公共行政的含義包括： 首先，公共行政是一種活動(dòng)，這一活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，即通常所說(shuō)的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。 其次，這一活動(dòng)的客體是社會(huì)公共事務(wù)，與管理社會(huì)公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會(huì)公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)中非政府莫屬。 第三，作為一種活動(dòng)，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的：大學(xué)生價(jià)值理念公共行政相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!

　　價(jià)值理念公共行政論文全文如下：

　　任何時(shí)代的公共行政都必定是在一定的價(jià)值理念的指導(dǎo)和規(guī)范下展開的，公共行政也不可能“價(jià)值中立”。那么，當(dāng)代公共行政的價(jià)值理念主要有哪些?西方傳統(tǒng)行政學(xué)曾以“效率”為主要價(jià)值理念，“新公共行政學(xué)”強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)公平”也是公共行政的主要價(jià)值理念，而“新公共管理理論”又進(jìn)一步將“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加為公共行政的主要價(jià)值理念。

　　我國(guó)公共行政學(xué)界近年來(lái)對(duì)公共行政價(jià)值理念問(wèn)題也頗為關(guān)注，“中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)”2012年在湖南湘潭召開的“第八屆行政哲學(xué)研討會(huì)”的主題即“社會(huì)主義核心價(jià)值觀與行政價(jià)值”。與會(huì)學(xué)者中有人強(qiáng)調(diào)“正義是公共行政應(yīng)然的、核心的價(jià)值”，“當(dāng)代公共行政倫理基本的價(jià)值理念”有“公共責(zé)任、公平正義、公共效率、社會(huì)和諧、自律寬容等。”這些認(rèn)識(shí)和概括無(wú)疑揭示了當(dāng)代公共行政價(jià)值理念的基本內(nèi)涵，但似乎還不夠系統(tǒng)完整，解說(shuō)也不夠充分。筆者認(rèn)為，當(dāng)代公共行政的主要價(jià)值理念可以概括為以人為本、公共利益、公平正義、行政效率、民主法治等五個(gè)方面，并作如下說(shuō)明，以就教于同仁。

　　一、以人為本

　　所謂以人為本，即以人為目的，以人為原則和尺度，一切決策和行動(dòng)都以尊重人、善待人、成就人為前提。以人為本的“人”這個(gè)概念主要是相對(duì)于“神”和“物”而言的，“本”則主要是相對(duì)于“末”而言的。所以，“以人為本”也就是說(shuō)，與“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人為本，主要是為了反對(duì)或防止人們?cè)跊Q策或行動(dòng)中，因?yàn)?ldquo;神”或因?yàn)?ldquo;物”而輕視人、蔑視人，而將人異化為工具。我們也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“以人為本”所謂的“人”，是指“每一個(gè)人”，而不是指某個(gè)人或少數(shù)人，不是個(gè)人主義或利己主義的“人”;是全面發(fā)展的人，而不是片面的、“單向度”的人。

　　人的生存與發(fā)展無(wú)疑離不開世界萬(wàn)物，物的有無(wú)成廢、物的存在和運(yùn)動(dòng)的形式常常決定人的生死禍福。因此，人不能不重視物，甚至因此而崇拜物。人對(duì)物的重視乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因?yàn)閷?duì)物的重視和崇拜而忘卻了人本身，而將人置于次要、從屬、屈服的地位，而將人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就應(yīng)該反對(duì)了，就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“以人為本”。這也就是說(shuō)，物很重要，但在人與物的關(guān)系中，以物與人相比較，則人為本，物為末。“神”是由人創(chuàng)造、設(shè)想出來(lái)的，神并不存在。人因?yàn)閷?duì)其所經(jīng)驗(yàn)到的許多現(xiàn)象無(wú)法確切解釋，或無(wú)法有效控制，所以設(shè)想有“神”。“神”無(wú)所不在、無(wú)所不能，從而使人所面臨的難題可以寄希望于神的幫助而獲得解決。因此，相信“神”，對(duì)人而言是一種安慰，可以使人們?cè)诶щy、痛苦中看到希望，樹立信心，而不至于驚慌失措、悲觀絕望。

　　同時(shí)，也因?yàn)橄嘈?ldquo;神”而為人的行為樹立了一個(gè)監(jiān)督主體，使人不敢恣意妄為，不敢為非作歹，從而為人的利益福祉增添了一份保障。這也就是說(shuō)，“神”的“存在”是有積極意義的。但是，“神”畢竟是由人設(shè)想出來(lái)的，而并非真實(shí)存在，因此，“神”的作用和意義其實(shí)又是非常有限的。如果人們將自身的命運(yùn)完全托付給“神”，完全成為“神”的奴仆，則本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危險(xiǎn)的。

　　因此，我們要強(qiáng)調(diào)“以人為本”。“以人為本”是一種極具普遍性的價(jià)值理念，它對(duì)所有人的所有行為都具有指導(dǎo)和規(guī)范意義。但它尤其是公共行政領(lǐng)域的最重要的(或首要的)價(jià)值理念，因?yàn)楣残姓婕暗氖枪怖婧凸彩聞?wù)，涉及社會(huì)中每一個(gè)成員的利害禍福。如果一個(gè)社會(huì)的公共行政“目中無(wú)人”，輕視人、蔑視人，則所有人都將遭受煎熬。也因?yàn)樵诠残姓^(guò)程中，更多地要涉及人與“物”的關(guān)系、人與“神”的關(guān)系，公共行政主體更容易在人與物、人與神的關(guān)系中迷失方向，所以更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“以人為本”。“以人為本”的思想理念可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。

