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煙草系統(tǒng)公共行政管理論文

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  公共行政可概括為國家行政組織或公共行政組織在憲法和有關(guān)法律的規(guī)定范圍之內(nèi)對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)。這個(gè)定義包含著“、“管理什么”三個(gè)方面的含義。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的:煙草系統(tǒng)公共行政管理相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考,歡迎閱讀!

  煙草系統(tǒng)公共行政管理全文如下:

  一、中國傳統(tǒng)官吏考核制度的啟迪

 ?、俪?duì)官吏的考察分為肯定獎(jiǎng)賞與否定懲罰兩方面。對(duì)京官的肯定獎(jiǎng)賞考核方法如下。京察分為三等:一等為稱職;二等為勤職;三等為供職。對(duì)于如何確定等級(jí),朝廷定有四格,第一格曰守,第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的標(biāo)準(zhǔn)有三:有清、有謹(jǐn)、有平;第二格“才”標(biāo)準(zhǔn)有二:有長,有平;第三格“政”的標(biāo)準(zhǔn)是有平、有勤;第四格“年”的標(biāo)準(zhǔn)包括有青、有壯、有康。守清、才長、政勤、年或青或壯或健為稱職,列為一等;守謹(jǐn)、才長、政平或政勤、才平、年或青或壯或健為勤職,列為二等。守謹(jǐn)、才平、政平,或者才長、政勤、守平為供職,列為三等。清朝對(duì)官吏的問責(zé)懲處以“六法”為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

  “凡入于六法者,則劾”。六法,一曰不謹(jǐn),二曰疲軟無為,三曰浮躁,四曰才力不及,五曰年老,六曰有疾。不謹(jǐn)者、疲軟無為者革職,浮躁者降三級(jí)調(diào)用,才力不及者降二級(jí)調(diào)用,年老,有疾者休致。當(dāng)然,清代也非常強(qiáng)調(diào)其他法律責(zé)任與績效問責(zé)的的分界,“凡官,貪者、酷者則特參,不入于六法”。亦即,對(duì)于官吏觸犯刑律的不法行為,不適用“六法”作為問責(zé)懲處的依據(jù)。清代官吏肯定獎(jiǎng)賞及問責(zé)懲戒考核制度之基本指導(dǎo)思想重在“有功、有為”,其與現(xiàn)代公共行政問責(zé)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有差異,但與現(xiàn)代企業(yè)的崗位績效問責(zé)指導(dǎo)思想切合甚近。

  二、公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)辨異

  (一)公共行政行為被問責(zé)的基本標(biāo)準(zhǔn)變遷

  1.秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責(zé)唯一尺度行政是面向未來以目標(biāo)為導(dǎo)向一系列的塑造活動(dòng),其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動(dòng)態(tài)行為?;趪夜矙?quán)力及社會(huì)組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異,行政分為公共行政、社會(huì)行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強(qiáng)制性為典型特征,傳統(tǒng)公共行政行為正當(dāng)與否判斷之最高標(biāo)準(zhǔn)在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當(dāng)性”與“合法律性”兩個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),“正當(dāng)性”是在政治學(xué)領(lǐng)域廣泛使用的一個(gè)模糊的概念,但“正當(dāng)性”也不是一個(gè)大而無當(dāng)?shù)拿~,它至少與選民同意及符合社會(huì)規(guī)律兩個(gè)變量正相關(guān)。

  “合法律性”是公共行政的特別強(qiáng)調(diào)的一個(gè)指標(biāo),也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對(duì)行政的控制,無法律即無行政使法律“直接地將國會(huì)的特定組織決定呈現(xiàn)出來,以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當(dāng)性的行政結(jié)構(gòu)。”②無法律即無行政是法教義學(xué)立場恪守的基本原則,其對(duì)于限制行政恣意、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益,形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強(qiáng)調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)崇拜市場至上的一個(gè)極端,只是打造有限政府、守夜政府的理論武器,單純以“合法律性”作為評(píng)價(jià)、規(guī)制公共行政行為的唯一尺度,對(duì)于創(chuàng)造一個(gè)有活力、全面擔(dān)當(dāng)?shù)拇笳€是有所欠缺的。

  2.福利國家理念下以“合理性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)公共行政行為福利國家由英國W•坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、收入再分配和社會(huì)福利四個(gè)方面的內(nèi)容,其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會(huì)福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性,削抵沿著資本財(cái)富增長邏輯產(chǎn)生的負(fù)面社會(huì)影響。

