行政科學論文集(2)
行政科學論文篇二
走向科學行政、民主行政與法治行政
提 要：本文從 環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟論和部門論等六個方面，系統(tǒng)和有重點地對 中國 行政法在21世紀的 發(fā)展 趨勢和可能前景作了前瞻性探討，指出行政 科學 化、民主化和法治化這三個互系互動的進程對于中國行政法的未來發(fā)展具有特殊意義和 影響 ，對發(fā)展進程中可能出現(xiàn)的 問題 提出了若干因應對策，期能為實現(xiàn)我國行政法 文化革新，推動行政法制度建設(shè)和 理論 發(fā)展在21世紀獲得更大進步提供一點 參考 。
關(guān)鍵詞：中國行政法，21世紀發(fā)展，發(fā)展趨勢 分析
人類 社會 剛剛跨入21世紀。世紀之初，在回顧與 總結(jié) 的基礎(chǔ)上，以科學 研究 的態(tài)度對我國行政法在新世紀的發(fā)展趨勢和可能前景進行分析預測，對其可能帶來的影響提出因應對策，這具有重要的理論探索與實踐指導意義。因此，本文采用綜合研究與重點分析相結(jié)合、系統(tǒng)性與框架性相結(jié)合的方式，從環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟論和部門論等六個方面對中國行政法在21世紀的發(fā)展趨勢試作分析探討，旨在為人們前瞻性地思考和解決與此有關(guān)問題提供參考。需要說明的是：為著文字表述上的便宜，本文未采用中國行政法(學)的提法，行文中所稱中國行政法，如果未作說明或另作表述，則既包括中國行政法制又包括中國行政法學這樣多重含義。
一、21世紀中國行政法的環(huán)境因素之發(fā)展及其影響
行政法生存發(fā)展于社會環(huán)境之中，與社會環(huán)境緊密聯(lián)系和相互影響。要探討中國行政法在21世紀的發(fā)展趨勢，首先需要認識其環(huán)境因素即 經(jīng)濟 、 政治 、社會和思想文化等要素的發(fā)展變化趨勢及其影響。這里所謂環(huán)境因素，從空間范圍來看，不僅包括國內(nèi)因素，也包括國外因素或者說全球因素這樣更大系統(tǒng)的因素。
當今世界的經(jīng)濟、政治、社會和思想文化正在發(fā)生重大變革和調(diào)整，這是將長期延續(xù)下去的發(fā)展變化進程，對法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)將帶來廣泛、深刻和持久的影響。從世界范圍看，已經(jīng)出現(xiàn)并繼續(xù)演進且將長期存在和發(fā)生影響的重大發(fā)展變化包括：新技術(shù)革命的廣泛深入發(fā)展特別是信息 網(wǎng)絡(luò) 化和虛擬世界的形成發(fā)展，經(jīng)濟全球化和模式多樣化，建立資源環(huán)境保護機制和可持續(xù)發(fā)展模式的不斷努力，知識經(jīng)濟 時代 的來臨，人權(quán)問題日益受到人們重視和逐步得到改善并逐步發(fā)展與接受新的人權(quán)理念[1]，國家、社會和公民的權(quán)利(權(quán)力)關(guān)系和利益關(guān)系及其矛盾沖突之平衡協(xié)調(diào)機制的相應發(fā)展，國際沖突頻發(fā)及其經(jīng)濟因素成分加重趨勢和有關(guān)協(xié)調(diào)機制的探索(如確立WTO的原則和規(guī)則等建立國際經(jīng)濟、政治新秩序的全球努力)，全球范圍民主化潮流的出現(xiàn)和深入發(fā)展，政府角色和職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，建立突發(fā)災難( 自然 災害、全球重大經(jīng)濟危機、核戰(zhàn)爭等)防御機制的不斷努力，建立傳統(tǒng)和新類型重大社會問題(貧困、糧食、毒品、癌癥、愛滋病、民族矛盾、宗教沖突、人口老齡化、 教育 終身化、 現(xiàn)代 科技 對傳統(tǒng)倫理的挑戰(zhàn)、婚姻家庭觀念的新舊沖突和多樣化寬容化等)解決機制的各國各界共同努力，政治意識形態(tài)矛盾沖突的變形及其矛盾沖突重心逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟利益矛盾沖突的進程，文化的交流、作用、沖突和協(xié)調(diào)的范圍和力度加強，傳統(tǒng)文藝形式的揚棄與新型教化和娛樂形式的出現(xiàn)并存發(fā)展等等。這些發(fā)展變化對于法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)的影響是極為廣泛和深刻的。