　　我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的管子即曾明確提出“以人為本”?！墩撜Z(yǔ)》也曾記載，孔子從朝廷回來(lái)，得知馬棚失火，只問(wèn)了“傷人呼?”不問(wèn)馬(《論語(yǔ)•鄉(xiāng)黨》)。說(shuō)明孔子實(shí)際奉行以人為本的理念。西方近代史上的“人本主義”和“人類中心主義”更是強(qiáng)調(diào)以人為本，要求承認(rèn)人的價(jià)值和尊嚴(yán)，以人為萬(wàn)物的尺度，以人類的生存和發(fā)展為最高目標(biāo)①。馬克思主義的思想體系中也包含有“以人為本”的思想。馬克思曾說(shuō):“專制政體的原則總的來(lái)說(shuō)就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人”[3]411，“這種制度的原則就是使世界不成其為人的世界”，世界于是成為“庸人的世界”，成為“政治動(dòng)物的世界”。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)馬克思主義的人本主義思想作了繼承性闡釋。2003年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”;2007年10月，胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)“報(bào)告”中提出:“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本……”，強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持以人為本”。十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，而“以人為本”也正式明確為中國(guó)共產(chǎn)黨的最重要的執(zhí)政理念。

　　二、公共利益

　　“以人為本”實(shí)質(zhì)上也是以人的利益為本，即我們的一切行為都無(wú)非為了實(shí)現(xiàn)人的利益，亦即為了創(chuàng)造、獲得能夠滿足人的需要的事物、條件和資源。公共行政秉承以人為本的價(jià)值理念，也就必然以實(shí)現(xiàn)人的利益為根本目標(biāo)。但是，公共行政不可能、不必要、也不應(yīng)該以人的全方面的利益為目標(biāo)，而只可能、只需要、只應(yīng)該以其中的“公共利益”為目標(biāo)。所以，公共利益是公共行政的僅次于“以人為本”的重要價(jià)值理念。所謂公共利益，即具有公共性的利益，亦即滿足人的公共需要的事物、條件和資源，或者說(shuō)，滿足人的需要的、具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的事物、條件和資源。

　　公共利益是人的利益的一部分，其他部分則為“私人利益”。人的利益之所以有公共利益與私人利益之分，一方面與人性有關(guān)，另一方面則與事物、條件、資源的存在形式即物性有關(guān)。人是群居的、社會(huì)性的動(dòng)物，但同時(shí)又以獨(dú)立的個(gè)體的形式而存在。作為獨(dú)立的個(gè)體，人不僅能夠意識(shí)到自己的獨(dú)立存在，而且有一種自利的傾向，有一種滿足自身需要、欲望和目的的強(qiáng)烈沖動(dòng)。這種沖動(dòng)最終表現(xiàn)為對(duì)外在對(duì)象(即事物、條件、資源)的改造和占有。但也正是在對(duì)外在對(duì)象的改造和占有的過(guò)程中，人們意識(shí)到了個(gè)人力量的不足或者獨(dú)立占有的不可能性，意識(shí)到了聯(lián)合起來(lái)的群體力量的優(yōu)勢(shì)以及以群體形式占有的合理性，因此，獨(dú)立的個(gè)體選擇了群居的生存方式，形成了人類社會(huì)。

　　人類社會(huì)形成了，人類在漫長(zhǎng)的社會(huì)生活中獲得了“社會(huì)性”本質(zhì)，但其社會(huì)性本質(zhì)并不因此而否定、而掩蓋、而消解人的個(gè)體性和獨(dú)立性。相反，人的社會(huì)性本質(zhì)總是以人的個(gè)體性和獨(dú)立性為前提和基礎(chǔ)。這樣，人的社會(huì)性與人的個(gè)體性在現(xiàn)實(shí)生活中結(jié)成了一幅“對(duì)子”，它們存在著沖突和矛盾，但又相互聯(lián)系、相互依存。而它們之所以矛盾沖突，或者相互依存都是因?yàn)?ldquo;利益”。因?yàn)?ldquo;公共利益”，人們結(jié)成了社會(huì);因?yàn)?ldquo;私人利益”，處身于社會(huì)中的人們又千方百計(jì)地尋求獨(dú)立和自由。這也就是說(shuō)，因?yàn)槿擞猩鐣?huì)性和個(gè)體性，也就必然有或者說(shuō)必須有公共利益和私人利益的區(qū)分，沒有公共利益不能實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)性，沒有私人利益則不能實(shí)現(xiàn)人的個(gè)體性。事物、條件、資源的存在形式即物性主要是就物的“競(jìng)爭(zhēng)性”與“非競(jìng)爭(zhēng)性”、“排他性”與“非排他性”特征而言的。

