公共行政可概括為國家行政組織或公共行政組織在憲法和有關(guān)法律的規(guī)定范圍之內(nèi)對國家和社會公共事務(wù)的管理活動。這個定義包含著“、“管理什么”三個方面的含義。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準備的：煙草系統(tǒng)公共行政管理相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!

　　煙草系統(tǒng)公共行政管理全文如下：

　　一、中國傳統(tǒng)官吏考核制度的啟迪

　?、俪倮舻目疾旆譃榭隙í勝p與否定懲罰兩方面。對京官的肯定獎賞考核方法如下。京察分為三等:一等為稱職;二等為勤職;三等為供職。對于如何確定等級，朝廷定有四格，第一格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的標準有三:有清、有謹、有平;第二格“才”標準有二:有長，有平;第三格“政”的標準是有平、有勤;第四格“年”的標準包括有青、有壯、有康。守清、才長、政勤、年或青或壯或健為稱職，列為一等;守謹、才長、政平或政勤、才平、年或青或壯或健為勤職，列為二等。守謹、才平、政平，或者才長、政勤、守平為供職，列為三等。清朝對官吏的問責懲處以“六法”為規(guī)范標準。

　　“凡入于六法者，則劾”。六法，一曰不謹，二曰疲軟無為，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不謹者、疲軟無為者革職，浮躁者降三級調(diào)用，才力不及者降二級調(diào)用，年老，有疾者休致。當然，清代也非常強調(diào)其他法律責任與績效問責的的分界，“凡官，貪者、酷者則特參，不入于六法”。亦即，對于官吏觸犯刑律的不法行為，不適用“六法”作為問責懲處的依據(jù)。清代官吏肯定獎賞及問責懲戒考核制度之基本指導(dǎo)思想重在“有功、有為”，其與現(xiàn)代公共行政問責的評價標準有差異，但與現(xiàn)代企業(yè)的崗位績效問責指導(dǎo)思想切合甚近。

　　二、公共行政問責與企業(yè)問責辨異

　　(一)公共行政行為被問責的基本標準變遷

　　1.秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責唯一尺度行政是面向未來以目標為導(dǎo)向一系列的塑造活動，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動態(tài)行為?；趪夜矙?quán)力及社會組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當與否判斷之最高標準在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當性”與“合法律性”兩個技術(shù)標準，“正當性”是在政治學(xué)領(lǐng)域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當性”也不是一個大而無當?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會規(guī)律兩個變量正相關(guān)。

　　“合法律性”是公共行政的特別強調(diào)的一個指標，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當性的行政結(jié)構(gòu)。”②無法律即無行政是法教義學(xué)立場恪守的基本原則，其對于限制行政恣意、保護相對人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟學(xué)崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評價、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度，對于創(chuàng)造一個有活力、全面擔當?shù)拇笳€是有所欠缺的。

　　2.福利國家理念下以“合理性”標準評價公共行政行為福利國家由英國W•坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟、充分就業(yè)、收入再分配和社會福利四個方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財富增長邏輯產(chǎn)生的負面社會影響。

　　福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動的邊界，社團主義福利國家強調(diào)權(quán)利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應(yīng)該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的后果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標準評價判斷公共行政行為的框架，但也向行政機關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的正確、適當?shù)姆?wù)?；谏鲜鲛D(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。

　　在大陸法系德國，對行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當性、法益相稱性三個標準予以權(quán)衡認定行政行為是否合理。在英美法系，由于對如何正面認定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動動機不純正;實質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認的道德準則的行政行為。

　　3.新公共行政理念下強調(diào)公共行政行為的規(guī)范價值新公共行政認為應(yīng)當建立受益者導(dǎo)向的公共行政，公共行政的正當性是建立在滿足相對人需求和利益的基礎(chǔ)之上的，因此，公共行政的存在目的除了要關(guān)注和促進一般公共利益的實現(xiàn)之外，同時更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢群體的利益保護。簡言之，公共行政就是要關(guān)注和致力于實現(xiàn)社會的公平和正義。

　　根據(jù)弗雷里德克森教授和馬苪尼教授的觀點，新時期的公共行政應(yīng)當注重以下幾個方面的問題:

　　1、公共行政的研究重點應(yīng)當從傳統(tǒng)的強調(diào)重視行政機關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到政策的議題和政策的建議;

　　2、公共行政應(yīng)當從單純的重視效率和經(jīng)濟因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣墓胶驼x;

　　3、公共行政應(yīng)當從過去的價值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價值和信仰問題;

