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我國(guó)財(cái)政科技支出研究
摘要：
科學(xué)技術(shù)是推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的第一要素，是當(dāng)今世界影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的最重要力量，“沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家……可以不關(guān)心、不利用、不干預(yù)、不管理和不控制技術(shù)，不或多或少給予科技投入”[1]。政府運(yùn)用財(cái)政支出手段支持科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)和引導(dǎo)整個(gè)國(guó)家的科技投入，已經(jīng)成為世界各國(guó)的普遍選擇。財(cái)政科技支出的規(guī)模如何確定、結(jié)構(gòu)怎樣安排，在不同國(guó)家、不同發(fā)展時(shí)期都有顯著的不同，本文擬對(duì)我國(guó)目前財(cái)政科技支出的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題和解決對(duì)策加以闡述。
一、我國(guó)財(cái)政科技支出規(guī)模分析
近年來(lái)我國(guó)財(cái)政科技支出規(guī)模具有不斷上升的趨勢(shì)。國(guó)家財(cái)政科技支出在2004年首次突破1 000億元，2009年突破3 000億元，2010年突破4 000億元，絕對(duì)數(shù)量的增長(zhǎng)速度十分驚人。但從相對(duì)數(shù)量來(lái)看，國(guó)家財(cái)政科技撥款占GDP的比例近年來(lái)呈逐步上升的態(tài)勢(shì)，基本上都維持在0.7%—0.9%之間，2010年突破了1%。按照國(guó)際慣例，用政府科技投入占GDP的比重來(lái)判斷一國(guó)的科技創(chuàng)新力。政府科技投入占GDP的比重不足1%的國(guó)家，可判斷為缺乏創(chuàng)新能力的國(guó)家;在1%—2%之間的國(guó)家，是在科技創(chuàng)新上小有作為的國(guó)家;大于2%的國(guó)家，其科技創(chuàng)新能力可能會(huì)比較強(qiáng)。盡管單一的數(shù)據(jù)不能說(shuō)明全部問(wèn)題，但是從數(shù)據(jù)上判斷，我國(guó)在2009年之前還屬于“缺乏科技創(chuàng)新能力”的國(guó)家，2010年剛剛擺脫這種狀況，這與我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)是不相符的。從我國(guó)財(cái)政科技支出規(guī)?？梢?jiàn)，國(guó)家還需要進(jìn)一步加大財(cái)政科技投入力度，加快財(cái)政科技支出的增長(zhǎng)速度，使國(guó)家財(cái)政科技支出占國(guó)家財(cái)政總支出和GDP的比重逐步提升。
表1近年我國(guó)財(cái)政科技支出規(guī)模表年份20032004200520062007200820092010國(guó)家財(cái)政科技支出(億元)944.61 095.31 334.91 688.52 113.52 581.83 224.94 114.4與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例(%)0.690.690.730.800.850.860.961.03與國(guó)家財(cái)政總支出的比例(%)3.83 3.84 3.934.184.254.124.254.58注：2006年以前年度財(cái)政科技支出包括科技三項(xiàng)費(fèi)、科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科研基建費(fèi)和其他科研事業(yè)費(fèi); 2007年政府收支分類(lèi)體系改革后，財(cái)政科技支出包括“科學(xué)技術(shù)”科目下支出和其他功能支出中用于科學(xué)技術(shù)的支出;前后年度財(cái)政科技支出涵蓋范圍基本一致。
科技活動(dòng)的核心是科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)活動(dòng)。R&D經(jīng)費(fèi)的投入強(qiáng)度和投入規(guī)模是衡量一國(guó)自主創(chuàng)新能力的重要因素。R&D經(jīng)費(fèi)與財(cái)政科技支出概念盡管不同，但是對(duì)R&D經(jīng)費(fèi)水平的分析，也可對(duì)一國(guó)財(cái)政科技支出的總體水平略見(jiàn)一斑。
通過(guò)表1可以看出，我國(guó)R&D投入的總體規(guī)模不斷上升。2010年，我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出是2003年的4.59倍，絕大多數(shù)年份都是以20%以上的速度在增長(zhǎng)，是世界上R&D經(jīng)費(fèi)增速最高的國(guó)家之一。2007年，我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)占世界R&D經(jīng)費(fèi)總額的4.8%，與英國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)的國(guó)家水平接近(見(jiàn)圖1所示)。同時(shí)，R&D投入強(qiáng)度也在穩(wěn)步增長(zhǎng)。20世紀(jì)90年代，我國(guó)R&D/GDP增長(zhǎng)緩慢，1999年以后這一比值開(kāi)始穩(wěn)步提高，2007年達(dá)到1.49%，遠(yuǎn)高于俄羅斯(1.12%，2007年)、印度(0.61%，2005年)、巴西(1.11%，2007年)、南非(0.92%，2005年)、阿根廷(0.51%，2007年)等發(fā)展中大國(guó)，穩(wěn)居發(fā)展中國(guó)家首位。