　　所謂競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性，是指“物”被人消費(fèi)時(shí)是否因分享者人數(shù)的增加而明顯減少人均消費(fèi)的份額，或者是否因分享者人數(shù)的增加而導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)。是，則該物是一種具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品;否，則該物是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性的物品。所謂排他性與非排他性，是指物被人消費(fèi)時(shí)能否將其他試圖分享該物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花費(fèi)巨大成本。能不花費(fèi)巨大成本而將試圖分享者排除在外，則該物是一種具有排他性的物品，否則該物是一種具有非排他性的物品。

　　物品的競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性、排他性與非排他性特征是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家們歸納出來(lái)的，他們發(fā)現(xiàn)公共物品是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品，而私人物品則是具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的物品。公共物品和私人物品的區(qū)分是與公共利益和私人利益的區(qū)分相對(duì)應(yīng)的，物品和利益都是指滿足人的需要的對(duì)象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。這也就是說(shuō)，公共利益之所以是公共利益是因?yàn)樗鳛闈M足人的需要的對(duì)象是一種公共物品，是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益則是因?yàn)樗鳛橐环N滿足人的需要的對(duì)象是一種私人物品，是一種具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的物品。

　　人性和物性實(shí)際上也是聯(lián)系在一起的，是相互映照的，沒有人的社會(huì)性與個(gè)體性的區(qū)別，物的公共性與私人性的區(qū)分就沒有意義、沒有必要;而沒有物的公共性與私人性的不同，則人的社會(huì)性與個(gè)體性區(qū)分也沒有意義、沒有價(jià)值。正是因?yàn)橛腥诵缘纳鐣?huì)性與個(gè)體性的區(qū)分和物性的公共性與私人性的區(qū)分這兩方面的不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的“客觀因素”的存在，所以，人類不得不將其利益區(qū)分為公共利益和私人利益。

　　公共利益之所以是公共行政的重要價(jià)值理念，這是因?yàn)楣怖嬷荒軌蛲ㄟ^(guò)公共行政的途徑實(shí)現(xiàn)，而公共行政也正是因?yàn)楣怖娑a(chǎn)生的，沒有公共利益，公共行政將失去其存在的必要性和合理性。關(guān)于公共利益只能通過(guò)公共行政的途徑實(shí)現(xiàn)這一問(wèn)題，英國(guó)哲學(xué)家休謨(1771—1776年)在其《人性論》(1739—1740年)一書中即有討論和回答。休謨從人的自利性出發(fā)，證明個(gè)人不可能解決公共利益的提供問(wèn)題。他舉例說(shuō)，兩個(gè)鄰人可能同意在共有的草地上排水，因?yàn)樗麄內(nèi)菀琢私獗舜说囊鈭D，也會(huì)理解到自己不參加的直接后果是放棄整個(gè)計(jì)劃，但是誰(shuí)也不能指望成千上萬(wàn)的人能夠在“共有的草地”上采取這樣的一致行動(dòng)。

　　因?yàn)槿巳硕純A向于找借口逃避出錢出力，都希望別人來(lái)承擔(dān)全部責(zé)任。但是，政治社會(huì)能對(duì)這種缺憾予以補(bǔ)救，在政府的管理下，“橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運(yùn)河挖掘了，艦隊(duì)裝備了，軍隊(duì)訓(xùn)練了。”[4]經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密在《國(guó)富論》(1776年)一書中表達(dá)了與休謨類似的思想。約翰•斯圖亞特•穆勒在其名著《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的應(yīng)用》(1848年)中，對(duì)為什么必須由政府提供某些服務(wù)做了進(jìn)一步的論證。他舉了燈塔的例子來(lái)說(shuō)明，他認(rèn)為像燈塔這樣的物品，個(gè)人不可能主動(dòng)建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對(duì)使用者收費(fèi)，以補(bǔ)償建造費(fèi)用并有所獲利。解決的辦法只能是，由政府采用收稅的辦法建造或提供。也就是說(shuō)，對(duì)于收費(fèi)困難的物品或服務(wù)，只能由政府來(lái)提供。

　　穆勒所謂“收費(fèi)困難的物品或服務(wù)”，即我們今天所謂的公共物品或公共服務(wù)，亦即公共利益。正式提出并嚴(yán)格定義“公共物品”概念的當(dāng)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物之一P.薩繆爾森，他于1954年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》雜志上發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，歸納了公共物品在消費(fèi)中的兩個(gè)本質(zhì)特征:非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)，公共物品要求“集體行動(dòng)”，而私人物品可以由“市場(chǎng)”提供。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》在定義公共物品時(shí)也強(qiáng)調(diào)公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。

　　這些特征使得對(duì)公共物品的收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”關(guān)于公共行政以公共利益為其產(chǎn)生和存在的理由這一問(wèn)題，恩格斯曾有過(guò)討論和說(shuō)明。在《反杜林論》一書中恩格斯指出，在所有的原始農(nóng)業(yè)公社中，“一開始就存在著一定的共同利益，維護(hù)這種共同利益的工作，雖然是在全社會(huì)的監(jiān)督之下，卻不能由個(gè)別成員來(lái)?yè)?dān)當(dāng):如解決爭(zhēng)端;制止個(gè)別人越權(quán);監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方;最后，在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能。這樣的職能，在任何時(shí)候的原始公社中，例如在最古老的德意志的馬爾克公社中，甚至在今天的印度，還可以看到。這些職位被賦予了某種全權(quán)，這是國(guó)家權(quán)力的萌芽。”恩格斯在這里要說(shuō)明的是，國(guó)家權(quán)力萌芽于維護(hù)共同利益的需要。