　　4、現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點應(yīng)當包括政府的倫理、誠信、責任等問題;5、有效的公共行政應(yīng)當是在主動與參與的民眾意識的系統(tǒng)中加以界定的。③顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會及民眾的質(zhì)疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學(xué)者和官方用來解釋公權(quán)力的運作，并且被視為有效制度設(shè)計之理論依據(jù)，但是，面對現(xiàn)代社會民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求，市場化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。

　　正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù)，或者說在維護現(xiàn)有的服務(wù)水準下我們?nèi)绾位ㄙM最少(強調(diào)效率)④而在現(xiàn)代社會，民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進社會的公平?正是社會和民眾對現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學(xué)學(xué)科史中，著名的西———瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學(xué)的經(jīng)驗理論，也就是能使公共行政學(xué)成為一門科學(xué)，沃爾多認為公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注價值問題，建立一個關(guān)于公共行政學(xué)的規(guī)范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標，終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進社會公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價值關(guān)懷。

　　(二)企業(yè)問責以崗位責任為基準判斷職業(yè)行為的正當性

　　“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團體的執(zhí)行、管理活動”。⑥企業(yè)治理的主要目標之一就是為了提高企業(yè)的績效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營利法人，財富增長是其首要目的?，F(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會進行許多重要的活動，“現(xiàn)代管理學(xué)之父”———法國學(xué)者法約爾認為:管理活動是企業(yè)活動之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、保安、會計等活動一樣，應(yīng)集中處理，并且與企業(yè)的一般活動應(yīng)當分開，獨立執(zhí)行。⑦正因為如此，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。

　　由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟效益的經(jīng)濟人，他們時刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財產(chǎn)增減，其行為動機和影響其行為選擇的核心因素也當然是經(jīng)濟誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員在對企業(yè)進行管理時在本質(zhì)上要經(jīng)?？紤]的也是財產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。⑧以財富最大化為目標的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對目標進行清晰的陳述;對目標的實踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴格審查;以崗位責任為行為標準測量績效產(chǎn)出;強調(diào)經(jīng)濟誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動中，判斷職業(yè)行為是否正當是以崗位責任為依托的，因為崗位責任是被分解了的企業(yè)目標，是達致企業(yè)目標的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責任是否恰當、正確的履行也是測度職業(yè)行為是否正當?shù)臉藴蚀鸢浮?/p>

　　(三)公共行政問責與企業(yè)問責差異比較

　　1.公共行政問責與企業(yè)問責指向?qū)ο蟛煌?/p>

　　(1)公共行政問責是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自律機制。什么是問責?

　　《聯(lián)合國反腐公約》表述“問責制”適用“account-ability”一詞，其形容詞形式為“accountable”?！杜＝蚝喢饔⒄Z詞典》(第九版)對“accountable”的解釋是:“responsible，requoredtoaccountforone'sconduct，”意思是指“在法律或者道義上應(yīng)負責任的，被要求對其性能更為負責任的”。⑨可見問責就是指追究責任和承擔責任。歐文.E.休斯認為:“責任制最基本的含義就是以其他人或者其他團體名義行動的人要對該其他人或者團體回報并對他們承擔責任。換句話說，這是一種委托人———代理人的關(guān)系。在這種關(guān)系中，代理人代表委托人的利益執(zhí)行任務(wù)并向委托人回報他們的完成情況。”⑩根據(jù)利益博弈理論，在等級制關(guān)系中或者在委托代理關(guān)系中必須建立一定類型的責任機制，以確保被授權(quán)人的行為最終符合授權(quán)人的期望。

　　公共行政問責是打造責任政府的基本手段。責任政府，是指政府只有在真正履行其責任時才是合法的政府。責任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排?！?1作為民主政治時代的產(chǎn)物，責任政府是一種最基本的民主政治價值理念，責任政府的理念要求現(xiàn)代政府必須做到:1.積極回應(yīng)社會和民眾的要求并盡可能加以滿足;2.必須積極履行其社會義務(wù)和職責;3.必須承擔相應(yīng)的政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任和必要的說明解釋責任。作為一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排，責任政府就意味著要有確保政府責任實現(xiàn)的控制機制，這一機制應(yīng)當包括兩部分:一部分為外部控制機制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責任控制機制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。

　　(2)企業(yè)問責強調(diào)行政崗位自律，更強調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責任。

　　企業(yè)問責是指除代表國家公權(quán)力及社會組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對企業(yè)在崗人員在其工作職責范圍內(nèi)，因不適當履行職責或者不適當作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進行責任追究的制度。企業(yè)管理活動中引入問責制，對于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化企業(yè)實現(xiàn)整體性目標，是十分有益的。

　　第一，企業(yè)可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風，增強責任感。

　　第二，可以使企業(yè)管理更加的科學(xué)、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當性有利于防止追究責任的隨意性，無邊無際的散漫化。

