關系的規(guī)范，具有明確的指向性，不適用于社會公權力。
復次，社會組織的自治是社會憲政的應有之義。規(guī)范和調控社會公權力是社會憲政的核心。然而，社會公權力何以成立?其前提在于社會組織的自治。也就是說，社會組織只有享有相對于國家及其他社會主體具有自我組織、自我管理、自我服務的自治權時，社會公權力才是可能的，從而社會憲政才能提上議事日程。否則，社會公權力僅僅是一個假想的概念而已，社會憲政也喪失了存在的可能。社會公權力和社會組織自治權實質上是同一個權力(或者權利)在不同關系結構中的不同稱謂而已。在社會組織與國家關系層面，社會組織具有自我組織、自我管理的資格和能力，屬于一項私權利，稱之為社會組織自治權，而在社會組織內部，這種資格和能力，屬于一項公權力，稱之為社會公權力。
社會組織自治權和社會公權力的這一關系性質，決定了社會憲政和國家憲政的關聯(lián)性。社會組織的自治，只有在一定的國家憲政框架下才具有現(xiàn)實性。首先，社會組織自治需要獲得國家法律、甚至是憲法上的依據(jù)，從而成為一項法定的、甚至是憲法上權利。“公共政策將為社會組織的自治提供政治保障和合法性基礎。”{1}10其次，社會組織自治需要獲得獨立的司法機關的保護，使自治權真正成為在司法上一項可訴訟的權利。上述兩個方面的要求毫無疑問都涉及到國家層面的憲政問題。從某種意義上說，國家層面憲政制度的存在與否與實施程度的大小，直接決定了社會組織能否自治及其自治的程度，進而也影響到社會憲政的實現(xiàn)。換句話說，國家憲政制約著社會憲政。
最后，社會憲政是一種憲政新形式，但不同于所謂的“新憲政論”。新憲政論，是近年來興起的一種憲政理論，主張通過以社會權力制約國家權力以彌補國家權力之間分權制衡的不足。達爾教授是西方新憲政論的代表人物，他認為不應將限制國家權力的制度設計僅僅停留在國家層面的分權制衡，而應把“重點轉移到控制權力的非正式手段上”，“政治精英們對限制行政權力所做的承諾;多種利益集團的存在;而最重要的是，多種自治組織的存在”。{8}230。郭道暉教授更是明確提出了以社會權力控制國家權力的憲政理論，{9}227是我國新憲政論的領軍人物。盡管新憲政論間接或者直接提出了社會權力問題，但這種憲政理論思考和關注的重心仍然是如何限制國家公權力，仍然屬于國家憲政理論的范疇。社會憲政在關注社會公權力這一問題上與新憲政論有相同之處，但社會憲政關注的重心不是以社會權力制約國家權力，而是社會公權力自身的規(guī)范和制約問題，與新憲政論有著實質的不同。
三、社會憲政的理論基礎
(一)公共領域的二元化是社會憲政的社會學基礎
政治國家與市民社會二分、公共領域和私人領域相互獨立的自由主義理論是現(xiàn)代西方憲政的邏輯前提。在這一前提之下，國家是惟一的公共領域，憲法作為典型的公法必然與國家直接相關，而憲政也只能是國家層面的憲政?？梢哉f，這一理論設定和制度體系與當時的社會現(xiàn)實是基本吻合的。昂格爾稱之為“西方社會的深層結構”。{10}139。從18世紀現(xiàn)代西方憲政的確立到20世紀60年代社會組織的崛起，市民社會和政治國家的二分及一元化的國家公共領域，這一結構從未發(fā)生過實質性改變。盡管在20世紀西方國家經(jīng)歷了從守夜人國家到福利國家的變遷，國家獲得了福利供給、社會服務等積極功能，但也只是國家的職能的局部增加而已，并未分化出一個新的公共領域。正如哈貝馬斯所言，和形式法相比，福利法建立在同一個“基本權利系統(tǒng)”之上，只不過是隨著“社會圖景”的變化，導致了不同的理解而已。{11}772就憲政而言，這一時期的憲政模式雖然也發(fā)生了很大的變化，在國家公權力結構層面，行政權的主導地位得到凸顯;在公民的基本權利方面，增加了經(jīng)濟和社會權利的內容，但從總體上看，福利國家的社會結構仍然是國家—市民社會二元框架結構，國家仍然是惟一的公共領域。因而，福利國家的憲政理論和制度仍然是在國家層面展開，仍然屬于國家憲政的范疇。
然而，20世紀60年代興起的“社團革命”卻從根本上改變了傳統(tǒng)的社會結構，從而對傳統(tǒng)的憲政理論提出了巨大挑戰(zhàn)。{6}328新興的社會組織雖然來源于民間，但它卻和國家一樣具有公共性。一個社會組織就是一個自主治理的共同體，國家層面的立法、行政、司法功能在社會組織層面都可以得到體現(xiàn)。以行業(yè)組織為例，行業(yè)組織民主選舉產生自己的組織機構，行業(yè)成員大會或者代表大會制定章程及行規(guī)規(guī)約等具有“法律”意義的文件作為行業(yè)內事務管理的依據(jù)，經(jīng)選舉產生的理事會具體執(zhí)行行業(yè)內的“法律”，行業(yè)組織的監(jiān)事會及仲裁機構行使對理事會監(jiān)督以及解決內部糾紛的權力。從某種意義上說，一個社會組織儼然就是一個縮小的國家，而一個國家就是一個放大了的社會組織。在這種情況下，“主權這一象征被削弱，并讓位給由一些各具其使命與公眾的公共團體所組成的松散聚合的景象”。{12}116。社會成為了“政府集合體”。{13}187
從整個社會的組織結構來看，社會組織興起使整個社會組織結構呈現(xiàn)為國家組織—市民社會組織—公民社會組織的三元結構，完全不同于傳統(tǒng)憲政所賴以建立的國家組織—市民社會組織二元結構。從公共領域的結構來看，則形成了國家公共領域和社會公共領域二元并立的局面，完全不同于傳統(tǒng)憲政賴以確立的國家作為惟一公共領域的一元化形態(tài)。難怪諾內特和塞爾茲尼克驚呼，現(xiàn)代社會已經(jīng)步入了后官僚制時代，現(xiàn)代法律應當由自治型法向回應型法轉型。昂格爾則感嘆，當代社會已經(jīng)進入后自由主義時期，現(xiàn)代形式法治應當被共同體法治所代替?，F(xiàn)代憲政理論和制度建立在一元化的國家公共領域基礎上，面臨國家公共領域和社會公共領域二元化公共領域并存的現(xiàn)象，非常有必要加以發(fā)展和更新，以適應社會變遷的需要。特別是，社會公共領域的憲政化問題成為了急需解決的理論問題。我們看到，盡管社會憲政理論的倡導者茜利和圖依布納論證社會憲政的切入點和路徑差異較大，但在關注社會公共領域這一基本現(xiàn)實上則是完全一致的。
(二)社會公權力與人性尊嚴的密切相關是社會憲政的價值論基礎
人性尊嚴是現(xiàn)代憲政的核心價值，也是憲政得以確立的基礎性原理之一。{14}47國家公權力和人性尊嚴密切相關，憲政的根本目的就在于通過對國家公權力的規(guī)范和調控以實現(xiàn)對人性尊嚴的保護。《德國憲法》第1條就開宗明義宣稱：人性尊嚴神圣不可侵犯，保護人性尊嚴是一切國家權力的義務。這可謂國家權力與人性尊嚴相互關系的最典型的憲法文本表達。盡管社會公權力在權力主體、內容等方面與國家公權力有著巨大的差異，但作為公權力的一種，同樣關乎人性尊嚴問題。所謂人性尊嚴，就是從“人本身即是目的”這一道德律令出發(fā)，人能夠實現(xiàn)自主、自治;當一個人被矮化為客體、物體或數(shù)值時，便落入了他治、他決的框架之下，也就喪失了尊嚴。{15}14無論國家公權力還是社會公權力，其取得和行使的過程都與人性尊嚴有著直接的關系，直接關系到其成員及利益相關人是否被作為一個人來看待而不是被矮化為客體、物體或者數(shù)值，是否能夠自主、自治地存在而體現(xiàn)人的價值。