　　共同利益“一開始就存在著”。因?yàn)橛泄餐娴拇嬖?，所以需要?ldquo;維護(hù)共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由個(gè)別成員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)”，需要有一個(gè)類似于政府的公共組織來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。有公共組織就需要有公共權(quán)力，這種原始社會(huì)的管理公共事務(wù)的權(quán)力就成為國(guó)家權(quán)力的萌芽。這也就是說(shuō)，公共組織、公共權(quán)力、公共事務(wù)以及公共行政都起源于維護(hù)社會(huì)共同利益的必要。在《論住宅問(wèn)題》中，恩格斯再次從社會(huì)生產(chǎn)和交換的需要的角度，論述了作為公共管理主體的國(guó)家的起源。他說(shuō):“在社會(huì)發(fā)展的某個(gè)很早的階段，產(chǎn)生了這樣一個(gè)需要:把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個(gè)共同規(guī)則概括起來(lái)，設(shè)法使個(gè)人服從生產(chǎn)和交換的一般條件，這個(gè)規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來(lái)便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生出以維護(hù)法律為職責(zé)的權(quán)力———公共權(quán)力，即國(guó)家。”

　　在人類社會(huì)中，先表現(xiàn)為習(xí)慣后成為法律的“共同規(guī)則”不是憑空產(chǎn)生的，正是因?yàn)槿祟愒?ldquo;每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為”中有共同利益的存在，才產(chǎn)生了對(duì)于共同規(guī)則的需要。而共同規(guī)則的產(chǎn)生不僅必然產(chǎn)生維護(hù)共同規(guī)則的“公共權(quán)力”，而且必然產(chǎn)生一種行使公共權(quán)力的公共組織以及公共管理的行為和過(guò)程。

　　三、行政效率

　　所謂行政效率，是指行政管理的成果、效益與行政組織和行政人員從事行政管理工作所投入和消耗的各種資源的比值。體現(xiàn)行政效率的因素有兩個(gè):(1)行政管理的成果、效益，即行政產(chǎn)出;(2)行政管理工作投入和消耗的各種資源，即行政成本。行政效率的高低與行政產(chǎn)出成正比，與行政成本成反比。行政效率作為一種價(jià)值理念，意味著要以較低的行政成本獲得較高的行政產(chǎn)出。人們追求自身利益的實(shí)現(xiàn)，必然講求效率，因?yàn)橹挥懈咝剩拍芨浞值貙?shí)現(xiàn)自身的利益。公共行政追求公共利益的實(shí)現(xiàn)，無(wú)疑也應(yīng)該講究行政效率，因?yàn)橹涡姓M織和行政行為的各種資源，包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、空間等，都是有限的，只有以較高的行政效率才能更充分地實(shí)現(xiàn)公共利益。所以，行政效率無(wú)疑是公共行政的極重要的價(jià)值理念

　　。(公共)行政學(xué)的創(chuàng)始人伍德羅•威爾遜早在1885年即提出“提高政府效率”的主張[8]，1887年威爾遜在其著名的《行政學(xué)研究》一文中再次強(qiáng)調(diào)提高行政效率是行政學(xué)研究的根本任務(wù)之一。威爾遜之后，西方行政學(xué)家在思考行政管理實(shí)踐時(shí)，盡管各自的理論思路大相徑庭，但都始終以如何提高行政效率為基本宗旨。我國(guó)改革開放以來(lái)的行政管理實(shí)踐以及行政管理的理論研究，也將行政效率奉為最重要的目標(biāo)和尺度。20世紀(jì)80年代初，深圳特區(qū)建設(shè)中喊出了“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”的口號(hào)，這一口號(hào)很快獲得了廣泛的認(rèn)同，效率理念深入人心。1993年中共十四屆三中全會(huì)提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，甚至將“效率”置于“公平”之前，這充分說(shuō)明中國(guó)共產(chǎn)黨乃至于廣大人民深刻認(rèn)識(shí)到效率的重要意義。

　　我國(guó)建國(guó)以來(lái)特別是改革開放以來(lái)歷次行政改革所強(qiáng)調(diào)的“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”、“轉(zhuǎn)變職能”，以及黨和政府反腐倡廉的種種舉措，也都體現(xiàn)了我們對(duì)于行政效率的追求。那么，如何才能提高(公共)行政效率?一般來(lái)說(shuō)，可以從以下三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí):

　　1.行政效率是由行政組織和行政人員創(chuàng)造的。行政產(chǎn)出是行政組織和行政人員的行政管理工作的結(jié)果，而行政成本是行政組織和行政人員在行政管理工作中消耗的各種資源。因此，行政組織和行政人員無(wú)疑是影響行政效率的重要因素。實(shí)踐證明，行政組織結(jié)構(gòu)合理，行政人員素質(zhì)優(yōu)良是確保行政高效率的前提條件。行政組織結(jié)構(gòu)合理，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、工作流程、行為規(guī)范等方面，行政人員素質(zhì)主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)能力、道德修養(yǎng)、身體健康等方面。行政效率低往往是因?yàn)樾姓M織結(jié)構(gòu)不合理，如機(jī)構(gòu)龐大、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)不明、紀(jì)律制度不健全、工作流程繁瑣混亂等;因?yàn)樾姓藛T素質(zhì)偏低，如貪污受賄、鋪張浪費(fèi)、自由散漫、不學(xué)無(wú)術(shù)等。