　　第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責制，無論是廠長經(jīng)理，還是普通職工，都會更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責雖然也強調(diào)對企業(yè)的行政管理崗位問責，但更強調(diào)對企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責。因為崗位責任是分解了的企業(yè)目標，企業(yè)的績效增長的關(guān)鍵依托點是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責任是否得到了切實履行。強調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責任意識有利于消除職工作為個體經(jīng)濟人產(chǎn)生搭便車、機會主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責機制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀律的思考”和“有責任的思考”慎獨慎微的常態(tài)思維習(xí)慣。

　　2.啟動公共行政問責與企業(yè)問責的前提不同

　　企業(yè)問責是典型的績效問責，它強調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責機制屬于標桿管理的一個環(huán)節(jié)，標桿是組織體基于行業(yè)特點、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績水準。而公共行政問責雖然也強調(diào)要提高績效，但由于公共行政服務(wù)的特殊性，就決定公共行政服務(wù)在進行時，除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外，還要考慮促進社會公平正義等問題。正因為如此，啟動公共行政問責與企業(yè)問責前提不一樣。企業(yè)問責的實質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因為某些行為不當而導(dǎo)致消費者消費的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場份額“縮水”、財產(chǎn)減少而啟動的問責。而行政問責的實質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因為某些行為導(dǎo)致社會或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民眾的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啟動問責。

　　所以，第一，公共行政問責的發(fā)動動機較多是因為損害了相對人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責更多是因為職工職業(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長業(yè)績。

　　第二，企業(yè)問責中的被問責行為評價標準非常明確、清晰，即崗位責任;公共行政中被問責的行為有時可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標準。第三、由于公共行政中個別職員屬于公眾人物，其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴重失當而被問責，但企業(yè)問責在所不問。綜上，公共行政問責啟動的標準遠遠低于企業(yè)問責標準。

　　3.公共行政問責與企業(yè)問責的問責依據(jù)有差異

　　企業(yè)的問責機制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責機制，異體問責機制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責任”、“違紀責任”的管理機制。它以“崗位責任”作為基點，通過問責制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因為如此，公共行政問責與企業(yè)問責所依據(jù)的規(guī)范不同，對于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。

　　從這個方面而言，企業(yè)問責更加強調(diào)合理性，即只要問責依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責則不同，合法性是進行行政問責的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強調(diào)問責的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責的合理合法。因為二者在提供服務(wù)時，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責上會有嚴格的明文規(guī)定，因為政府必須保證服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面，因為企業(yè)的服務(wù)對象較為單一，在創(chuàng)新服務(wù)方式時有較強承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務(wù)對象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功，其所能帶來的績效增長將遠大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險更敢于結(jié)合企業(yè)與市場變化制訂新規(guī)范。

　　三、“局司合一”的煙草公司適用不同的問責標準

　　(一)煙草公司政企一體的特點

　　“局司合一”的煙草公司在我國具有獨立的特點。第一，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國在建設(shè)市場經(jīng)濟時代為保持國家對煙草這一特殊商品進行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績效增長，所以煙草公司最為顯著的特點就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。“一套人馬、兩塊牌子”增加了對煙草公司管理行為的辨識程序與困難，同時也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責任。

　　(二)“局司合一”情形下適用不同的問責標準

　　煙草系統(tǒng)實行“局司合一”，公司既是企業(yè)實體，也根據(jù)法律授權(quán)在煙草專賣事項上享有公共行政管理職權(quán)。這種組織特征決定了問責機制必須根據(jù)不同的管理事項采用不同的問責價值取向:作為企業(yè)實體，其面對的是“顧客”，采用績效問責標準，績效問責的焦點在于獲取結(jié)果而非遵循程序;在煙草專賣事項上作為具有行政主體資格的公權(quán)力享有者，其相對人是公民、法人其他組織，其首要標準采用合法性問責標準，合法性問責關(guān)注相對人程序權(quán)利與實體權(quán)利的嚴格保障。不

　　管煙草公司內(nèi)部人員如何流動，如果關(guān)涉相對人的合法權(quán)益，且屬于執(zhí)行煙草專賣的公共行政管理行為，只要該公共行政管理行為存在合法性瑕疵、或者行政行為不合理、或者行政管理行為有悖于社會正義的實現(xiàn)，就能對該類公共行政管理行為啟動問責。對于煙草公司企業(yè)的管理活動，只有在公司人員的職業(yè)行為沒有正確、適當履行崗位責任時，才能啟動問責，從這個意義上說，公共行政啟動問責的起點要比私行政啟動問責低得多。也正是如此，執(zhí)行煙草專賣公共管理行為的公司職員除了要履行好企業(yè)崗位責任之外，更要以公共行政行為標準純潔自己的行為。