表1近年我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)情況年份20032004200520062007200820092010R&D經(jīng)費(fèi)(億元)1 539.601 966.302 450.003 003.103 710.204 616.005 802.107 062.60與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例(%)1.131.231.341.421.491.541.701.71比上年增長(zhǎng)(%)19.6027.7024.6022.6023.5024.4025.7021.70資料來(lái)源：《科技統(tǒng)計(jì)資料匯編》，
圖1OECD成員國(guó)及9個(gè)非成員國(guó)家(地區(qū))R&D經(jīng)費(fèi)總額的比例分布(2007年)表2對(duì)2007年部分國(guó)家和組織近年來(lái)R&D經(jīng)費(fèi)的投入情況進(jìn)行了比較，除中國(guó)之外，還涵蓋了新興經(jīng)濟(jì)體韓國(guó)、俄羅斯，科技最發(fā)達(dá)的國(guó)家日本、美國(guó)和德國(guó)，以及經(jīng)合組織(OECD)。我國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，R&D經(jīng)費(fèi)總量較少，占GDP的比重也偏低。2007年，我國(guó)的R&D經(jīng)費(fèi)總額僅為美國(guó)的13.2%，為日本的32.3%。R&D經(jīng)費(fèi)占GDP的比重方面，我國(guó)2007年僅達(dá)1.49%，接近2004年世界平均水平(1.6%)[2]。相對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)而言，我國(guó)的R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度有待更大的提高。表22007年部分國(guó)家和組織科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)情況國(guó)家或組織中 國(guó)美 國(guó)日 本德 國(guó)俄羅斯韓 國(guó)OECDR&D經(jīng)費(fèi)(億美元)487.703 688.001 507.90842.30145.10336.80—R&D經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度(%)15.003.003.502.6013.2013.803.80R&D經(jīng)費(fèi)/GDP(%)1.492.683.392.531.123.472.29注：(1)德國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)/GDP、
R&D經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度為2006年數(shù)據(jù);(2)R&D經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度為按可比價(jià)格計(jì)算。
資料來(lái)源：OECD：Main Science and Technology 2009-1。
二、我國(guó)財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)分析
1.科技支出按執(zhí)行部門(mén)結(jié)構(gòu)分析
我國(guó)政府R&D支出主要投向于研究機(jī)構(gòu)和高校，2007年，我國(guó)政府R&D資金共913.5億元，研究機(jī)構(gòu)支出592.9億元，占64.91%，投向高校177.7億元，占19.45%。這與其他發(fā)達(dá)國(guó)家政府研發(fā)投入的重點(diǎn)是相同的，主要投向都是政府研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)。2008年美國(guó)聯(lián)邦政府R&D支出主要投向政府研究機(jī)構(gòu)，占40.25%，其次是大學(xué)和產(chǎn)業(yè)界，最后是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。而且，從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，投向產(chǎn)業(yè)界的資金呈下降趨勢(shì)，而投向大學(xué)的資金增速最快，這與政府投入向基礎(chǔ)研究?jī)A斜，而大學(xué)是基礎(chǔ)研究的主要執(zhí)行者有關(guān)。雖然我國(guó)政府科技支出的執(zhí)行部門(mén)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家基本類(lèi)似，但由于我國(guó)政府R&D支出絕對(duì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國(guó)家，2008年美國(guó)聯(lián)邦政府R&D支出為1 036.7億美元，而我國(guó)2007年政府R&D支出僅為913.5億元人民幣。因此，我們更應(yīng)當(dāng)把有限的政府資金更多地使用在解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題上，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益。