為了保障人的尊嚴免受國家公權力的侵犯，在國家層面確立了憲政的制度安排。同樣，為了保障人的尊嚴免受社會公權力的侵犯，在社會組織層面也應當按照憲政的原則來組織。社會公權力與人性尊嚴的密切相關是社會憲政的必然要求。
(三)人性的善惡雙重性是社會憲政的人性論基礎
“一切科學都或多或少與人性有著某種關系;不管看起來與人性相隔多遠，每門科學都會通過這種或那種途徑返回到人性之中。”{16}6無論是國家公權力，還是社會公權力，最終都需要由人來行使。對于人性的認知及有關公權力的制度安排意義重大。從人性論角度分析，人是善惡并存的生命體。惻隱之心、羞惡之心、辭讓之心、是非之心，人皆有之。同時，貪婪、自私、妒忌、仇恨也是人性中固有的東西。人性的不完美，決定了公權力時刻存在著異化為私權力的可能性。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗。有權力的人使用權力一直到有界限的地方為止。” {17}154“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。” {18} 264這兩條關于憲政原理的經(jīng)典表達不僅適用于國家公權力，對社會公權力也是同樣適用的。“現(xiàn)代市民社會的官僚制組織，掌握著各種資源，其組織化權威既不是通過主權權威的授權也不依賴于主權權威，然其支配力和影響力常常讓許多民族國家都相形見絀。”“對于我們當今的時代，組織化權威更加分散，比單一的主權權威更具有威脅性。”{19}1077為了控制國家公權力的濫用，人類建立了國家憲政制度。為了控制社會公權力的濫用，社會憲政制度的確立是非常必要的。
(四)國家憲政對社會憲政的兼容是社會憲政的政治學基礎
社會憲政和國家憲政是完全不同的兩個概念，但這并不表明社會憲政和國家憲政毫無關聯(lián)，更不表明社會憲政可以脫離國家憲政而獨立存在。社會憲政是社會組織層面的憲政，但它終究不是無國家、無政府狀態(tài)的憲政，而是一個國家內部的在社會層面所體現(xiàn)出來的一種憲政形式。這樣，社會憲政能否確立必然受制于國家層面的制度形式。只有國家憲政才能容納社會憲政，現(xiàn)代國家憲政的普遍確立為社會憲政的產生提供了政治上的前提和保障。
國家憲政的根本目的是控制國家公權力，而社會憲政恰恰更加有助于國家憲政的目的的實現(xiàn)。雖然社會憲政本身并不以控制國家公權力為其存在目的，其目的在于規(guī)范和調控社會公權力。但是，社會公權力的存在本身就構成了對國家公權力的有力限制，形成了一種以社會權力限制國家權力的控權新模式，進一步彌補了國家權力間相互制衡的不足。因而，國家憲政和社會憲政是完全能夠兼容的。不僅如此，國家憲政還能夠為社會憲政的實施提供不可或缺的保障。這種保障作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是憲法通過確認社會組織自治權的基本權利地位，為社會憲政提供制度前提。只有社會組織享有自治權，社會憲政才具有存在的可能性，而社會組織的自治權則需要由憲法來確認和保障。盡管現(xiàn)代憲法中并沒有社團自治權的直接規(guī)定，但借助于憲法解釋的技術，我們可以從憲法的概括性人權條款中推導出社團自治權的權利內容。{4}19二是憲法通過確定社會憲政的基本原則和具體制度內容，為社會憲政提供直接的憲法依據(jù)。目前，世界各國的憲法還沒有出現(xiàn)有關社會憲政的一般化規(guī)定，但對一些特殊類型的社會組織的憲政作出了原則性規(guī)定卻是非常常見的。政黨組織和行業(yè)組織的社會憲政堪為典型。據(jù)亨·范·馬爾賽文和格爾·范·德·唐的統(tǒng)計研究，略占總體的65. 5%國家的憲法規(guī)定了政黨條款。{20}95在這些政黨條款中，政黨的憲政民主化是其主要內容。例如，《德國基本法》第21條就規(guī)定“政黨內部組織應符合民主原則”。這樣，政黨的憲政民主制就獲得了憲法上的依據(jù)和保障。此外，《西班牙憲法》關于工會和協(xié)會的條款也是一個非常典型的例子。其第7條規(guī)定：“工會和協(xié)會在尊重憲法和法律的范圍內自由創(chuàng)建并進行活動，其內部結構和職能應當是民主的。”除政黨和行業(yè)協(xié)會外，在憲法中直接對社會組織提出憲政民主要求的比較少見。但是，在普通立法層面，直接或者間接規(guī)定社會組織按照憲政民主原則進行治理的情形卻是非常普遍的。{21}
相反，專制政體一般對社會憲政是排斥的。由于社會公權力天生所具有限制國家公權力的屬性，專制統(tǒng)治者一般會壓制甚至消除社會公權力的存在。它們要么直接明確地對社會組織的成長或者自治予以壓制;要么為社會組織的成立設置較高的門檻條件、對其日常運作施加較為嚴苛的管理。在這種情形下，社會憲政是不可能存在的。當然，專制政體排斥社會憲政也并非絕對。當專制國家的統(tǒng)治者或者統(tǒng)治集團由于各種原因主動或者被動向社會作出憲政民主的改革承諾時，也可能在國家層面沒有實現(xiàn)憲政情況下，首先在社會層面推行憲政。因為，社會憲政雖然對專制統(tǒng)治者進一步加強專制極權構成了威脅，但畢竟這種威脅與國家憲政相比來得更加間接和緩和，更能為專制統(tǒng)治者所能容忍和接受。
四、社會憲政的制度構成
“憲政”包含兩個層面的內涵，即精神層面的憲政和制度層面的憲政。就憲政的精神層面而言，社會憲政和國家憲政是一致的，都以民主、人權、法治為其價值追求，最終統(tǒng)一于人的尊嚴這一最高價值目標。在制度層面，由于社會憲政和國家憲政共享一系列普遍的價值準則，因而其制度構成也會出現(xiàn)家族類似的特征。然而，畢竟社會憲政和國家憲政是不同領域、不同范圍的憲政形式，因而其制度構成也會體現(xiàn)出自己的特質。概括起來，社會憲政的制度體系主要由社會民主制度、社會公權力制約制度、社會公權力保障人權制度構成。
(一)社會民主制度
國家公權力的獲得是否來源于全體人民的直接或者間接的同意，這涉及生活在這個國家中的每個個體作為一個人的自主、自治方面的尊嚴問題。只有獲得公民直接或者間接同意的國家公權力才是具有正當性的國家權力，才體現(xiàn)人的尊嚴的價值。反之，那些憑借強權壓制獲得的國家公權力則不具有任何正當性，是對人的尊嚴的侵犯和踐踏。社會公權力同樣如此，只有獲得共同體成員直接或者間接同意的社會公權力才是正當?shù)?、合法的，反之則是不正當?shù)?、違法的，是對人的尊嚴侵犯。我們把社會公權力直接或者間接源于社會共同體成員同意的制度內容統(tǒng)稱為社會民主。
首先，社會民主，是體現(xiàn)在社會組織層面的民主，遵循作為民主的最低的普遍的標準。就一般意義上的民主而言，固然可以因政治與文化背景的不同而受到不同解釋，但它還是有一些統(tǒng)一適用的普遍標準。{22}53社會民主作為社會組織層面的民主行使，不應背離作為民主的普世的最低標準。主要有：共同體成員具有直接或者間接參與公共事務的資格;共同體的領袖、主要負責人及其他重要的公共決策者均由共同體成員直接或者間接選舉產生;具有兩個以上候選人，選民可以根據(jù)其利益或者偏好自由選擇;在選舉及公共決策過程中，每個參與成員具有同樣份量的決策權，最終決策遵循多數(shù)人決定原則;選舉的過程符合程序正義的基本要求。