例如，人類社會經(jīng)濟發(fā)展從古到今大致經(jīng)歷了以勞力投入為主的經(jīng)濟時代，以資本投入為主的經(jīng)濟時代，以技術(shù)投入為主的經(jīng)濟時代，現(xiàn)在正走入以知識、技術(shù)和信息綜合投入為主的知識經(jīng)濟(knowledge economy)時代， 目前 技術(shù)創(chuàng)新對主要市場經(jīng)濟國家經(jīng)濟增長的貢獻率已達到60—80%，技術(shù)創(chuàng)新已被公認為20世紀經(jīng)濟發(fā)展的一個主要因素。[2]隨著新技術(shù)革命和經(jīng)濟發(fā)展的進程，高新技術(shù) 企業(yè) 和產(chǎn)業(yè)越來越多，并出現(xiàn)了許多高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶;這些高新技術(shù)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域往往是新的經(jīng)濟增長空間(增長點、增長帶和增長區(qū))，且其相互聯(lián)系和影響非同以往(例如實行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨國經(jīng)營)，因此知識產(chǎn)權(quán)的形成、歸屬、收益、轉(zhuǎn)讓和保護等方面問題和矛盾相對而言也比較集中和突出。這就特別要求依法加強專門保護，其中非常重要的就是知識產(chǎn)權(quán)的行政保護機制(當然還需要與知識產(chǎn)權(quán)的司法保護機制相互配合發(fā)揮作用)。
再如，在討論中國的改革和發(fā)展問題時，近年來許多國外學者提出中國已進入第二代改革。他們認為：第一代改革是從20多年前開始的，其成功的重要因素之一是鼓勵競爭，依靠政策調(diào)動人們爭取先富起來的積極性;20世紀90年代中后期開始的第二代改革難度更大，其主要 內(nèi)容 是健全法制，依法保護產(chǎn)權(quán)并強調(diào)正當競爭，為此需要重新思考政府和國家在改革和發(fā)展中的作用。[3] 現(xiàn)代市場經(jīng)濟史已充分說明，經(jīng)濟發(fā)展完全由政府包辦或政府嚴重缺失都會導致失敗，必須重新思考和調(diào)整政府與企業(yè)、與市場、與社會的關(guān)系。正如世界銀行行長詹姆斯·D·沃爾芬森所指出的：經(jīng)濟發(fā)展不僅僅是資金、技術(shù)等要素的投入，它還與基本的制度環(huán)境(即決定如何使用那些投入的規(guī)則和習慣)有關(guān);而有效政府的基本任務(wù)之一就是制定、確認并維護這些規(guī)則和習慣;故沒有一個有效的政府，則經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。[4] 而所謂有效政府，現(xiàn)在較新的認識和正在進行的實踐就是要使政府行為方式進一步適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的客觀要求[5];同時，應在自由市場的“小政府”與激進主義(集權(quán)主義)的“大政府”之間建立某種形式的妥協(xié)，也就是建立規(guī)模適中的政府即“中政府”，而這些都需要體現(xiàn)民主法治精神的現(xiàn)代行政法制加以規(guī)范和保障。[6]可見，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的我國，經(jīng)濟與政治體制改革的深入，特別是政府角色和職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，這一因素對于健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟法制包括行政法制，增強政府依法行政和宏觀調(diào)控的能力，最終實現(xiàn)行政法治目標，顯然提出了更高要求。
經(jīng)濟和法制是對行政法的發(fā)展具有廣泛深刻影響的兩個特別重要的環(huán)境因素(這里所說的法制是指包括各個 法律 部門在內(nèi)的整個法制系統(tǒng)，它也構(gòu)成行政法的周圍環(huán)境，而行政法是其中的一個要素)。而中國的經(jīng)濟與法制在21世紀的發(fā)展，可大致分為如下三個階段：
第一階段：2000—2010年前后(可簡稱21世紀前期)。這是新世紀中國經(jīng)濟與法制發(fā)展最關(guān)鍵的一個階段。在這一階段，將形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會提出的2010年遠景目標將得到實現(xiàn);同時立法工作將取得全面突破性成就，較完整地形成有中國特色的社會主義法律體系。當然，如果受到一些現(xiàn)在尚難預料到的重大因素影響，這個階段也有可能延續(xù)至2020年前后，即中國共產(chǎn)黨建黨一百周年(2021年)之際。
第二階段：2011(或2021)—2050年前后(可簡稱21世紀中期)。到新世紀中葉，新中國成立一百周年(2049年)的時候，我國將基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，建成富強民主文明的社會主義國家，在經(jīng)濟總量上將成為世界第一經(jīng)濟大國(但從人均水平來衡量也許還不能算是第一流經(jīng)濟強國);同時，包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督在內(nèi)的法律的實施將大大改善，公務(wù)員隊伍及整個干部隊伍的法律素質(zhì)顯著提高，在法文化革新的基礎(chǔ)上開始推出一些重大的法制變革舉措(如違憲司法審查制度的探索)，依法治國方略的推行收到一系列重大實效。[7]
第三階段：21世紀后半(可簡稱21世紀后期)。在這一階段，注重加大質(zhì)量效益型發(fā)展力度并獲得顯著成效，主要表現(xiàn)為高科技支持下的我國經(jīng)濟發(fā)展達到人均水平進入世界前列，形成在高水平上的經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的良性運行機制;同時，完成一系列重大的法制變革，在深入進行法文化革新的基礎(chǔ)上建立起比較完善和富有成效的法制監(jiān)督體系，大致形成符合現(xiàn)代民主法治精神的新型法文化，初步實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的憲政理想，基本建成現(xiàn)代法治國家。