　　2.行政效率是對(duì)公眾而言的，它不是盲目的，行政產(chǎn)出不是越多越好，行政投入也不是越少越好。行政產(chǎn)出必須符合公眾的需要，能滿足公眾的需要，讓公眾感到滿意，才有意義，才有效率可言。而行政投入則應(yīng)根據(jù)必要的、合理的、公眾期望的行政產(chǎn)出而定。關(guān)于公眾的需要我們又應(yīng)當(dāng)注意:(1)不是所有的公眾需要都要求通過(guò)公共行政的途徑滿足，只有“公共需要”(公共利益、公共物品)才要求行政組織和行政人員提供滿足，私人需要可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)滿足;(2)公共需要不是絕對(duì)的、一成不變的，而往往因時(shí)間、地域、情境的不同而有所不同;(3)公共需要的滿足有一個(gè)合理的“度”，適度即好，而過(guò)猶不及。這也就是說(shuō)，行政產(chǎn)出必須以公共需要為目標(biāo)，以公共需要的適度滿足為尺度，行政產(chǎn)出不符合公共需要、行政產(chǎn)出不足與行政產(chǎn)出有余都將導(dǎo)致行政的低效率。

　　3.行政產(chǎn)出即行政管理的成果和效益，不能短期化和片面化，因?yàn)樾姓袨榈挠绊懯菑V泛而深遠(yuǎn)的。當(dāng)我們核算行政效率時(shí)，不僅要考慮直接的、眼前的成果和效益，還要考慮行政行為帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)的、間接的成果和效益;不僅要考慮行政行為的積極的、正面的成果和效益，還要考慮其消極成果和負(fù)面效應(yīng)。只有這樣，我們的行政效率理念才是深刻而全面的，才是接近真理的。

　　四、公平正義

　　公平正義是人類文明的重要標(biāo)志，是衡量一個(gè)國(guó)家或社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)和諧、人際和睦，無(wú)疑以公平正義為重要條件。而公平正義的創(chuàng)造和維持離不開公共權(quán)威，離不開公共行政。如果以政府為核心的公共組織及其公共行政不能倡導(dǎo)公平正義、不能奉行公平正義、不能主持公平正義，國(guó)家和社會(huì)就不會(huì)有公平正義。公共行政要做到“以人為本”，要以較高的“行政效率”實(shí)現(xiàn)“公共利益”，也必須倡導(dǎo)、奉行、主持公平正義。正如胡錦濤2006年在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上的講話中所指出的:“只有切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會(huì)關(guān)系才能和諧，人們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來(lái)”。所以，公共行政也必須以公平正義為目的和尺度，公平正義是公共行政價(jià)值理念中的重要內(nèi)容。

　　公平正義，即公平和正義，與所謂公正、公道也具有基本相同的含義。公平正義，從根本上講，是指人類在社會(huì)交往和社會(huì)運(yùn)作過(guò)程中平等、合理地對(duì)權(quán)利與義務(wù)、利益與損害進(jìn)行分配、交換(包括回報(bào)與報(bào)復(fù))的理念與行為。公平正義是存在于人類社會(huì)的一種現(xiàn)象，只有在人的社會(huì)生活中才有所謂公平正義問(wèn)題。人們?cè)谏鐣?huì)生活中必然與他人交往、與他人合作，從而必然與他人劃分或交換利益，或者分擔(dān)損失，或者必須回報(bào)他人的幫助、恩惠，甚至要報(bào)復(fù)他人有意、無(wú)意的傷害。這是因?yàn)椋环矫尕?cái)富是相對(duì)匱乏的，另一方面人性中存在自利的傾向，人的慷慨是有限的。所以，在人的世界里存在利害關(guān)系，存在“恩怨情仇”。這是社會(huì)生活所不能擺脫的，但又必須“擺平”。如果不能有效地“擺平”，則可能導(dǎo)致社會(huì)的離散和痛苦。

　　如何“擺平”?只有依靠“公平正義”。公平正義在擺平利害關(guān)系以及恩怨情仇的過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的最本質(zhì)的特征是平等與合理。所謂平等，即:

　　(1)在人際交往中，尊重、尊敬他人，承認(rèn)他人為人，承認(rèn)他人與自己享有同樣的權(quán)利和尊嚴(yán);

　　(2)在利益交換中，以等量的價(jià)值相交換，以等量的損失、傷害相償還;

　　(3)在社會(huì)分配中，一視同仁，給每個(gè)人以同樣的權(quán)利與義務(wù)，或等量的利益與損失。

　　所謂合理，即合乎理性，合乎客觀規(guī)律，亦即合乎真理?？陀^規(guī)律是人們行為所不能違背的，但人們只有通過(guò)理性才能真正認(rèn)識(shí)客觀規(guī)律。感覺、情緒等非理性因素還不足以幫助人們正確認(rèn)識(shí)客觀規(guī)律。