其次，社會民主是一種以直接民主制為主導的民主。現(xiàn)代國家，從理想形態(tài)上講，既然一切權力屬于人民，那么民主的理想化形式應當是直接民主制，即由公民全體共同決定公共事務。但是，現(xiàn)代國家特別是疆域遼闊、人口眾多的大國，要實施直接民主制具有操作上的困難。在這種條件下，間接民主制成為現(xiàn)代各憲政國家普遍確立的民主模式，即由公民定期選舉產生的代表代替公民決定及處理國家公務。然而，對于大多數(shù)社會組織而言，并不存在在國家層面實施直接民主的障礙。盡管不乏由數(shù)萬人甚至千萬人組成的社會組織，但由數(shù)十人、數(shù)百人、數(shù)千人組成的社會組織是常態(tài)。因而，這就決定了社會民主可以按照直接民主制來運行。當然，這并不排除間接民主在社會民主層面的適用。對于人數(shù)眾多的大型、超大型社會組織，仍有適用間接民主的必要。此外，社會組織中究竟實施直接民主還是間接民主并非強制性的義務，而由社會組織按照民主的原則來自主確定。
再次，社會民主的適用范圍僅限于成員制的社會組織。根據(jù)社會組織的人員結構的差異，社會組織分為成員制的社會組織和非成員制的社會組織。成員制的社會組織主要指社團，包括政治類社會組織，如政黨;行業(yè)性社團，如行業(yè)協(xié)會、工會等;學術性社團，如中國法學會、作協(xié)、文聯(lián)等;專業(yè)性社團，如律師協(xié)會等。非成員制社會組織主要有基金會以及其他從事教育、衛(wèi)生、科技、文化等社會服務活動的社會組織。社會組織自身的組成結構決定了社會民主僅適用于成員制社會組織，對非成員制社會組織不具有實用性。
(二)社會公權力制約制度
在國家層面，為了控制國家權力的濫用，人類已經(jīng)創(chuàng)制了一系列制約權力的制度。從某種意義上說，這些制度是人類在政治領域中為解決權力控制問題的“技術”發(fā)明。這些“技術”主要有：以超國家權力制約國家權力、以國家權力制約國家權力、以社會權力制約國家權力?；谏鐣珯嗔蛧夜珯嗔Φ耐|性，這三種制約權力的“技術”在社會組織層面仍然有適用的必要。當然，鑒于社會組織和國家組織在性質、規(guī)模、職能方面的差異，需要做相應改造或調整。具體包括如下內容：
首先是國家權力對社會權力的制約。關于這一問題，郭道暉教授有過非常精辟的論述。他指出：“國家權力對社會權力的制約主要是強調法律約束。任何社會組織的成立和活動都必須遵守國家憲法和法律，及有關這些組織的特別法，如政黨法、社團法、新聞法、宗教法、工會法等規(guī)范。”“這些法律、法規(guī)固然是要加強對社會組織的活動的管理，對社會組織的活動與社會權力施以必要的限制，使之遵守法制和社會秩序、安全、衛(wèi)生和公平正義等原則和社會公德;但限制的目的仍然在于保障其正當?shù)?、有益的或無害的活動自由，不宜限制過死。”{9}227也就是說，第一，國家權力對社會權力的控制必須遵循法治的原則，在憲法和法律的框架下進行。國家應當制定和完善有關規(guī)范社會組織活動的法律，明確社會組織活動的界限。第二，國家權力對社會公權力的制約是控制不是壓制，更不是干預，國家的相關立法和執(zhí)法活動應當尊重和落實社會組織所享有的憲法上的基本權利和自由，如結社權、自治權、財產權等。
其次是社會公權力內部的相互制約。人類幾百年的憲政史已經(jīng)證明，由于人性本身的不完美，分權制衡制度或許不能完全杜絕公權力的濫用，但這一制度卻是目前人類所發(fā)現(xiàn)的最為有效的控制公權力濫用的制度。為了控制社會公權力的濫用，社會公權力之間的分權制衡也應當成為社會憲政的一個重要制度內容。我們看到，許多國家關于各類社會組織的立法，大都強制性規(guī)定了社會組織必須設立成員大會(或者成員代表大會)、理事會、監(jiān)事會(或監(jiān)事)、仲裁庭等組織機構，并且規(guī)定了不同組織機構相互制衡的關系結構，應當說這是符合社會憲政的制度理念的。德國的政黨制度堪稱這方面的典型。德國政黨法規(guī)定，各個政黨必須設立黨員大會或者黨員代表大會(至少每兩年必須召開一次)，作為政黨的最高權力機關，享有最高決策權，包括制定黨綱、章程，選舉黨委會主席及委員、仲裁庭仲裁員;政黨委員會是黨員大會或者代表大會的執(zhí)行機構，對其負責，接受其監(jiān)督，政黨委員會至少每兩年向政黨大會或者代表大會匯報工作成效及財務運作情況，接受審查監(jiān)督。仲裁庭是糾紛解決機構，其職權主要是行使關于黨章及其他內部規(guī)章的解釋及適用問題，審理黨員對政黨所做的開除黨籍不服提起的申訴。很明顯，按照德國政黨法規(guī)定，德國的政黨作為一個社會組織，其內部完全按照三權分立制衡的憲法原則來運行，充分體現(xiàn)了憲政的精神理念。在我國，目前還沒有統(tǒng)一的或者單行的社會組織法來規(guī)范社會公權力機關的組織體制和運行機制，但一些省市的行業(yè)社團立法基本是與國際接軌的，一般都強制規(guī)定了會員大會(或者會員代表大會)、理事會、監(jiān)事會(或監(jiān)事)三種機構分權制衡的模式。
再次是通過立法明確社會組織的信息公開義務以實現(xiàn)對社會公權力的控制。社會組織同時兼具公和私的雙重身份。在國家和社會組織之間的關系中，社會組織以私的身份存在。在社會組織與其成員及利益相關人的關系中，社會組織則是公共職能的履行者，具有“公”的身份。信息公開是現(xiàn)代法治和民主原則對公共職能承擔者、公權力的享有和行使者的基本要求，也是控制公權力濫用的重要手段。因此，通過立法明確社會組織的信息公開義務是非常必要的。
(三)社會公權力保障人權制度
社會公權力保障人權，是指社會公權力具有尊重和保障基本權利的憲法義務，而基本權利也具有直接對抗社會公權力的效力。這一制度和近幾十年各國學術界爭論不斷的“基本權利的第三人效力”問題密切相關，即憲法基本權利除了對國家機關具有效力之外，是否對國家機關以外的組織和個人也具有效力。盡管大陸法系和英美法系國家對這一問題的態(tài)度有所差異，但總體而言否定基本權利對第三人的直接效力，至多只是承認基本權利對第三人的間接效力。{23}205從社會憲政的角度考量，應當承認基本權利對社會公權力的直接效力。
首先，基本權利對社會公權力具有直接效力是社會組織大量興起的必然要求。之所以現(xiàn)代憲政理論否認基本權利對第三人的直接效力，與現(xiàn)代各國憲法堅持自由主義政治哲學的理論基礎具有直接關系。自由主義理論是建立在國家與社會二元劃分、個人和國家二元對立基礎上的理論體系。不同的是，英美的自由主義更強調國家的消極地位，而大陸法系國家除此以外還看重國家的積極功能。在這一基礎上，國家被視為惟一從事公共事務的場域，公法和國家或者國家機關具有了密不可分的聯(lián)系，基本權利的直接效力對象也只能是國家。如果承認了作為公法的憲法基本權利對第三方的直接效力，無疑就打破了公私法的界限，私法自治的傳統(tǒng)遭到破壞，個人自由受國家侵害的危險性增強。同時也淡化了國家的人權保障義務，削弱了對國家權力侵犯人權的應有警惕。
然而，隨著全球“社團革命”的興起，世界上大多數(shù)國家出現(xiàn)了國家公共領域和社會公共領域二元并存的格局。不獨掌握國家權力的機關對個人基本權利構成直接威脅，而且日益組織化的社會組織對個人權利也有日趨嚴重的侵害之勢。在這種情況下，“囿于政治國家憲法范圍內討論基本權利的水平效力已經(jīng)沒有任何意義了”。相反，“發(fā)展新型的保障基本權利免受具有潛在破壞性的社會交往權力的侵犯是必要的”。{6} 336。承認基本權利條款對社會公權力的直接效力，可以為公民的基本權利提供更加有力的保障。