二、21世紀中國行政法的一般論之發(fā)展趨勢分析
有學者指出，從世界范圍來看，與社會結(jié)構(gòu)變化、法治模式轉(zhuǎn)換、思維方式從理性到實證、法 哲學 從機械到現(xiàn)實、議會從神圣到世俗等過程同步，行政法文化在20世紀發(fā)生了并將在21世紀繼續(xù)發(fā)生深刻變革，即從理念原則到制度規(guī)范進行全面持久的改革和發(fā)展，包括行政立法、執(zhí)法、守法、司法、法制監(jiān)督的一系列觀念變革與制度創(chuàng)新，以適應其環(huán)境因素即經(jīng)濟、政治、社會和思想文化等要素的發(fā)展變化所提出的客觀要求。這是多元民主、行為科學、公共選擇、專家行政、政治分層、利益集團等理論的某種自然延伸。[8]
還有學者對世紀之交的行政法發(fā)展走向進行綜合分析研究后指出，受20世紀后期的經(jīng)濟全球化、信息化、 市場化和民主化等世界潮流的影響，各國行政法發(fā)生了并將在21世紀繼續(xù)深入發(fā)生一系列重大而深刻的變化，主要表現(xiàn)在五個方面：一曰行政疆域的變遷，即從全能政府(所謂行政國家)變?yōu)橛邢拚?二曰行政權(quán)行使主體變遷，即從責任政府發(fā)展到參與民主;三曰行政法原則的變遷，即從形式法治演進到實質(zhì)法治;四曰行政目標和手段的變遷，即從管理、指揮、強制發(fā)展到服務(wù)、指導、合作;五曰行政控權(quán)機制的變遷，即從偏重司法審查變?yōu)樗痉▽彶榕c行政程序并重。[9]
筆者認為，從世界主要的法治國家的情況看，21世紀行政法發(fā)展的總趨勢是：因政府將承擔更多的職能，故依法賦予行政機關(guān)更多的職權(quán)、職責特別是行政指導和公共服務(wù)的職能，因世界性民主化潮流的深刻持續(xù)的影響，而賦予行政相對人更多的主動參與行政過程的選擇機會;同時采取科學合理的 方法 (特別是多渠道監(jiān)督和程序約束)增強對行政的監(jiān)督效果和追究責任效果以及對行政相對人的救濟效果和信賴保護效果，逐步建立起民主法治政府，具體表現(xiàn)為有限政府、服務(wù)政府、陽光政府和責任政府(包括相應的行政法治理念和制度)，即體現(xiàn)出科學精神、民主精神和法治精神的現(xiàn)代行政法治系統(tǒng)，從而實現(xiàn)廣義的行政法文化革新。
關(guān)于中國行政法的發(fā)展趨勢，有學者研究后認為，新中國50多年來特別是20世紀80年代以來，我國行政法在發(fā)展過程中表現(xiàn)出兩個方面的發(fā)展趨勢：一是規(guī)范和控制行政權(quán);二是保障相對人的合法權(quán)益。這兩個方面的發(fā)展趨勢體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的基本精神和核心。[10]
還有學者撰文指出：回顧改革開放20多年的歷程并展望21世紀初期的發(fā)展趨勢，可以清楚地看到，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，民主政治的建設(shè)，法治理念的確立，信息化、網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟全球化程度的提高，以及行政法學理論研究的深化，簡言之，在政治、 經(jīng)濟和社會條件的綜合作用下，我國現(xiàn)代行政法制建設(shè)取得了重大成就并呈現(xiàn)出八大發(fā)展趨勢：一曰行政法制觀念進一步更新;二曰行政價值取向更加合理;三曰行政法權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)趨向平衡;四曰行政管理方式趨向多樣化;五曰對行政程序價值日趨重視;六曰行政法機制日趨完善;七曰權(quán)利救濟方式趨于多樣與實效性;八曰行政法制方法更加豐富。只有把握好上述發(fā)展趨勢，才能更加自覺地推動我國行政法在21世紀健康發(fā)展。[11]
筆者認為，對于我國行政法而言，行政法文化革新的主要內(nèi)涵就是上述科學精神、民主精神和法治精神的實現(xiàn)，這三種精神追求的具體表現(xiàn)，也就是21世紀中國行政法發(fā)展中的如下三個相互聯(lián)系和影響的進程：
1.行政法的科學化進程。例如，在行政法制實踐中更加注重現(xiàn)代科學技術(shù)的運用和行政管理理念與方法創(chuàng)新，特別是 電子 政務(wù)的全面推行和電子政府的穩(wěn)步建立，更加注重權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責任、規(guī)范與效果、成本與效益的協(xié)調(diào)和平衡，行政法制模式更符合我國實際。
2.行政法的民主化進程。例如，行政主體和行政權(quán)力的多元化社會化發(fā)展，行政相對人更廣泛和主動地參與行政過程，在行政相對人的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利受到更充分保障的前提下，其政治權(quán)利和社會權(quán)利將受到更多關(guān)注，更加注重依法保障公民參與、行政公開、非強制性行政方式的采用等各項行政民主制度的逐步擴大與有效實施。