　　所以，人們崇尚理性，為人處事講究“合理”。擺平利害關(guān)系、“恩怨情仇”最重要的原則是平等，沒有平等決不可能有公平正義。但一味的平等、絕對(duì)的平等并不一定能給人們的社會(huì)生活帶來(lái)最好的結(jié)果，而不平等常常是不可避免的。因此，在人類公平正義的理念和行為中也允許有“不平等”的存在。但不平等只是“例外”的情況，它的存在是有條件的，它的存在必須“合理”。人類有關(guān)公平正義的觀念具有悠久的歷史，不同時(shí)代人們所主張的公平正義的具體內(nèi)容是有所不同的。但是，可以說(shuō)，所有的公平正義觀都具有“平等”與“合理”的內(nèi)涵，都無(wú)非要求用平等、合理的原則來(lái)處理人與人之間的利害關(guān)系。西方古希臘時(shí)代最偉大的哲學(xué)家、思想家柏拉圖(約前427年—347年)曾說(shuō):“正義就是給每個(gè)人以恰如其分的報(bào)答。”7對(duì)于什么是“恰如其分的報(bào)答”，柏拉圖進(jìn)一步解釋說(shuō):“就是‘把善給予友人，把惡給予敵人’。”

　　8“假使朋友真是好人，當(dāng)待之以善，假如敵人真是壞人，當(dāng)待之以惡，這才算是正義。”13柏拉圖的學(xué)生亞里士多德(前384年—前322年)在討論公正到底是一種怎樣的交換或回報(bào)行為時(shí)曾明確說(shuō):是具有均等、相等、平等、比例性質(zhì)的那種回報(bào)或交換行為[10]。羅馬帝國(guó)時(shí)期著名的法學(xué)家、曾擔(dān)任過(guò)羅馬皇帝的查士丁尼(約483年—565年)認(rèn)為:“正義是給予每個(gè)人他應(yīng)得的部分的這種堅(jiān)定而恒久的愿望。”[11]歐洲中世紀(jì)著名的經(jīng)院哲學(xué)家托馬斯•阿奎那也認(rèn)為正義在于在各種活動(dòng)之間規(guī)定一種適當(dāng)?shù)谋壤?，把各人?yīng)得的東西歸于各人。他說(shuō):“神由于實(shí)施管理和指導(dǎo)，把各人應(yīng)得的東西歸于各人”[12]139，“公理或正義全在于某一內(nèi)在活動(dòng)與另一內(nèi)在活動(dòng)之間按照某種平等關(guān)系能有適當(dāng)?shù)谋壤?rdquo;[12]138。

　　顯然，這些偉大的思想家們所理解的公平正義都以“平等”、“合理”為其顯著特征。美國(guó)20世紀(jì)最著名的哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰•羅爾斯(JohnRawls，1921—)所理解和定義的正義也充分凸顯了平等與合理的特征。羅爾斯將正義概括為兩個(gè)基本原則:“第一個(gè)原則:每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等權(quán)利。第二個(gè)原則:社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益;并且(2)依系于地位和職位向所有人開放。”[13]羅爾斯兩個(gè)正義原則中的第一個(gè)原則被稱為“平等自由原則”，第二原則中的第一方面被稱為“差別原則”，第二方面被稱為“機(jī)會(huì)公平原則”。

　　羅爾斯強(qiáng)調(diào)第一個(gè)原則優(yōu)先于第二個(gè)原則，而第二個(gè)原則中機(jī)會(huì)公平原則又優(yōu)先于差別原則。羅爾斯正義原則的要義是平等地分配各種基本權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)盡量平等地分配社會(huì)合作所產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)，并且堅(jiān)持各種職位平等地向所有人開放，在這樣做以后還不得不對(duì)有些利益或價(jià)值進(jìn)行不平等分配的話，則要求這種不平等分配能夠給每一個(gè)人，尤其是那些最少受惠的社會(huì)成員帶來(lái)補(bǔ)償利益。這也就是說(shuō)，羅爾斯“正義”的基調(diào)是平等，同時(shí)承認(rèn)和允許不平等的存在，但不平等必須合理，即有利于每一個(gè)人尤其是最少受惠者。我國(guó)傳統(tǒng)思想中不乏公平正義觀念，如“天下為公”的大同理想，“不患寡而患不均”的平等追求，“己所不欲，勿施于人”的仁愛精神，“守和執(zhí)中”的和諧意識(shí)，等等。而這些觀念中，也同樣呈現(xiàn)出“平等”與“合理”的特征。

　　五、民主法治

　　公共行政的根本目的是要以較高的效率實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的公共利益，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的公平正義，為公民(眾)服務(wù)。但是，行政組織以及行政人員在(公共)行政過(guò)程中，極有可能偏離“以人為本”、“公共利益”、“行政效率”和“公平正義”的要求，極有可能利用行政權(quán)力(公共權(quán)力)侵害公民權(quán)利，謀取私利，為個(gè)人服務(wù)、為少數(shù)人服務(wù)。為了防止這種情況的發(fā)生，必然要求公共行政行為，尤其是重大的行政決策行為，必須充分尊重公眾意志，必須公開透明，接受公眾監(jiān)督，必須置于代表公民意志的憲法和法律的約束之下。因此，民主法治是公共行政價(jià)值理念中不可忽視的重要理念。