圖22007年我國(guó)政府R&D資金執(zhí)行部門(mén)圖圖32008年美國(guó)聯(lián)邦政府R&D支出執(zhí)行部門(mén)圖
2.科技支出按活動(dòng)類(lèi)型結(jié)構(gòu)分析
R&D經(jīng)費(fèi)支出按照活動(dòng)類(lèi)型，分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展。在經(jīng)費(fèi)的分配上，三者間存在著一個(gè)客觀的最佳比例。2009年我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出按活動(dòng)類(lèi)型的分類(lèi)結(jié)構(gòu)如表3所示，三者的比例分別為4.70%、12.60%和82.70%，從表4的各國(guó)對(duì)比情況可以看出，我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)中基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究的投入比例都是最低的，在基礎(chǔ)研究上與投入比例最高的意大利相差24%?？梢?jiàn)我國(guó)在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足。尤其是基礎(chǔ)研究，它的公共產(chǎn)品屬性最強(qiáng)，私人不愿介入，政府資金應(yīng)主要投向這種領(lǐng)域。我國(guó)政府的R&D資金絕大部分投向高校和研究機(jī)構(gòu)，但從表3可以看出，高等院校和研究機(jī)構(gòu)都未將基礎(chǔ)研究作為其R&D活動(dòng)投入的重點(diǎn)，而企業(yè)自身的基礎(chǔ)研究投入更是寥寥無(wú)幾?？梢?jiàn)，財(cái)政資金沒(méi)有投向最需要的領(lǐng)域，沒(méi)有發(fā)揮最大的效益。
2009年我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出活動(dòng)類(lèi)型分類(lèi)結(jié)構(gòu)單位：%投向部門(mén)基礎(chǔ)研究應(yīng)用研究試驗(yàn)發(fā)展研究機(jī)構(gòu)
2009年部分國(guó)家R&D經(jīng)費(fèi)按活動(dòng)類(lèi)型分類(lèi)支出情況單位：%國(guó)家中國(guó)美國(guó)法國(guó)意大利日本韓國(guó)俄羅斯基礎(chǔ)研究
3.科技支出按地區(qū)結(jié)構(gòu)分析
表5列示了2008年我國(guó)各地區(qū)財(cái)政科技撥款額及其與地方財(cái)政支出總額的比例。從表5中可以看出，我國(guó)各地區(qū)之間財(cái)政科技支出水平差異是很大的。地方財(cái)政科技撥款絕對(duì)額最高的廣東是西藏的近46倍。各地科技支出占地方財(cái)政支出比重的差距也不小，最高的北京為5.73%，而最低的西藏只有0.76%。R&D投入強(qiáng)度與財(cái)政科技支出水平相關(guān)性很強(qiáng)，說(shuō)明財(cái)政科技支出對(duì)于拉動(dòng)全社會(huì)R&D投入的作用是至關(guān)重要的。從表5中可以看出，地方財(cái)政科技投入絕對(duì)額及其占財(cái)政總支出的比例較高的地區(qū)大多為東部地區(qū)省份，而絕對(duì)額和比例都較低的省份多集中于西部地區(qū)，中部省份基本處于中游，這與我國(guó)地域之間的經(jīng)濟(jì)綜合水平差距是基本一致的。
三、我國(guó)財(cái)政科技支出存在的問(wèn)題與對(duì)策建議以上對(duì)我國(guó)財(cái)政科技支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的分析，可以總結(jié)
出存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是財(cái)政科技支出雖然在絕對(duì)量上增長(zhǎng)迅速，但是相對(duì)量增長(zhǎng)不足，財(cái)政科技支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重不高且增長(zhǎng)緩慢，同時(shí)財(cái)政科技支出占GDP比重較低，這與我國(guó)建立創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略和未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相符合。二是R&D經(jīng)費(fèi)支出中政府支出所占比例僅為25%左右，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展