3.行政法的法治化進程。例如，行政機關(guān)的行為更加規(guī)范化、制度化和具有更強的預期性，具有“雙刃劍”特性的行政權(quán)力將更嚴格地納入行政法的原則和規(guī)則的約束下運作，人權(quán)保障更加受到關(guān)注和依法推進，對行政相對人權(quán)利的救濟更加充分，行政相對人的行為也將更有效地受到行政法原則和規(guī)則的約束。
因此，已進入21世紀的中國行政法學界應當高度重視和認真研究：知識經(jīng)濟和新技術(shù)革命(網(wǎng)絡(luò)化)對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn);經(jīng)濟全球化和加入世貿(mào)組織(WTO)對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn);實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn);政府與企業(yè)、與市場、與社會的關(guān)系調(diào)整變化對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn);政府信息公開、公民參與行政、行政主體多元化、行政權(quán)力社會化等行政民主化進程對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn);管理虛擬世界(網(wǎng)絡(luò)社會)與建設(shè)電子政府等公共行政理念和方法技術(shù)創(chuàng)新對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn)。必須緊緊抓住機遇，勇敢迎接挑戰(zhàn)，中國行政法才有美好的前景。
在21世紀前期，我國如下重要行政法律和相關(guān)法律將陸續(xù)制定或修訂出臺：行政編制法，行政許可法，行政強制法，行政(信息)公開法，政府采購法，行政計劃法，行政合同法，行政指導法，統(tǒng)一行政程序法，監(jiān)督法，人大監(jiān)督委員會法，等等。
在21世紀中期或后期，由于現(xiàn)代電子信息技術(shù)和立法技術(shù)發(fā)展的推動，以及出于對統(tǒng)一法典的功用與價值追求及其他主客觀條件漸趨成熟，不僅世界上將會有個別國家嘗試制定實體性或?qū)嶓w為主或兼顧實體與程序的統(tǒng)一行政法典，而且我國也將會有個別省、自治區(qū)或直轄市嘗試制定統(tǒng)一法典式地方行政法規(guī)或規(guī)章總編，也不排除在此基礎(chǔ)上全國人大及其會嘗試制定我國統(tǒng)一行政法典的可能。
一國多法域(內(nèi)地、港、澳、臺)所帶來的行政法制運作中的矛盾沖突及其協(xié)調(diào)的問題，從21世紀前期開始將日漸顯露出來，及早研究和妥善解決好這方面問題，與解決好一國多法域帶來的憲政課題相配合，具有多方面的重大意義。
行政法的理論基礎(chǔ)研究在21世紀前、中期將繼續(xù)受到關(guān)注，獲得進一步的發(fā)展，形成更多的共識。但總的來看，關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)研究的各種學說觀點(例如平衡論、控權(quán)論、公共權(quán)力論等等)將長期并存發(fā)展，共同推動行政法的發(fā)展，不大可能形成大一統(tǒng)的局面。
交流對話口徑不一是許多人文社會科學門類中比較普遍存在的一種“常見病”，應予重視解決。中國行政法長期存在的用語不夠規(guī)范統(tǒng)一(如“規(guī)范性文件”、“非規(guī)范性文件”、“其他規(guī)范性文件”、“行政規(guī)范性文件”等等)和使用者對某些重要概念(如“雙方行政行為”、“行政司法行為”等等)缺乏共識甚至缺乏認同的問題在21世紀前期會形成更多共識，到21世紀中期將基本得到解決，這將大大有利于行政法領(lǐng)域的法律規(guī)范適用和學術(shù)交流對話。
從法律部門和學科體系的角度來看，除本文后面將要提出來進行分別討論的以外，21世紀中國行政法將出現(xiàn)的另一個重要變化是：在行政法制實踐中的方法手段日趨多樣化的同時，行政法學研究方法在21世紀將有越來越多的重要改進，此系中國行政法現(xiàn)代化的重要組成部分。其中，定量分析、案例分析、比較研究、交叉研究、邊緣研究、社會調(diào)查、試點方法、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代社會科學研究方法將受到更多關(guān)注和配合采用，研究方法的科學性程度將顯著提高。例如，行政法政治分析、行政法經(jīng)濟分析、行政法社會學、行政法文化學、行政法心 理學 等邊緣交叉研究將有較大發(fā)展。
同時，與判例在行政法實務(wù)中的作用逐漸加大相適應，典型案例將更多地進入教科書基本內(nèi)容中去，案例研討成為最重要的教學內(nèi)容和方式之一，而不僅僅是一種點綴和“佐餐”。同時，在行政法教學領(lǐng)域中，更加實用化的診所法律教育(或稱法律診所教育)的教學方式也將結(jié)合國情地獲得令人矚目的發(fā)展。
總體而言，從基本理念、指導原則、基本內(nèi)容、方法技術(shù)、教學研究方式等各方面來分析，我國行政法學在21世紀將進一步從機械法學向能動法學、從靜態(tài)法學向動態(tài)法學、從單一工具法學向綜合功能法學演進，這一變遷過程將對整個法制建設(shè)以及社會生活各個方面帶來重大和深刻的影響。