　　所謂民主，即“人民當(dāng)家作主”。它本質(zhì)上是指一種統(tǒng)治或管理的方式，是指人民或者說(shuō)公民實(shí)際掌握著對(duì)自己的事務(wù)以及公共事務(wù)的抉擇權(quán)。它作為一種重要的行政價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民基本權(quán)利、保護(hù)公民的自由、保護(hù)公民的根本利益，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政治、對(duì)行政的監(jiān)督和參與，反對(duì)政府的專制獨(dú)裁。但在不同的歷史時(shí)期，民主的具體內(nèi)涵又有所不同。民主(Democracy)一詞最早出現(xiàn)在希臘文中，意思是指“民眾統(tǒng)治”或“民眾治理”。作為一種政治制度，它曾在古希臘羅馬時(shí)期的城邦社會(huì)中存在過(guò)，主要體現(xiàn)為一種由全體奴隸主、貴族和自由民按其大多數(shù)人的意志治理城邦國(guó)家的政治制度。古希臘羅馬的城邦制度規(guī)定，公民大會(huì)為城邦的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，并設(shè)有議會(huì)和民眾法庭等。曾在雅典城邦當(dāng)政的大政治家伯利克里稱自己的制度是一種“民主政治”。他說(shuō):“它之所以被稱為民主政治，是因?yàn)檎?quán)掌握在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中。在解決私人爭(zhēng)執(zhí)的時(shí)候，每個(gè)人在法律面前是平等的。讓一個(gè)人優(yōu)先于他人而擔(dān)任公職的時(shí)候，所考慮的不是因?yàn)樗悄骋惶厥怆A級(jí)的成員，而是他的真正才能。任何人，只要對(duì)國(guó)家有所貢獻(xiàn)，他絕不會(huì)因?yàn)樨毟F而在政治上湮沒無(wú)聞”①。

　　近代西方國(guó)家的資產(chǎn)階級(jí)思想家對(duì)“民主”作了進(jìn)一步的闡述。洛克、盧梭等理性主義啟蒙學(xué)者，以自然法為基礎(chǔ)，從政治哲學(xué)的高度對(duì)民主進(jìn)行了思辨性闡釋。他們認(rèn)為，民主如同自由、平等、博愛、幸福一樣，是合乎人的自然本性和社會(huì)的自然本質(zhì)的價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)其他價(jià)值目標(biāo)的政治條件。在國(guó)家的政治生活中，民主體現(xiàn)為人民主權(quán)，體現(xiàn)為政府的合法性以獲得公民同意為基礎(chǔ)，人民享有各種神圣不可剝奪的天賦自然權(quán)利。杰弗遜、密爾等政治理論家，則注重于把民主規(guī)定為一種國(guó)家政治制度形態(tài)，即代議制或間接民主制。在這種政治制度中，人民以多數(shù)人同意為原則，選舉出代表組成政府，由政府代表人民行使國(guó)家權(quán)力，即由“全體人民或一大部分人民通過(guò)他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)。”[14]現(xiàn)代西方資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者對(duì)“民主”的解釋趨于多樣化。有的學(xué)者把它看作是一種所有成年公民都可以廣泛分享參與決策機(jī)會(huì)的政治體系。有的學(xué)者把它規(guī)定為這樣一種政治制度:憲法規(guī)定了人民有權(quán)按期更換治理國(guó)家的官員，從而使人口中的最大多數(shù)能夠通過(guò)把政治職位給某個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者的辦法來(lái)影響重大的決策。還有學(xué)者把民主定義為一種政治方法或程序:“民主方法是達(dá)到政治決定的一種制度安排，在這種安排中，某些人通過(guò)競(jìng)?cè)∪嗣襁x票而獲得作出決定的權(quán)力。”[15]馬克思主義所理解的民主，是人民當(dāng)家作主。

　　馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》一書中曾經(jīng)指出，君主主權(quán)和人民主權(quán)是兩個(gè)完全對(duì)立的概念，“在君主制中是國(guó)家制度的人民;在民主制中是人民的國(guó)家制度”。并說(shuō):“民主制獨(dú)有的特點(diǎn)，就是國(guó)家制度無(wú)論如何只是人民存在的環(huán)節(jié)”“不是國(guó)家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國(guó)家制度。”[16]281“人民是否有權(quán)來(lái)為自己建立新的國(guó)家制度呢?對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答應(yīng)該是絕對(duì)肯定的，因?yàn)閲?guó)家制度如果不再真正表現(xiàn)出人民的意志，那它就變成有名無(wú)實(shí)的東西了。”[16]316后來(lái)，馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，在對(duì)“哥達(dá)綱領(lǐng)”進(jìn)行批判的時(shí)候，都更為明確地表述了他關(guān)于民主是人民當(dāng)權(quán)的觀點(diǎn)。