其次，基本權利對社會公權力的直接效力以“公權力行為”因素的存在為前提。社會憲政強調基本權力對社會公權力的直接效力，實際上是承認基本權利的第三方直接效力。但是，基本權利對社會公權力具有直接效力，并不意味著在任何情況下基本權利都有對第三方的直接效力，而是說，基本權利能否對第三方發(fā)生直接效力關鍵是看第三方的行為中是否具有“公權力行為”因素的行為。只有存在公權力行為因素情形，基本權力才對社會組織具有直接效力，反之，便不具有直接效力。
再次，基本權利對社會公權力產生直接效力僅限于自由權。承認基本權利對社會公權力具有直接效力，并非對所有類型權利都適用。從基本權利本身的性質出發(fā)，適用的范圍僅限于自由權，主要包括選舉權、平等權、知情權、表達自由權及程序性權利。社會權的效力及于國家公權力而不應及于社會公權力。
最后，基本權利對社會公權力的直接效力要求將社會公權力行為納入司法審查的對象范圍。如同國家公權力必須接受司法審查一樣，為了保障社會組織成員或利益相關人的權利不受侵犯，社會公權力也應當成為司法審查的對象。這是基本權利對社會公權力具有直接效力的必然結果。當然，司法對社會公權力審查的范圍不是無限的，僅以涉及基本權利自由和正當程序的事項為限，{24}38-39出于對社會組織自治權的尊重，對于社會組織內部的技術性事項、非權力事項不宜納入司法審查范圍。
五、社會憲政的中國意義
就像憲政概念源自西方一樣，社會憲政也是一個源自西方的概念。從西方的發(fā)展脈絡考察，社會憲政是在國家憲政發(fā)展到一定階段后才出現(xiàn)的，而且社會憲政的實施也離不開國家憲政的推動和保障。從這一點分析，社會憲政在西方頗有幾分后現(xiàn)代的色彩。這就使我國學界難免會質疑社會憲政理論在我國的價值和意義。在我國，國家憲政仍然是一項未竟之事業(yè)，談社會憲政似乎有些不合時宜。然而，在全球化浪潮的沖擊下，我國處于前現(xiàn)代、現(xiàn)代甚至后現(xiàn)代并存的共時性格局之中。雖然我國國家層面的憲政轉型仍未完成，但社會憲政的需求也已經(jīng)產生。盡管我國的社會組織數(shù)量、規(guī)模和西方國家相比有著較大差距，社會組織發(fā)展的體制環(huán)境和法律環(huán)境仍有很大的改善空間，但社會組織在我國的大量興起卻是一個不爭的事實。這實際上意味著我國面臨著建設國家憲政和社會憲政的雙重任務和壓力。特別是，我國還存在大量的半政府、半社會的組織，其享有和行使的公權力對公民權利和自由的危險性比名義上的國家機關有過之而無不及，這些公權力既難以得到國家層面的憲政約束，更談不上社會層面的憲政治理，儼然成了一個不受任何制約的獨立王國。這說明，我國社會憲政建設的壓力絲毫不比國家憲政小。因此，我國無論在理論和實踐層面都應當重視社會憲政問題。此外，作為一個后發(fā)法治現(xiàn)代化國家，社會憲政除了具有相對較容易被接受的特點外，它還具有培養(yǎng)民眾的憲政民主意識，積累憲政民主經(jīng)驗，彌補我國憲政啟蒙先天不足的特殊作用。這對推動我國國家層面的憲政民主建設是非常有益的。從這一意義上講，從社會憲政到國家憲政未嘗不是我國憲政轉型可供選擇的路徑之一。
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憲法論文的開題報告篇二
《 政府間的政策擴張與政策收縮 》
單向政策由行政主體制定，在特定時空范圍內實施;多項政策則構成動態(tài)博弈模式，彼此互動、互相滲透，關涉政府間關系協(xié)調。單個政府出于情境需要進行政策擴張和政策收縮，這是自身規(guī)范調整的正常行為。但在當前行政環(huán)境下，往往有多個政府各懷心思進行政策擴張，導致政策無序競爭，引發(fā)區(qū)域大戰(zhàn)和部委紛爭;抑或多個政府為規(guī)避風險而政策收縮，彼此推諉責任，看似“九龍治水”實則多方缺位，無序政策擴張和收縮貽害無窮。作為政策的制定者，政府種類千差萬別，從條塊關系和功能定位分析，地方政府政策覆蓋本區(qū)域，中央部委政策則有廣域性特質，地方政府和中央部委在職能重疊區(qū)常面臨目標價值不一致情況，發(fā)生沖突時孰進孰退?精誠合作還是彼此掣肘?每個政府或行政部門都面臨抉擇，處置得當則彼此受益，否則會一損俱損。“規(guī)范的原則和描述之結合基于法律理性的系統(tǒng)化”，[1]同理之于政府決策。故需通盤考慮政府所處情境，分析政策擴張和政策收縮的合理性，建構有序競爭的行政環(huán)境，促使多元政府在互動中平衡定位，達到政策目標順利完成，實現(xiàn)國家、社會和政府的關系融洽。
一、政策擴張與政策收縮：闡釋及情景描述
不同國家采取不同的政策擴張和收縮措施，其方式方法依現(xiàn)實情況而定。
政府在不同情境下根據(jù)現(xiàn)有信息政策擴張或收縮，以便動態(tài)的應對發(fā)展趨勢。界定政策擴張和政策收縮的概念，據(jù)漢典網(wǎng)解釋，擴張釋義為“勢力、范圍等的擴大”;收縮釋義為“縮聚，由大變小;或緊縮，由分散變?yōu)榧?rdquo;。政策擴張是政府在信息論證可行基礎上，對當前政策應用地域或范圍等方面予以拓展的行為。政策擴張要應對不同意見的政策“挑戰(zhàn)每項政策的假設”，[2]不斷調適平衡以適應發(fā)展需要，而非規(guī)避甚至抗爭觀點相左的政策。政策收縮是政府在對當前政策效果充分評估基礎上，對政策的應用范疇及地域予以縮減的措施。政策收縮是基于現(xiàn)實境況采取的行政行為，是對政策基本執(zhí)行完畢、政策難以執(zhí)行等境況的回應。無論政策擴張或政策收縮，都是政府根據(jù)現(xiàn)實情境做出的抉擇，但在法治環(huán)境缺位、政府間關系缺乏行為規(guī)范的情境下，政策沖突屢有發(fā)生。加之政績觀和行政目標并不一致，各自為政與以鄰為壑的現(xiàn)象并不鮮見，譬如江西彭澤建核電站而并未征求安徽方面意見，引發(fā)“望江縣以政府公文形式請求叫停核電站建設”[3]，這是江西的政策擴張與安徽的利益發(fā)生沖突，并未從總體層面平衡各方利益而并不妥當，可見政策擴張和政策收縮程序規(guī)范的必要性。
美國政府間的政策擴張和政策收縮較為有序。其立法、司法、行政之間有嚴格的界限，政策制定和執(zhí)行在法治框架內進行，“聯(lián)邦與州之間關于邊界設定、主體性區(qū)分、國家與州之間的整合被法院重新界定”[4]。參眾兩院可限制總統(tǒng)權力，形成對行政權力的制約;聯(lián)邦最高法院通過解釋憲法等形式獲得司法權，立法、司法、行政三者形成制衡關系。行政系統(tǒng)內部亦然，中央與地方間的關系明晰，各自政策制定和執(zhí)行界限明確，較少發(fā)生政策沖突。以公共住房建設舉例，“1933-1937年間聯(lián)邦政府興建公共住房，向窮人提供工作和廉價住房;1937年通過的《住房法》規(guī)定聯(lián)邦政府承擔建設責任，住房管理權則由地方政府負責。”[5]美國法律限定聯(lián)邦政府建設房屋而地方政府管理，至少在一定程度上規(guī)范了政府的職能，政府間矛盾則更多通過法院予以協(xié)調。法律規(guī)范明晰了中央政府及地方政府的行為，多元政府各司其職，但關系并非一成不變。從聯(lián)邦與州之間關系來說，聯(lián)邦憲法框架下的州與聯(lián)邦關系較為恒定;地方政府與州之間關系，則通過自治憲章等予以界定，經(jīng)歷了由從屬到獨立的轉變。即便如此，美國地方政府的政策擴張依然引起糾紛，譬如地方政府為地方私利而將房子租給素質較高的中產階層，這違背了住房救濟的初衷。再如一些州將罪犯放逐到其他州，形成“負外部效應”，結果“沒有人對美國的州際關系感到滿意”[6]。