三、21世紀中國行政法的主體論之發(fā)展趨勢分析
在行政法的一般論、行為論和救濟論繼續(xù)深入發(fā)展的同時，主體論在行政法學體系框架中的分量和地位并不會“日趨縮減和邊緣化次要化”，行政法的主體問題研究在21世紀將受到更多重視，主體理論將重新獲得較快較大的發(fā)展。其中，行政組織法和人員法在21世紀前期和中期將有很大發(fā)展，行政機關(guān)的職能和權(quán)限劃分等方面將獲得較大的進步，并形成科學有效的行政權(quán)限爭議(沖突)解決機制，以及對行政組織和人員的監(jiān)督機制和法律責任追究機制;特別是行政編制法將受到高度重視并獲得長足發(fā)展，其權(quán)威性將在逐漸嚴格的編制執(zhí)法過程和公務(wù)員制度的完善過程中得到增強，以利于克服行政機關(guān)職能混亂、職責不清的現(xiàn)實弊端。行政法的主體法律制度的進一步健全完善，與行政法的行為法律制度和監(jiān)督救濟法律制度的發(fā)展相協(xié)調(diào)，這是增強我國行政法的科學性和可操作性的重要努力之一。
20世紀后期出現(xiàn)的行政主體多元化現(xiàn)象，在21世紀將會進一步發(fā)展。這一發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為：一是行政機關(guān)的類型將進一步增多，在越來越多的高技術(shù)、高成本和復雜巨系統(tǒng)的新公共管理領(lǐng)域(如科技發(fā)展新領(lǐng)域管理、災害危機管理、虛擬世界監(jiān)管等等)會增設(shè)或強化行政管理機關(guān);[12]二是被授權(quán)組織的范圍將進一步擴大，會有越來越多的法律法規(guī)授權(quán)行政機關(guān)以外的組織(如企事業(yè)單位、社會中介組織、非政府組織)依法獨立行使某一方面的行政管理權(quán);三是被委托組織的范圍也將進一步擴大，為了行政的效率化、便宜化和民主化，會有越來越多的行政機關(guān)將某些單項行政事務(wù)委托給其他組織承擔。[13]行政主體多元化的重要原因之一是行政權(quán)力的社會化，即行政權(quán)力由過去單一地為行政機關(guān)專有行使，逐步擴展為有更多的社會組織選擇性參與行使;其根本原因在于二戰(zhàn)后以及20世紀后期一再持續(xù)出現(xiàn)的世界民主化潮流引起的行政民主化進程對行政權(quán)力的分配與行使所帶來的持續(xù)深刻影響，它使得人們對于行政法治的價值和行政權(quán)力的行使具有更大更多的認同程度、選擇余地和參與機會。[14]隨著行政民主化的 歷史 進程，行政權(quán)力社會化這一趨勢在21世紀將獲得前所未有的發(fā)展。
我國現(xiàn)行的地方制度為：一般地方+民族自治地方+特別行政區(qū);改革開放過程中我國陸續(xù)出現(xiàn)許多在政策條件乃至立法權(quán)限等方面有別于傳統(tǒng)體制的各類特殊區(qū)域，尤其是城市的變化發(fā)展更為顯著和深刻，如經(jīng)濟特區(qū)、出口保稅區(qū)、沿海開放城市、計劃單列城市、“較大的市”、市地合并后的市等等;而且我國地方制度今后肯定還會有更加多樣和深刻的發(fā)展[15].伴隨地方制度的多樣化和地方自治成分的增加，關(guān)于分類型、分層次的有限地方自治制度的探討和實踐將進一步受到重視并有較大發(fā)展，因此地方立法和地方行政立法問題也將放到更加突出的地位，故將促進地方行政組織法的有關(guān)部分從21世紀中期開始出現(xiàn)令人囑目的發(fā)展。[16]
關(guān)于行政機關(guān)以外的其他行政主體(如公法人、公務(wù)法人等被授權(quán)組織)的研究將有較大發(fā)展，那種混合組成、“官民”結(jié)合、地位獨立的行政委員會一類的機構(gòu)(類似美國的獨立管制委員會)在21世紀將有一定程度的發(fā)展并在未來行政組織體系中占不可忽視的地位，與此相關(guān)的立法和行政立法以及理論研究也將有新的發(fā)展。
在21世紀前、中期，公務(wù)員制度在規(guī)范化運作方面將有較大進步，公務(wù)員隊伍的總體法律素質(zhì)在健全的行政組織法推動下將有更顯著的提高，基本形成科學化高效化法治化的我國公務(wù)員制度。
行政相對人在行政過程中的地位、作用和權(quán)利，特別是監(jiān)督行政、行政參與、權(quán)力救濟等問題，將進一步受到重視和解決，關(guān)于行政相對人的理論研究和立法保護在21世紀將會有較大發(fā)展，這是行政民主化的必然要求。
四、21世紀 中國 行政法的行為論之 發(fā)展 趨勢 分析
首先是依法行政的基本 理論 、依法行政的制約因素、憲政與依法行政的關(guān)系、依法行政與行政救濟的關(guān)系等方面的 問題 將進一步受到重視，依法行政的理論和實踐在21世紀前期能夠獲得更快更大的發(fā)展。[17]
由于我國 社會 發(fā)展的總趨勢乃是建設(shè)為人民服務(wù)的國家和走向合理的福利國家(所謂合理的界限是福利政策不至于壓抑發(fā)展的活力)，所以給付行政、保育行政和服務(wù)行政等方面的行為在21世紀將大量增加，相應的行政作用立法也將有更大發(fā)展。
將進一步建立和完善針對抽象行政行為的糾錯機制，切實規(guī)范抽象行政行為，特別是重新定位和嚴格約束行政規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件，這對于21世紀我國行政法的發(fā)展具有重大的理論和實踐意義。