通過(guò)觀察還可以得出，R&D投入強(qiáng)度與地區(qū)科技進(jìn)步水平、地方財(cái)政科技撥款占地方財(cái)政支出比重之間存在近似線性相關(guān)的關(guān)系，將三者的地區(qū)排序顯示在圖4中，可見(jiàn)三條曲線的走向趨勢(shì)是基本吻合的，只有少數(shù)省份存在一定的差異。由此，我們可以得出這樣的結(jié)論：各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡會(huì)形成經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)財(cái)政科技投入力度大，R&D投入強(qiáng)度高，從而科技進(jìn)步水平快，促使經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)，財(cái)政對(duì)科技的支持更大;經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的地區(qū)財(cái)政科技投入力度小，R&D投入強(qiáng)度低，導(dǎo)致科技進(jìn)步水平慢，造成經(jīng)濟(jì)實(shí)力更弱，財(cái)政對(duì)科技的支持度更小，這樣的循環(huán)體導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生。
2008年各地區(qū)財(cái)政支持科技事業(yè)力度、R&D投入強(qiáng)度與科技進(jìn)步水平相關(guān)性對(duì)比階段而言，當(dāng)前我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)來(lái)源中政府資金所占的比重是比較低的。政府的推動(dòng)和引導(dǎo)是全社會(huì)R&D支出增長(zhǎng)有利動(dòng)因。三是由于基礎(chǔ)研究是技術(shù)創(chuàng)新的源泉，也是公共產(chǎn)品屬性最強(qiáng)的科技支出。目前發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)支出大多為20%左右，而我國(guó)長(zhǎng)期保持在5%左右，這對(duì)科技的長(zhǎng)期發(fā)展不利。四是我國(guó)各地區(qū)之間在財(cái)政科技投入上，無(wú)論是絕對(duì)量還是相對(duì)量都存在很大差距，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中科技進(jìn)步因素越來(lái)越發(fā)揮顯著作用的今天，這種區(qū)域差異的局面急需改善。針對(duì)我國(guó)財(cái)政科技支出存在的問(wèn)題，筆者提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：
1.加大 財(cái)政科技支出力度，建立財(cái)政科技支出與 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制
一個(gè)國(guó)家科技 發(fā)展水平及科技實(shí)力的提高與科技支出規(guī)模密切相關(guān)。我國(guó)要朝著科技創(chuàng)新型方向發(fā)展，就必須加大財(cái)政科技支出投入，提升科技支出的總體規(guī)模。在發(fā)達(dá)國(guó)家，比如科技強(qiáng)國(guó)美國(guó)、日本，以及法國(guó)、意大利等，政府科技投入很大，推動(dòng)了具有較強(qiáng)公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)研究的發(fā)展，從而使國(guó)家科技實(shí)力顯著提高。可見(jiàn)，加大財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提保障，我國(guó)也不能例外。
各級(jí)政府財(cái)政應(yīng)建立科技支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，保持財(cái)政科技支出與經(jīng)常性財(cái)政收入和經(jīng)常性財(cái)政支出相掛鉤，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家《科技進(jìn)步法》的規(guī)定，使財(cái)政科技支出的年增長(zhǎng)幅度高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。還要把國(guó)家財(cái)政科技支出與GDP和國(guó)家財(cái)政總支出相關(guān)聯(lián)，納入政府預(yù)算支出目標(biāo)考核體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政科技支出的自然聯(lián)動(dòng)增長(zhǎng)。
2.優(yōu)化財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究投入
任何一個(gè)國(guó)家無(wú)限擴(kuò)大財(cái)政科技支出規(guī)模都是不可能的。由于政府財(cái)力所限，單純依賴政府預(yù)算支出提升科技支出規(guī)模，其現(xiàn)實(shí)意義不大?？梢愿鶕?jù)本國(guó)國(guó)情及現(xiàn)實(shí)條件調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以及科技支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益來(lái)緩解資金不足的困難。