日本政府間是伙伴關系，政策擴張或收縮有章可循。日本政府間關系有自治法規(guī)范，中央政府更多通過財政權對地方政策予以影響。從日本歷史來講，明治維新以后中央政府呈現(xiàn)政策擴張趨勢，在二戰(zhàn)后則受美國體制影響而不斷擴大地方政府權限，通過修訂地方自治法“開辟了國家和自治體、都道府縣和市鎮(zhèn)村之間發(fā)生糾紛時可通過訴訟來解決的途徑”[7]，中央與地方政府關系建構成伙伴關系。由此可見，日本作為單一制國家也在不斷尊重地方政府權限，多個政府制定政策時更多通過協(xié)商方式來解決，中央政府對地方政府施加影響的途徑較為靈活，由政策擴張引發(fā)沖突的幾率較小，一旦發(fā)生沖突也有地方自治法等法律予以協(xié)調。日本還有全國知事會、全國都道府縣議會議長會等機構協(xié)調政府間關系，在平等協(xié)商的氛圍中建構穩(wěn)定的伙伴型關系，在政策制定與執(zhí)行中明確定位、職責明確，形成良性循環(huán)與均衡態(tài)勢。
中國政府間關系缺乏法律規(guī)范，政策擴張和收縮缺乏明確秩序約束。“秩序是在社會內部建立的平衡，應為秩序的形成和自我更新創(chuàng)造條件。”[8]實際上，政策擴張和政策收縮經(jīng)常游走于羈束與放任的邊緣，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就應考慮利益均衡問題，在任務下達而不配給資源的情況下，政策自然難以執(zhí)行。譬如建設部等幾部委聯(lián)合幾次下發(fā)房地產政策卻收效甚微，國務院要求地方政府建設限價房、廉租房等，卻存在開工率不足的問題，地方政府參與積極性不高，這是缺乏秩序約束的體現(xiàn)，地方政府普遍進行政策擴張，將房地產作為主要稅源，有竭澤而漁之嫌。與此形成鮮明對照的是，英國在住房政策上則秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市鎮(zhèn)計劃法案》規(guī)范政府行為，“1919年到1939年間，地方政府建設113萬套住宅，占當時新建住宅總數(shù)的28%。”[9]在法律規(guī)范下，地方政府很難將房地產作為發(fā)財致富的途徑，選民也不容許地方政府胡作非為。中國缺乏法治環(huán)境及政策規(guī)范，把責任推給地方或社會并不能解決問題，而容易陷入高層三令五申在地方卻難以奏效的窘境。要保障政策順暢執(zhí)行，我國當務之急在于規(guī)范政策制定和執(zhí)行程序，確定各級政府尤其是地方政府的主體性地位，否則無論政策擴張還是政策收縮，都容易處于雜亂無章的境地。從主政一方的地方政府與職能涵蓋全國的中央部委而言，政策制定與執(zhí)行應在商榷與妥協(xié)中進行，若無法律條文約束或契約精神規(guī)范，政策擴張極易導致政策沖突。
二、政策制定主體間博弈：此消彼長
政府間政策博弈是動態(tài)模型，呈現(xiàn)多方擴張、多方收縮及擴張收縮共存態(tài)勢。
政策擴張或收縮都是政府在特定情境下的抉擇，實際上多個政策制定主體之間存在博弈過程。資源總是有限的，得先機者可在政績等方面取得更多成效，多個政府都力求實現(xiàn)自身行政目標和本體價值觀，在此種情況下，政策擴張難免會產生沖突，政策收縮留下的空白地帶則會被占領或遺棄。在政策擴張和政策收縮在博弈過程中，會存在此消彼長現(xiàn)象。2012年2月4日《經(jīng)濟學人》刊文“中國地方政府承擔了國家公共支出的五分之四，稅收只能滿足一半支出”[10]。這關涉分稅制問題，地方政府責任多而稅源匱乏，實則關系到地方政府與中央的利益博弈問題。在有效的法治環(huán)境和得力疏導下，政策沖突會由大化小進而消失，反之政策沖突則會愈演愈烈。在法治環(huán)境有待健全的國家，政策制定主體間博弈往往呈現(xiàn)叢林法則毫無章法的競爭沖突，這并不符合社會對政府的期待，政府的使命是服務民眾，故分析政府間博弈的過程亦有必要，回歸多個政策制定主體服務民眾的本原?，F(xiàn)從多方政策擴張、多方政策收縮、多方政策擴張與收縮結合等模型分析政策主體間博弈過程。
一、多方的政策擴張。政策擴張分為主動擴張和被動擴張，有政府會在政績觀沖動的驅使下主動擴張，亦有政府在情勢不可違背的情況下被動擴張。從政策重疊區(qū)域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出臺政策或政策擴張，“多重疊加且沖突的政策到基層則難以落實，基層工作工作人員無法入手”[11]，難以政策兼容的情境會損害總體利益。從發(fā)展角度而言，在一方或多方政策擴張的情況下，需要尊重各方利益和在博弈中實現(xiàn)平衡，盡量避免越位情況的發(fā)生，否則將引發(fā)政策沖突。在安徽望江訴江西建核電站案例中，環(huán)境評估中應考慮跨省的他者利益，這涉及江西、安徽與核電主管部門、環(huán)保部門等的博弈，江西等地政策擴張勢必影響安徽民眾利益，必須在博弈中達到平衡，否則將會引起另一方民意和政策的強烈反彈。從省級政府與中央部委而言，若都出于自身利益而政策擴張或收縮，結果不是兩敗俱傷就是互相推諉。故政策博弈需要恪守規(guī)則，在法律范疇內行事和訂立行政契約，維護共同利益。
二、多方的政策收縮。政策收縮有主動收縮和被動收縮之分。政府在面臨政策抉擇時可能面對機遇，也會面臨困境和陷阱，故政府會在難以為繼或基本完成目標時主動政策收縮。一個或多個政府的政策收縮會產生空白地帶，可能導致國退民進或無人監(jiān)管;若屬于公共領域則可通過服務外包方式予以填補，若屬于私域則可做好引導調控，避免出現(xiàn)多方缺位。實際上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在當前法律與政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面臨困境時會以明哲保身態(tài)度收縮政策，導致公共利益難以保障?，F(xiàn)代社會瞬息萬變，若未建立應急機制和不明確界定職責，政府在面對危機時會規(guī)避風險而非迎難而上，這將給繼任者或他者帶來困惑。故應建立暢銷政績考核機制，加強對政府責任規(guī)避的監(jiān)管，遏制無原則的政策收縮，并非簡單考核經(jīng)濟發(fā)展指標，從可持續(xù)發(fā)展角度建構吸納民間參與的政策評估機構。在確實需要政策收縮的情況下，做好收尾工作以避免虎頭蛇尾，做到善始善終而博得民眾滿意。