經(jīng)過堅持采取完善立法、強化監(jiān)督的一系列措施(例如在行政處罰法的基礎(chǔ)上盡快制定出行政收費法、公益捐助法等等)，過去長期和普遍存在、人民群眾反映極為強烈的“三亂”(即亂處罰、亂收費、亂攤派)這一嚴重社會問題，可望在21世紀前期基本納入法治軌道，得到比較妥善的解決。
根據(jù)加入WTO的承諾和實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的要求，將通過一系列行為 法律 制度創(chuàng)新，為更好地與WTO接軌和推進西部大開發(fā)提供更適用配套的行政法律制度。
現(xiàn)代 行政法在強調(diào)依法行政的同時也注重行政的民主性、效率性、靈活性和積極能動性，所以行政機關(guān)的非正式行為、非權(quán)力行為、非強制行為等等(如指導性行政計劃、行政契約行為、行政指導行為、行政信息行為)在21世紀將進一步受到重視和穩(wěn)健發(fā)展，并基本走上法治軌道，表現(xiàn)為比較適度、規(guī)范和可救濟。
行政專門裁決、行政復議等行政司法行為在21世紀將呈多樣化發(fā)展，并通過專門立法加以規(guī)范化，其對于社會生活特別是社會 經(jīng)濟 生活的積極調(diào)整作用將進一步發(fā)揮出來。
行政程序法與行政實體法相輔相成，具有規(guī)制行政主體行為的積極作用。在行政民主化和行政法治化的雙重進程的強有力推動下，我國的行政程序法律制度在21世紀前、中期將有較大發(fā)展，其中與行政公開制度有關(guān)部分的發(fā)展將尤為迅速和突出，例如重要行政立法草案公布出來聽取民眾意見的草案公告制度將更加規(guī)范化便民化(公眾評論期間必須盡可能延長)，行政立法審議會制度將會在試點基礎(chǔ)上逐步建立起來，行政執(zhí)行過程中的聽證程序制度的完善化。[18]而且，涵蓋面廣、包容性強、適應性好的我國統(tǒng)一行政程序法典可望在21世紀前期制定出來，單行法中的行政程序立法也會不斷加強和完善以與之配套;但行政程序制度的有效運作不可能一蹴而就，尚需更長時期的行政程序法的執(zhí)法實踐來整合。
如何完善行政程序制度，這是一個需要長期認真 研究 的重要課題，也是21世紀我國行政法制現(xiàn)代化的題中應有之義，在21世紀將會受到行政法學界和行政法制實務(wù)界進一步的關(guān)注，獲得長足的發(fā)展。不久前有學者提出，在進行現(xiàn)代行政程序制度設(shè)計時，應將情報公開、告知、聽聞、職能分離、不單方接觸、回避、記錄和決定、說明理由、時效、救濟等十項行政程序制度列為優(yōu)先考慮的范圍，此意見值得重視。[19]
還應指出，由于行政程序制度一方面具有規(guī)制行政權(quán)力的積極作用，另一方面也難免存在一定的刻板性、高成本性等缺點，且在發(fā)展成熟并超過一定限度后會進一步凸顯出這方面的缺點，所以辯證地長遠地看，我國行政程序制度發(fā)展的目標應定位于適度發(fā)展，而不是程序設(shè)置得越多越好;因為一般說來行政程序雖與行政的規(guī)范和公正有關(guān)，但也存在成本和效率方面的問題，對此應有辯證認識和理性的行政程序立法政策取向。
五、21世紀中國行政法的救濟論之發(fā)展趨勢分析
我國行政法的監(jiān)督與救濟環(huán)節(jié)中許多曾長期爭論的 內(nèi)容 ，以及新的監(jiān)督與救濟制度，在21世紀將陸續(xù)形成共識和得到確立。例如，關(guān)于怨情申訴的法律制度將建立健全，新聞輿論對行政的監(jiān)督將得到有效的法律保障和規(guī)范，將有更多的行政機關(guān)的外部行為(包括行政契約行為、行政指導行為、非正式行政行為、抽象行政行為等等)納入行政復議和司法審查的范圍，涉及和 影響 到公民權(quán)益的行政內(nèi)部行為也將逐步納入行政復議和司法審查的范圍，新的復議、訴訟類型將得以確立(如公益性行政訴訟、集團行政訴訟等等)。[20]簡言之，監(jiān)督行政法律制度中的司法化因素將逐步增大(但也不是無限度地增大)，直至達到對行政的必要監(jiān)督力度后與其他監(jiān)督行政方式的處于動態(tài)平衡和協(xié)調(diào)狀態(tài)。同時，公開發(fā)布的典型行政判例在司法審查實踐中的指導作用將進一步加大。
應當指出，我國行政法的監(jiān)督與救濟環(huán)節(jié)中，人大監(jiān)督的牽頭作用在21世紀將會越來越充分地發(fā)揮出來，特別是人大對政府的“人事監(jiān)督”和“錢包監(jiān)督”這兩大權(quán)力將會更強有力地行使(例如審計監(jiān)督也有可能由全國人大會直接領(lǐng)導或指導)。而且，我國的人大監(jiān)督專員制度可望在21世紀的前、中期正式建立起來。