　　總之，在馬克思看來(lái)，真正的民主應(yīng)該是人民主權(quán)、人民意志的實(shí)現(xiàn)，是人民自己創(chuàng)造、自己建立、自己規(guī)定其國(guó)家制度，以及運(yùn)用這種國(guó)家制度決定自己的事情。所謂法治，即依法而治，亦即常言的“依法治國(guó)”或“以法治國(guó)”。也就是說(shuō)，國(guó)家管理或公共管理，必須以憲法和法律為準(zhǔn)繩，必須奉行憲法和法律精神，憲法和法律在社會(huì)生活中具有最高權(quán)威并得到普遍的遵從。民主與法治聯(lián)系在一起，民主必然以法治為途徑，法治是民主的體現(xiàn)。所以，法治與民主一樣是行政的重要價(jià)值理念。

　　現(xiàn)代意義上的法治形成于西方，其思想淵源可以追溯到古希臘城邦民主制時(shí)期。亞里士多德第一次系統(tǒng)地提出了法治學(xué)說(shuō)，他認(rèn)為，“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[17]近代西方發(fā)展起來(lái)的“人民主權(quán)”、“三權(quán)分立”以及“人權(quán)保障”等思想，使西方法治精神體系得以完整確立。

　　關(guān)于法治的含義，英國(guó)著名法學(xué)家戴雪在其《英憲精義》一書中認(rèn)為，法治實(shí)際上構(gòu)成了英國(guó)憲法的基本原理，它意味著:

　　(1)人民非依法定程序，并由普通法院證明其違法，否則不能遭受財(cái)產(chǎn)或人身方面的不利處罰。法治的要義是防止“人治政府”擁有“極武斷”和“極強(qiáng)奪”的權(quán)力。

　　(2)法律面前人人平等，即每一個(gè)英國(guó)人不論地位或階級(jí)，均在普通法律之下，均受普通法院的管轄。

　　(3)英憲是英國(guó)各法院由涉及私人權(quán)利的個(gè)案判決所得之結(jié)果，即英國(guó)憲法是法院保障人權(quán)的結(jié)果而非保障人權(quán)的來(lái)源。

　　英國(guó)行政法的創(chuàng)始人威廉•韋德在其后來(lái)成為英國(guó)行政法學(xué)的經(jīng)典之作的《行政法》中認(rèn)為，“法治”概念包含以下四層含義:

　　(1)任何事件都必須依法而行;

　　(2)政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事;

　　(3)對(duì)政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決;

　　(4)法律必須平等地對(duì)待政府和公民。

　　我國(guó)法學(xué)學(xué)者梁治平在《新波斯人信札》一書中指出:“法治”是指在治國(guó)方式上奉行“以法治國(guó)”的準(zhǔn)則，它意味著法律對(duì)社會(huì)的全面控制。在法治社會(huì)里，只有法才最有權(quán)威，一切機(jī)構(gòu)和個(gè)人都要受法律的約束，沒有任何個(gè)人或集團(tuán)能夠凌駕于法律之上。政府必須依憲法和法律進(jìn)行統(tǒng)治，所有國(guó)家機(jī)關(guān)和政黨都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，不能有超越法律之上或法律之外的任何特權(quán)。政府對(duì)社會(huì)生活各個(gè)方面的管理，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、科學(xué)、技術(shù)、國(guó)防、環(huán)境以及對(duì)外關(guān)系，都要依據(jù)法治精神和法律規(guī)定去做。對(duì)于違反法律的行為，必須依法追究，給予懲處。

　　同時(shí)，法治原則不僅確認(rèn)個(gè)人的公民權(quán)利和政治權(quán)利，而且要求建立使人格得以充分發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育和文化條件;不僅依法制止行政權(quán)的濫用，而且要使政府有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件;不僅要確保司法獨(dú)立和律師業(yè)自由，而且要努力實(shí)現(xiàn)司法公正，執(zhí)法公平，嚴(yán)格依法辦事。

　　我們認(rèn)為，所謂法治主要包含以下三個(gè)方面的基本內(nèi)容:

　　(1)以憲法和法律為最高權(quán)威。法治不僅意味著普通公民必須遵守憲法和法律，而且要求政府組織和行政人員只能在法定職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)。

　　(2)公共權(quán)力須積極關(guān)注和回應(yīng)民眾的需要，保障和促進(jìn)民眾的利益。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，公共權(quán)力的目的不再僅限于對(duì)社會(huì)的管理控制，還意味著其在公共管理活動(dòng)中必須采取積極的姿態(tài)，主動(dòng)了解人民的利益和需要，積極征求民眾的意愿，并對(duì)這些需求、意愿進(jìn)行回應(yīng)和滿足。

　　(3)保障公民的基本人權(quán)。所謂人權(quán)，是指人人基于生存和發(fā)展所必需的自由、平等權(quán)利。公民的基本人權(quán)主要是指公民在生命、人身以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面所應(yīng)該享有的自由平等權(quán)利。法治意味著，一方面通過(guò)憲法和法律對(duì)公民應(yīng)該享有的基本人權(quán)進(jìn)行明確，將其設(shè)立為公共管理的理想和目標(biāo);另一方面，則要界定公共管理活動(dòng)的范圍和尺度，以避免公共權(quán)力(行政權(quán)力)對(duì)公民基本人權(quán)的侵犯。