三、多方的政策擴張與多方的政策收縮。建構政策擴張與政策收縮的平衡秩序，需要尊重參與各方利益以促進合作。“組成擴展秩序結構的，不但有個體，還有許多常常相互重疊的次級秩序，盡管不能給更加擴展的秩序創(chuàng)造基礎，但在促成自愿合作方面繼續(xù)保持一定的重要性。”[12]在尊重對方的獨立性、平等互利、自愿協(xié)商基礎上，一方的主動收縮和另一方的主動擴張會相得益彰，可填補政策空白地帶，亦可造成擴張略多或空白略多，政策博弈在尊重協(xié)商的氛圍中動態(tài)平衡。若打破平衡則會產生困境，譬如強勢的政策擴張和被動的政策收縮，是典型的一方越位與另一方缺位，弱勢一方會不配合不合作。若不對灰色地帶進行規(guī)范，跑部錢進式的權力尋租難以規(guī)避，整治“駐京辦”也會治標不治本。實際上，地方政府對強勢中央部委亦有微詞，譬如廣州副市長提到“部委文件打架甚至與法律沖突現(xiàn)象，建議削弱中央部委權力財力”[13]。在中國當前單一制體制下，下級政府面對上位政府的政策擴張只能遵從并收縮自身政策，這種政府間政策關系前途未卜，但當前尚能維持層級制下的平衡;在條塊分割管理的束縛下，跨越條塊超越層級政策的政府間的政策協(xié)調難以維系，譬如吉林省林業(yè)廳與農業(yè)部之間在退耕還林等方面存在業(yè)務交叉關系，但實際上政策難以協(xié)調。再如2001年《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》引發(fā)中小學撤并，有地方為節(jié)省開支而不顧現(xiàn)實裁撤學校，造成一些中小學生不得不遠途跋涉上學，可見政策擴張和政策收縮在存在部分失衡，研究政策擴張或政策收縮的意義凸顯。
三、政府間政策博弈的平衡路徑
政府間政策博弈在動態(tài)平衡中不斷交叉滲透，可通過完善法治環(huán)境、調適目標、改變架構等建構張弛有度的政策擴張與收縮模式。
一是法治環(huán)境的完善和主體地位的建構。廣東省長朱小丹認為“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻礙”，故需完善法治環(huán)境以尋求破解之道。從美國而言，其政策擴張或收縮可由法院介入，尊重各方主體地位以尋求和解。從環(huán)境保護方面舉例，“環(huán)保署嚴格控制向海洋傾倒廢棄物，紐約州向一家聯(lián)邦法院起訴環(huán)保署。”[14]這些都是在法治環(huán)境調控下的政策博弈，環(huán)保署在全國范圍內依法審批污染許可，紐約州則可以在州內自行決策，涉及權限覆蓋與重疊問題的沖突則尋求司法途徑解決，政策博弈都是在法治框架內進行，使得紐約州與環(huán)保署之間的對抗在得以緩解;即便后來環(huán)保署隨形勢變化而改變政策走向，都是在法治環(huán)境框架內行事。中國政府間沖突缺乏緩沖區(qū)，故需承認下級政府的主體性地位，確立立法機關對政策的監(jiān)督，平衡利益相關者的需求，建構動態(tài)平衡的博弈秩序。
二是尊重平等基礎上的政策調整，建構伙伴型政府間關系。從政策擴張和收縮而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收縮，但涉及到核心利益時則難以退讓而引發(fā)沖突，平等協(xié)商的范式可一定程度上紓解困境。中國以往亦有通過行政契約或授權彼此互惠互利的例子，只是并未進一步拓展。如“中國在70年代大規(guī)模引進西方設備，造成中央政府1974年和1979年兩次嚴重的內外債務危機，江蘇地方政府借機從中央獲得了財政、外匯和外貿的部分自主權。”[15]從日本建構政府間合作伙伴關系模式而言，從教育行政管理舉例，日本中小學主要由市町村設立，高等學校主要由都道府縣設立，其教育政策基本據(jù)此進行，無論面對政策擴張還是收縮，各方也相安無事。中國可在稅基分配方面協(xié)商，明確界定政府間的合理分工，尊重其他政策的不同意見表達，大膽授權和訂立行政契約，鼓勵地方政府以踏實穩(wěn)健的作風開拓創(chuàng)新，為建構多元政府間合作伙伴關系創(chuàng)造條件。
三是政策目標和行政價值觀的改變，政府隨之做出政策擴張或收縮的調適。“法律的要求是闡釋性判斷，將回顧與展望的因素合在一起。”[16]從政策目標和行政價值觀而言，也經(jīng)歷歷時態(tài)的變遷過程，以此警醒公務人員和提升政策研究水平。政策目標分為長期目標和短期目標，隨著時代發(fā)展而逐漸變化。從中國改革開放初期來說，目標是確立市場經(jīng)濟，從沿海到內地的試點，深圳特區(qū)功不可沒，也印證了改革作為長遠目標的必要性。此時從國家層面來講，政策目標就是全面開放而非試點，以此實現(xiàn)政策博弈中均衡。從深圳個體來講，保持長期政策優(yōu)勢顯然很難，其發(fā)展目標只能在信息優(yōu)勢中引領潮流。另如溫州模式與蘇南模式之爭中，一些隱性的政策擴張亦會顯現(xiàn)，蘇州工業(yè)園區(qū)的成功，小而言之推動了地域經(jīng)濟的發(fā)展，大而言之印證了開放型經(jīng)濟的正確，實際上也提升了地域地位和實現(xiàn)了政策制定者理念的擴張。行政價值觀處于變化過程中，市場經(jīng)濟已確立主導地位并影響了行政價值觀，服務型政府等理念自提出以來深刻的影響著政策博弈方向;行政契約、服務外包、賦予地方自主抉擇權限等價值模式，對公務人員思維產生影響，也影響著政策擴張和收縮的路向抉擇。故需確立維護民眾利益的政策走向，使政府制定契合民眾需求的政策和樹立公義的價值觀。
四是改變行政架構或行政官員的調整，使之適應政策擴張或收縮的發(fā)展需要。從歷次行政改革的經(jīng)驗來看，無論是功能性改革還是局部性調整，都是對發(fā)展目標的添磚加瓦和對縮減目標的釜底抽薪。譬如工業(yè)和信息化產業(yè)部的組建則有在工業(yè)政策方面予以指導的現(xiàn)實意義，是對信息化發(fā)展的政策擴張;國家能源局則關注煤炭石油等不可再生能源等生產;而一些部委的裁撤合并，無不關涉到政策擴張與政策收縮歷程;再如國家為貫徹西部大開發(fā)政策，將重慶市升格為直轄市，是地域調整以適應政策變化。從中央到地方莫不如此，調整行政機構或地域管轄范疇以適應政策發(fā)展需要，實現(xiàn)政策博弈中的穩(wěn)定和平衡。而對一些不能有效實現(xiàn)行政目標、貪污瀆職等官員則可采取換帥的方式，但并不宜推廣，尤其是人大選舉出的行政官員，畢竟涉及民意表達等方面，此方面不再贅述。政策擴張或政策收縮盡量采取合法合理的媒介執(zhí)行，減少擾民因素和提升行政效率。
五是建構溝通信任的渠道，以減少政策博弈中的零和博弈發(fā)生幾率。從政策擴張與政策收縮的邏輯關系來看，政府間原本就存在競爭關系，故建構信任關系并非易事。以校車配備問題為例，這并非一紙政令所能解決，凸顯地方經(jīng)濟與中央意愿在資金等方面的相悖。但這并不代表政府間不存在合作的可能，合作的案例比比皆是，譬如美國加州大火中，時任州長施瓦辛格就尋求小布什政府的援助。在政策擴張與收縮過程中，合作的誠意十分必要，也要有“從頭做起和欲進先退的勇氣，一項維護個人自由的政策是唯一真正進步的政策”[17]，畢竟政府存在的本原就是為服務民眾，除服務對象范疇有所不同外，其目標本應基本一致。譬如美國有各種州際委員會協(xié)調關系，運作成功的典范為田納西河流域管理委員會。再如臨沂市在全國兩會時提出“希望加強與海關總署、質檢總局等接觸”[18]，這旨在建構合作性博弈關系，通過平等協(xié)議或行政契約等方式達成合作，有助于整合參與各方資源和提升服務整體民眾水平。