建立人大監(jiān)督專員制度的理由在于：監(jiān)督專員制度(Ombudsman)是當今一些市場經(jīng)濟發(fā)達國家的監(jiān)督體制中一個重要和有實際效果的組成部分，其運作經(jīng)驗值得剛走上市場經(jīng)濟軌道的我國借鑒;在探索新監(jiān)督體制的過程中，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特別措施之一，應以大膽改革、積極探索的精神，盡快建立人大監(jiān)督專員制度，以拓展監(jiān)督方式和救濟渠道。在具體操作上，可先搞若干試點，由全國人大會有選擇地向部分行政區(qū)域和特殊地區(qū)派出監(jiān)督專員(不是按行政區(qū)劃逐一派出，而是跨區(qū)域派出)，由其對相應區(qū)域的行政權(quán)力(也可包括其他的國家權(quán)力)行使過程實行一種比較及時、直接和有超越性、權(quán)威性的特別監(jiān)督制約。因人大監(jiān)督專員是由全國人大會派出的獨立性強、級別高的特別監(jiān)督機關(guān)，擁有強有力的調(diào)查公布權(quán)以及關(guān)于人事處分、權(quán)利救濟等多方面的建議權(quán)及臨時處置權(quán)，故設(shè)立人大監(jiān)督專員有助于避免地方(部門)保護主義和“說情風”對監(jiān)督工作的干擾，能較好地滿足某些特殊條件下加強執(zhí)法監(jiān)督的客觀需要。這種人大監(jiān)督專員制度的建立，是對常規(guī)監(jiān)督體制的一種必要補充，應在試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步展開，并逐步擴大適用范圍。
在各種非訴訟的糾紛解決機制獲得發(fā)展的同時，我國行政訴訟制度建設(shè)和理論研究也將在21世紀得到進一步發(fā)展，其中最顯著的特點是受案范圍將大大擴展和證據(jù)制度將更加完善。[21]不久前有學者提出，預測我國行政訴訟法學在今后一個時期的發(fā)展趨勢，其研究重點將主要集中在以下四個方面：一是對如何完善行政訴訟制度的研究;二是對行政管理活動中一些新的現(xiàn)象予以訴訟解決的研究;三是對訴訟法學本身的研究;四是對行政救濟的研究。[22]此意見對思考21世紀我國行政法的監(jiān)督與救濟制度建設(shè)的有關(guān)問題不無 參考 意義。
同時，“行政三償”制度(行政賠償、行政補償、行政追償)也將在21世紀前、中期獲得進一步發(fā)展和完善，對行政相對人的權(quán)利救濟將更加便利、充分和可靠，同時對有嚴重過錯的行政執(zhí)法人員的責任追究也將更有力、更規(guī)范。
六、21世紀中國行政法的部門論之發(fā)展趨勢分析
部門行政法也稱分論行政法，或稱行政法分論，一般認為其包括維護 政治 秩序、實施經(jīng)濟政策、保障生活條件等三大類部門。盡管以往行政法學界(包括一些國外行政法學者)對于部門行政法沒有太大的研究興趣，有的學者甚至認為部門行政法應當取消或預言其將會消失，但多數(shù)學者認為部門行政法有其特殊的作用，不能否定其存在價值，而且部門行政法的實際發(fā)展和在實踐中的作用也與上述判斷不相符合。從 歷史 經(jīng)驗來看，隨著現(xiàn)代行政范圍的不斷擴大和行政方式的不斷變化，我國行政法學研究今后應擺脫單一的總論研究模式，謀求研究對象的多樣化，盡可能研究行政領(lǐng)域涉及的各種法律問題，運用實證方式揭示和解決各部門行政法領(lǐng)域的具體行政問題，如改善 金融 行政監(jiān)管方式和手段等金融行政法領(lǐng)域的問題，以及公安、工商、土地、稅務(wù)行政等領(lǐng)域的行政法制改革等等。[23]總的來說，由于經(jīng)濟、政治、社會和思想文化發(fā)展的特點，特別是國家職能和政府角色的變化走向，21世紀我國的部門行政法將通過努力獲得與總論行政法(常稱為行政法總論)大致相應的發(fā)展，其中主要是在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的給付性、服務(wù)性和保護性領(lǐng)域發(fā)展較快。具體而言，預料如下五個方面的部門行政法制和專題研究在21世紀將受到更多重視，獲得較快發(fā)展：
1.關(guān)于經(jīng)濟穩(wěn)定增長和經(jīng)濟秩序維護(包括金融秩序監(jiān)管)、資(能)源利用與保護、環(huán)境(生態(tài))改造與保護等可持續(xù)發(fā)展方面的行政法;
2.關(guān)于 教育 、 科技 (含知識產(chǎn)權(quán)和新科技領(lǐng)域)、文化、衛(wèi)生保健、 體育 運動方面的行政法;
3.關(guān)于人權(quán)、安全、政治發(fā)展、社會發(fā)展與社會保障方面的行政法;
4.關(guān)于 網(wǎng)絡(luò) 領(lǐng)域管理和服務(wù)(包括 電子 商務(wù)、電子社會事務(wù)管理和服務(wù))以及電子政務(wù)建設(shè)和運行方面的行政法;
5.關(guān)于經(jīng)濟與社會生活中涉外因素(國際間、區(qū)際間事務(wù))方面的行政法。
21世紀中國行政法將出現(xiàn)的上述發(fā)展變化不會是孤立進行的，而是緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復合進程，它們與我國經(jīng)濟、政治、社會和思想文化生活等各個方面以及其他法治領(lǐng)域都將有強烈深刻持久的交互影響;故須從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及 方法 技術(shù)上進行深入思考，把握發(fā)展趨勢，作出正確選擇，積極推進觀念更新和制度創(chuàng)新，努力推動中國行政法的制度建設(shè)和理論研究在21世紀獲得更大的發(fā)展，從而促進依法治國方略和行政法治原則的完整實現(xiàn)。
參考 文獻 ：