從財(cái)政科技支出的活動(dòng)類(lèi)型上看，基礎(chǔ)研究是技術(shù)創(chuàng)新的源泉，是一個(gè)國(guó)家科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)繁榮、 社會(huì)發(fā)展的潛力和基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)在科技支出中扮演更為重要的角色。另外，根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》規(guī)定，政府對(duì)基礎(chǔ)性研究的補(bǔ)貼不在限制之列。我們應(yīng)當(dāng)充分利用該規(guī)定，合理加大政府對(duì)于基礎(chǔ)性研究的投入，解決公共產(chǎn)品私人投入不足的問(wèn)題，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)力量提高對(duì)基礎(chǔ)性研究的關(guān)注，為建設(shè)創(chuàng)新性國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)于共性技術(shù)，政府也應(yīng)給予相當(dāng)?shù)闹匾暎貏e是涉及國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)防安全的技術(shù)，是國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，外國(guó)政府特別是發(fā)達(dá)國(guó)家政府均將其列為政府資助的重點(diǎn)。我國(guó)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)性和公益性科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入，對(duì)產(chǎn)業(yè)支柱領(lǐng)域和未來(lái)發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域的，具有前瞻性、超前性的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)予以支持。這樣有助于幫助本國(guó)企業(yè)獲得具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專有技術(shù)，依靠政府政策工具對(duì)企業(yè)給予指導(dǎo)和支持。
從財(cái)政科技支出的地區(qū)結(jié)構(gòu)看，加大對(duì)中西部落后地區(qū)的科技投入，對(duì)于促進(jìn)落后地區(qū)科技水平發(fā)展，促進(jìn)創(chuàng)新能力提高，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)差距具有至關(guān)重要的作用。一方面中央財(cái)政可以加大對(duì)科技落后地區(qū)的科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財(cái)政壓力。而地方財(cái)政應(yīng)在加大財(cái)政支出的前提下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，盡可能將財(cái)政資金投入科技和 教育事業(yè)上，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。
3.豐富財(cái)政科技支出形式，多渠道籌集社會(huì)科技投入
政府支持科技活動(dòng)的手段多樣 。從國(guó)際 經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政支持科技活動(dòng)的方式主要有財(cái)政支出、 稅收激勵(lì)和聯(lián)合安排等三種。其中財(cái)政支出還包括財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等形式，稅收激勵(lì)又有加速折舊、稅收抵免、投資抵免等多種方式。上述方式應(yīng)相互結(jié)合，靈活運(yùn)用，以起到更好的效果。
國(guó)家財(cái)政還應(yīng)積極采取措施，動(dòng)員全社會(huì)的力量，多渠道籌措科技資金。一是確立企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，培養(yǎng)企業(yè)自身的科技創(chuàng)新意識(shí)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)利用政策的導(dǎo)向作用，促使企業(yè)建立健全技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，積極投入技術(shù)開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步發(fā)揮其科技投入的主體地位。二是完善科研機(jī)構(gòu)自我投入和發(fā)展的機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)政府研究機(jī)構(gòu)企業(yè)化轉(zhuǎn)制和分類(lèi) 管理改革。三是拓寬科技金融融資渠道，對(duì)科技貸款實(shí)行貼息、減息等政策，為技術(shù)開(kāi)發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化提供融資保障。
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