從政策擴張與政策收縮的前景來看，需要回溯過去以免重蹈覆轍，亦需從發(fā)展的角度建構完善的法治環(huán)境。在缺乏法治環(huán)境和有效監(jiān)管的情境下，無序政策擴張惡果顯而易見，引發(fā)的政策沖突非一朝一夕所能平息;各方難以達成共識而彼此政策收縮，形成空白地帶會導致雷聲大雨點小。在缺乏明確權限界定的情況下，不合作各方都難以全身而退，投機者才會受益。只有建構合作伙伴關系，建構健康有序的政策擴張與政策收縮秩序，才會維護公共領域利益，在此消彼長中實現(xiàn)政策博弈中的平衡，在長遠目標與當前目標中權衡，從而維護社會公平和實現(xiàn)公共利益。
【注釋】
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憲法論文的開題報告篇三
《 作為一個學科的貨幣憲法學》
宣揚民主與批判民主，一直是西方政治思想史上兩條并行的主線。然而這些站在不同陣營的學者、思想家，在反思西方民主之時，往往回避了一個至關重要的部門所享有的至關重要的權力，即貨幣當局的貨幣權力。尤其是對于憲法學的研究而言，這種忽略導致了理論上的致命缺陷——使一種不受制約的權力得以存在。在現(xiàn)當代社會，而貨幣權力的不受控制已經(jīng)成為侵蝕民主根基的毒素。不過自上世紀30年代以來，在政治經(jīng)濟學領域，一些睿智的學者開始剖析貨幣權力的潛在統(tǒng)治力，并逐漸影響到憲法學的研究，由此催生了一個新的研究領域，即貨幣憲法學。貨幣憲法學所研究的內容主要是貨幣當局的憲法地位，貨幣發(fā)行權的憲法屬性，貨幣權力的配置與規(guī)范，貨幣權力與人民財產權之間的沖突與協(xié)調，貨幣權力與通脹、赤字以及公債之間的張力，中央銀行的獨立性，等等。
一、基于部門憲法的理路
部門憲法理論受到臺灣學者蘇永欽教授等人的關注，并認為部門憲法乃是“從社會部門的認知，去探求憲法的規(guī)范。從部門的憲法規(guī)范，再回頭去整合憲法的價值秩序，確認基本權的核心內容。”[1](p1-16)至于劃分部門憲法的標準，則在于一個承擔著某種必不可少的主要功能的社會或政府部門的存在，或者存在某種客觀需求及利益事實。[2](p23-32)灣學者對財政憲法、教育憲法、軍事憲法等部門憲法所展開的研究，以及貨幣憲法概念在西方的提出，基本上沿循了這一理路。
貨幣憲法最早是由布坎南(Geoffrey Brennan)、耶格爾(L.B. Yeager)、弗里德曼(Milton Friedman)等人提出[3]，這一概念的提出基于兩個客觀的政治金融命題：一是隨著凱恩斯主義的興起，國家干預無孔不入，財政重負亦日積月累，而政府則積極的通過超發(fā)貨幣的方式獲取收入，以緩解財政壓力，結果帶來惡性通貨膨脹;一是隨著金銀本位的廢止，中央銀行的貨幣發(fā)行權擺脫了外在的紀律約束，化為吞噬人民財產的利維坦。面對這一歷史事實，貨幣憲法擔負起了規(guī)范法秩序，“規(guī)劃國家的組織體系，實踐人民基本權的保障”[4](p2)之目的的任務，其途徑則是對金融怪獸的行為施以憲法性約束。
貨幣憲法學作為一個學科領域，有自己獨特的研究對象和研究內容，所以沒有為經(jīng)濟憲法或者財政憲法所吸收，而是成為了一個獨立的學科。貨幣憲法既有別于市場的調控與管理，與政府的財政收支行為也不完全重合。經(jīng)濟憲法概念最早由“弗萊堡學派”的歐肯(Walter Eucken)、伯姆(Franz B?hms)等人引入，用以檢討德國社會從魏瑪?shù)郊{粹時期的整體失敗。其所關注的重點在于法律對市場環(huán)境所產生的影響，并認為如同政府的行為應當遵守政治憲法一樣，經(jīng)濟體系也應受到一部經(jīng)濟憲法的規(guī)范，所有會對市場法律環(huán)境產生影響的決定，都應遵從經(jīng)濟憲法。[5](p4-5)立憲主義層面上的“財政憲法”一詞同樣由布坎南等人提出，源于他所使用的“財政-貨幣憲法(fiscal-monetary constitution)”一詞，[6](p234)并試圖通過“財政憲法”來規(guī)范政府的公共收支，尤其是規(guī)范政府通過公債獲取的收入。[7]在財政憲法學的研究中，稅收、財政、預算等成為了研究的重心。而貨幣憲法所關心的主要是貨幣權力與貨幣權利之間的憲法關系，探討發(fā)生于貨幣政策的制定、執(zhí)行以及貨幣發(fā)行行為的憲法規(guī)制，探討通貨膨脹、財政赤字等的憲法意義，顯然不同于經(jīng)濟憲法和財政憲法。
二、貨幣憲法的立論基礎
人民主權原則也就是通常所說的民主，它被看作最能保證政治平等、保護自由、維護公共利益、滿足公民的需要以及促進道德的自我發(fā)展并做出顧及到每個人的利益的有效決策的政治制度。對這些不同目標的重視可能會影響民主制是否主要被看作是一種公眾權力(自治與自我管理)的形式，或者它是否可以被看作是有其他人(比如選出的代表)支持決策的一種結構。[8](p404)在民主政體下，人民是政治權力合法性的唯一來源。只有由人民委托、認可的政府才是合法政府。如果政府濫用權力，侵害人民的權利，人民便可收回政府權力，重新建立代表他們意志的新政府。而憲法的一項基本職能就是確保人民主權得以落實。
正如史提芬·霍維茨教授所說，貨幣堪稱市場的血液，而擁有貨幣發(fā)行權的當局也已經(jīng)成為當今社會最具統(tǒng)治力的部門，弗里德曼更是把中央銀行看作立法、行政、司法之外的第四種權力[9](p155-183)。貨幣權力作為一項事關全體人民的權力，其獲得與行使自然應當以人民的同意為前提，而且這項權力只能由國家來行使并收到憲法的紀律性約束，從而使其受到民主與法治原則的約束。然而在人民是否將貨幣權力交給了國家這一問題上，至少在理論上還沒有得到充分的證實，如哈耶克(Friedfrich A. Hayek)[10]、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)[11]等人就反對國家壟斷貨幣發(fā)行權，而是建議將這項權力交給市場。即便在事實上，貨幣權力也并未完全由國家所壟斷，在很多國家，這項權力都游離于憲法的規(guī)制之外。在美國，憲法將鑄造貨幣的權力交給了國會(第1條第8款)，然而1913年的美聯(lián)儲法案卻把這一權力交給了私人銀行;[1]在南非等國，中央銀行同樣是作為私人部門存在的;[12]在西非貨幣聯(lián)盟，西非中央銀行是西非八國[2]共同的中央銀行，很顯然，該行不易受到國內法的調控，其在貨幣政策制定和貨幣發(fā)行方面的權力同樣不易受到規(guī)范。
在我國，雖然《中國人民銀行法》規(guī)定中央銀行受國務院的領導，但我國憲法文本中卻沒有關于中央銀行的任何規(guī)定，憲法第86條更是把央行行長置于國務院組成人員之外。至于《立法法》第8條所確立的立法保留條款，有關金融的基本制度應當制定法律，但現(xiàn)有法律對中央銀行的職責權限所作的規(guī)定極為有限，即便是《人民銀行法》的規(guī)定，也甚粗疏，從而使得中央銀行成為一個相對超脫的部門，對中央銀行權力進行規(guī)范也就缺少了現(xiàn)行法依據(jù)。因此，如何完善《憲法》、《立法法》、《人民銀行法》以及相關金融立法，就成為了貨幣憲法學的理論任務。
三、貨幣憲法學的研究現(xiàn)狀
雖然貨幣問題一直被討論，但是直至目前，從憲法學角度所進行的研究卻是寥寥無幾。在這一研究領域中，西蒙斯(Henry Simons)、弗里德曼、布坎南、哈耶克(Friedfrich A. Hayek)和彼得•波恩霍爾茲(Peter Bernholz)等是具有重要影響的代表性人物，他們從不同的角度提出了自己關于貨幣權力以及貨幣憲法的認識。