[1]中國對促進人權(quán)問題給予較多關(guān)注，發(fā)展較快。1998年10月5日我國政府已正式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，此乃中國人民政治生活中的大事，表明了我國在促進人權(quán)方面的真誠意愿和新的進步，惜公眾知曉度還不高。故僅僅從人權(quán)理論和實踐方面來看，也“要求我國的法治必須適應 時代 精神與世界潮流，否則也難以立足于當今及未來的法治世界。”此引語出自郭道暉：《人權(quán)理論的困惑與質(zhì)疑》，載《岳麓法學評論》第二卷。
[2]參見劉茂林：《知識產(chǎn)權(quán)法的經(jīng)濟分析》，法律出版社1996年12月版，第30—33頁。
[3]參見陳蓬：《斯蒂格利茨談現(xiàn)代經(jīng)濟學的發(fā)展》，《光明日報》1998年8月14日，第6版。
[4]參見世界銀行編寫組編著：《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年8月版，前言部分第3頁。
[5]定量研究結(jié)果表明 目前 我國在政府行為方式適應市場化程度的發(fā)展方面即政企關(guān)系、政府與市場關(guān)系的調(diào)整方面尚有較大空間，換言之，政府行為方式對市場機制的適應程度還不高。參見周冰、文廣：《中國政府行為方式適應市場化程度測度》，載《天津社會 科學 》1998年第1期，第40頁。
[6]參見[美]托尼·于特：《第三條道路不是通往天堂之路》，載《參考消息》1998年10月12日，第3版;拙文：《中政府：我國城市政府組織法制的理性選擇》，載《現(xiàn)代法學》1995年第2期。
[7]參見江澤民：《在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告》，人民出版社1997年9月版，第4—5頁。
[8] 參見周漢華：《行政立法與當代行政法-中國行政法的發(fā)展方向》，載《法學研究》1997年第3期，第33頁。
[9] 參見姜明安：《新世紀行政法發(fā)展的走向》，中國法學會行政法研究會2001年年會交流論文。
[10] 參見胡錦光：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會轉(zhuǎn)型與我國行政法的發(fā)展》，載《法學家》2001年第4期。
[11] 參見羅豪才：《 現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢》，《國家行政學院學報》2001年第5期。
[12] 有的學者認為，從權(quán)力來源看，現(xiàn)在的行政機關(guān)已包括兩類，即法定行政機關(guān)和《行政處罰法》第十六條增加規(guī)定的“被決定行政機關(guān)”?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”。這就是受到人們較多關(guān)注和爭議的相對集中行政處罰權(quán)制度。它針對我國行政處罰實踐中的突出矛盾，通過立法調(diào)整和擴展了行政處罰執(zhí)法主體的范圍，在行政法的主體理論與制度創(chuàng)新方面具有特殊意義。此處所謂“一個行政機關(guān)”，可稱之為“國務(wù)院決定或其授權(quán)省級政府決定的執(zhí)法主體”，或簡稱“被決定行政機關(guān)”，它在權(quán)力來源等方面與“法定行政機關(guān)”似乎有所不同。因此，從行政處罰制度的角度看，現(xiàn)在直接面對行政相對人的具體執(zhí)法主體實際上有4類，即法定行政機關(guān)、被決定行政機關(guān)、被授權(quán)組織、被委托組織(其執(zhí)法后果歸屬于委托行政機關(guān))。
[13] 盡管被委托組織是以委托機關(guān)的名義行使某一方面的行政管理權(quán)，其公務(wù)行為后果歸屬于委托機關(guān)，但直接面對千百萬行政相對人(行政相對人是該公務(wù)行為的管理和服務(wù)對象)的畢竟是該被委托組織。
[14] 參見(美)艾倫·S.科恩(Eilen S.Cohn)、蘇珊·O.懷特(Susan O.White)：《法制社會化對民主化的效應》，載《國際社會科學雜志》1998年第2期。
[15] 例如未來的三峽庫區(qū)，也有可能成立類似美國的獨立管制委員會那樣在特殊地域或領(lǐng)域發(fā)揮作用的三峽庫區(qū)發(fā)展管理局，以適應其經(jīng)濟社會發(fā)展與公共管理上的特殊需要。又例如我國 臺灣 地區(qū)，在“一國兩制”的框架內(nèi)，今后有可能發(fā)展成為地方自治成分較之港澳地區(qū)更大的我國“特別行政省”或“特別自治省”或“特別自治區(qū)”。
[16]關(guān)于地方自治問題，學界歷來有不同見解。一般認為，現(xiàn)實生活中已很難找到一種完全不帶有自治成分的地方制度，我國的地方制度實質(zhì)上也是一種地方自治制度，但在習慣上不這樣提，而統(tǒng)稱之為民主集中制。今后我國有限地方自治制度的發(fā)展，從某種意義上說乃是地方自治成分在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的進一步增大。參見許崇德主編：《中國憲法(修訂本)》，中國人民大學出版社1996年7月版，第244—245頁。
[17] 參見楊寅、馮慧：《中國法學會行政法學研究會2001年年會綜述》，載《法學》2001年第12期。
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1.公共行政學論文
行政科學論文集(2)