貨幣學派的創(chuàng)始人弗里德曼認為無節(jié)制的貨幣發(fā)行、通貨膨脹和擴張性的財政政策是存在于資本主義世界的罪惡，因此應當制定一部貨幣憲法，以約束貨幣供應當局，防止其濫用貨幣發(fā)行權。[13](p23)公共選擇學派的代表人物布坎南、布倫南(James M. Buchanan)等人，更加重視規(guī)則的作用。他們認為授予政府發(fā)行不兌換貨幣(fiat money，即法定貨幣)的壟斷權，它便能夠以接近于零的成本創(chuàng)造具有經(jīng)濟價值的財產。面對利維坦政府對納稅人財產權所造成的威脅，僅僅依靠外在的貨幣規(guī)則并不能改變貨幣發(fā)行的性質，不如剝奪政府的貨幣發(fā)行權，或者是以“憲法性質的征稅規(guī)則”取代貨幣政策的自由裁量空間。[14](p133-159)作為具有極大影響力的經(jīng)濟學家，哈耶克極力反對政府壟斷貨幣發(fā)行權，他認為歷史基本上就是政府制造通貨膨脹的過程，政府就是不穩(wěn)定的根源。所以應當廢除政府對貨幣發(fā)行權的壟斷，實現(xiàn)貨幣的私有化。[15](p32-36，114，135-136)此外，波恩霍爾茲、史提芬·霍維茨(Steven Horwitz)、芬恩·基德蘭德(Finn Kydland)、馬可·懷恩(Mark Wynne)和托馬索·帕多阿-斯基奧帕(Tommaso Padoa-Schioppa)等憲法學者和經(jīng)濟學家，也對貨幣憲法以及貨幣權力行使問題展開了研究。
就可見的關于貨幣憲法的論述而言，往往都是作為立憲經(jīng)濟學的一部分提出的，并未將其視為獨立的研究領域。雖然存在專門探討貨幣憲法的著作，但多是針對一時一事所展開的研究，立足點也更側重于財政經(jīng)濟領域。對于政府和人民在貨幣領域內的相互關系、政府在貨幣過程中的地位和權力等憲法上的核心問題，缺乏更深入系統(tǒng)的分析。如弗里德曼雖然重視憲法規(guī)則的作用，但他的研究主要集中在貨幣數(shù)量、貨幣供給、價格穩(wěn)定、貨幣政策等領域。至于哈耶克和霍維茨等人，更加希望實現(xiàn)貨幣供應體系的完全公開和自由競爭，進而認為一部獨立的貨幣憲法并無必要，所以對貨幣權力的憲法規(guī)范問題并不關心。不過人類當前面臨的嚴重通貨膨脹和經(jīng)濟危機，引發(fā)了憲法學家對貨幣問題的更多爭論，尤其是波恩霍爾茲和史提芬·霍維茨等學者，以通貨膨脹為主要的切入點，對貨幣權力問題進行了較為廣泛的論述。
在國內，經(jīng)濟學家們對貨幣問題的研究已經(jīng)較為深入，成果也比較豐富，如張維迎教授所作的《理解經(jīng)濟危機》、《危機中的選擇》等文章，對貨幣發(fā)行與經(jīng)濟危機、通貨膨脹等問題的關系有著較為細致的分析，他認為貨幣政策的不當運用才是經(jīng)濟危機的真正根源。宋鴻兵所作的《貨幣戰(zhàn)爭》三部曲，作為通俗讀物，也為該問題的研究提供了重要的參考。然而目前國內，從憲法學角度對貨幣權力和貨幣憲法所作的專門研究，還極為少見。而《貨幣憲法、政治經(jīng)濟體制與長期通貨膨脹》一文在國內的翻譯，算得上是一次嘗試。不過鑒于貨幣權力自身的獨特意義，以及我國當前面臨的嚴重通貨膨脹，憲法學者似乎有必要對貨幣憲法學的相關命題進行更多的探討。
四、貨幣憲法學的中國語境
2008年以來，中國整體經(jīng)濟面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，而每項挑戰(zhàn)都同一個基本的因素發(fā)生關聯(lián)——貨幣，而以下幾種表現(xiàn)極為突出：其一，美國次貸危機的爆發(fā)引起連鎖反應，中國深受其害，股市暴跌、企業(yè)倒閉、工人失業(yè)。金融危機的真正原因在于貨幣政策的不適當以及貨幣發(fā)行的無節(jié)制。寬松的貨幣政策吹大了市場泡沫，加劇了金融風險，而后由于某些令人措手不及的財政及貨幣政策，使得貨幣供應量劇減，市場資金鏈斷裂，危機由此發(fā)生。[16]中國此前也一直推行適度寬松的貨幣政策，股市和房市的泡沫被高高吹起，因此難以抵御次貸危機的沖擊。
其二，為應對金融危機，我國推出了積極的財政政策，特別是2009年4萬億的中央投資以及地方配套資金，帶來貨幣的噴發(fā)，導致流動性過剩，物價持續(xù)上漲。雖然至今仍未見到令人信服的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是物價上漲對群眾日常生活所產生的影響是明顯的，2011年上半年，居民消費價格指數(shù)(CPI)同比上漲5.4%。單就豬肉價格來看，僅2010年一年的時間，價格就飆升了57%[17]，2011上半年又上升了19.2%，[18]在經(jīng)歷了7月份的假摔之后繼續(xù)上升。幾年來，決策層多次強調宏觀調控的首要任務就是穩(wěn)定物價，也說明了通脹的嚴重性。而更重要的問題是，在民主體制之下，政府巨額財政支出的法律依據(jù)難尋，而由此引發(fā)的貨幣噴發(fā)及通貨膨脹對人民的憲法財產權造成的影響，也難以獲得憲法上的論證。
其三，國家審計署2011年第35號《公告》顯示，中國正面臨著嚴重的地方債務危機。在導致地方債務膨脹的多種原因中，貨幣體制和貨幣政策的影響無法被忽視。適度寬松的貨幣政策迫使商業(yè)銀行不斷擴大信貸規(guī)模，與此同時，政府一直有著借債的沖動，二者可以說是一拍即合。然而通過融資平臺公司舉債導致經(jīng)濟風險不斷向銀行集中，威脅到金融安全。就西方國家的歷史經(jīng)驗來看，不論政府以何種方式償債，長期的債務積累都不可避免地導致通貨膨脹，造成人民財富的流失，并最終影響到居民和企業(yè)部門的消費、投資行為，損害經(jīng)濟的健康發(fā)展。
以上現(xiàn)實問題都要求我們從憲法學角度對中國的財政金融體制進行重新思考與審視，并說明一部嚴格的貨幣憲法的必要性。而貨幣憲法的目標則是在確保貨幣權力的運行夠促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，將其侵益性降到最低，使人民的財產權更有保障。當然，貨幣憲法首先不是在文本上表現(xiàn)為一部憲法典，而應當是在現(xiàn)有法律文本的基礎上，歸納出一套規(guī)范貨幣權力運行的法律規(guī)則，這也是我國憲法學研究的一個基本思路。
【注釋】
[1]為了使央行擺脫國會和政府的控制，1913年的《聯(lián)邦儲備銀行法》確立了一個基本的原則，即首先美聯(lián)儲不需國會撥款，而由私人出資組建，且美聯(lián)儲主要依靠證券利息收益來保證自給自足，從而無法避免它的自利性。事實上，美聯(lián)儲通過證券投資獲取的收入通常是其開支的數(shù)倍。(William B. Harrison., Money Financial Institutions and the Economy, Business Publications, Inc. Plano, Texas 75075,1985, P.299.)
[2]它們分別是貝寧、布基納法索、科特迪瓦、幾內亞比紹、馬里共和國、尼日爾、塞內加爾和多哥。
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