  福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團(tuán)主義福利國家、社會(huì)民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動(dòng)的邊界,社團(tuán)主義福利國家強(qiáng)調(diào)權(quán)利的平衡,社會(huì)民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對(duì)實(shí)踐福利國家理念有差異,但也存有基本共識(shí),那就是國家應(yīng)該矯正市場失靈,維持社會(huì)公正、平等。福利國家理念對(duì)公共行政直接滲透的后果就是給付行政時(shí)代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)判斷公共行政行為的框架,但也向行政機(jī)關(guān)提出了新的挑戰(zhàn),那就是在資源稀缺的基本前提下行政機(jī)關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的正確、適當(dāng)?shù)姆?wù)。基于上述轉(zhuǎn)變,大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。

  在大陸法系德國,對(duì)行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”,即比例原則,通過必要性、妥當(dāng)性、法益相稱性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)予以權(quán)衡認(rèn)定行政行為是否合理。在英美法系,由于對(duì)如何正面認(rèn)定行政行為的合理性存有判斷上的分歧,轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認(rèn)定來確定合理的行政行為,凡是不屬于不合理的,就是合理的。具體而言,不合理包括兩個(gè)層次,一般不合理和實(shí)質(zhì)不合理,一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素,以及行政行為發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)不純正;實(shí)質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理,Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè),是指明顯荒謬的,極其違反邏輯或公認(rèn)的道德準(zhǔn)則的行政行為。

  3.新公共行政理念下強(qiáng)調(diào)公共行政行為的規(guī)范價(jià)值新公共行政認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立受益者導(dǎo)向的公共行政,公共行政的正當(dāng)性是建立在滿足相對(duì)人需求和利益的基礎(chǔ)之上的,因此,公共行政的存在目的除了要關(guān)注和促進(jìn)一般公共利益的實(shí)現(xiàn)之外,同時(shí)更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢群體的利益保護(hù)。簡言之,公共行政就是要關(guān)注和致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。

  根據(jù)弗雷里德克森教授和馬苪尼教授的觀點(diǎn),新時(shí)期的公共行政應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面的問題:

  1、公共行政的研究重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)重視行政機(jī)關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到政策的議題和政策的建議;

  2、公共行政應(yīng)當(dāng)從單純的重視效率和經(jīng)濟(jì)因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣?huì)的公平和正義;

  3、公共行政應(yīng)當(dāng)從過去的價(jià)值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價(jià)值和信仰問題;

  4、現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括政府的倫理、誠信、責(zé)任等問題;5、有效的公共行政應(yīng)當(dāng)是在主動(dòng)與參與的民眾意識(shí)的系統(tǒng)中加以界定的。③顯然,在上述理論看來,傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會(huì)及民眾的質(zhì)疑和批評(píng)。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學(xué)者和官方用來解釋公權(quán)力的運(yùn)作,并且被視為有效制度設(shè)計(jì)之理論依據(jù),但是,面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求,市場化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。

  正如弗雷里德克森教授所說,傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個(gè)問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù),或者說在維護(hù)現(xiàn)有的服務(wù)水準(zhǔn)下我們?nèi)绾位ㄙM(fèi)最少(強(qiáng)調(diào)效率)④而在現(xiàn)代社會(huì),民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個(gè)方面之外,還要再加上另外一個(gè)更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進(jìn)社會(huì)的公平?正是社會(huì)和民眾對(duì)現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價(jià)值新要求,加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學(xué)學(xué)科史中,著名的西———瓦(沃爾多)之爭中,西蒙主張用邏輯實(shí)證主義建立一個(gè)公共行政學(xué)的經(jīng)驗(yàn)理論,也就是能使公共行政學(xué)成為一門科學(xué),沃爾多認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注價(jià)值問題,建立一個(gè)關(guān)于公共行政學(xué)的規(guī)范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標(biāo),終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進(jìn)社會(huì)公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價(jià)值關(guān)懷。

  (二)企業(yè)問責(zé)以崗位責(zé)任為基準(zhǔn)判斷職業(yè)行為的正當(dāng)性

  “行政主要指國家行政,也包括非國家行政,非國家行政主要指私行政,即私人企業(yè)、組織、團(tuán)體的執(zhí)行、管理活動(dòng)”。⑥企業(yè)治理的主要目標(biāo)之一就是為了提高企業(yè)的績效,現(xiàn)代企業(yè)是典型的營利法人,財(cái)富增長是其首要目的?,F(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會(huì)進(jìn)行許多重要的活動(dòng),“現(xiàn)代管理學(xué)之父”———法國學(xué)者法約爾認(rèn)為:管理活動(dòng)是企業(yè)活動(dòng)之一,它與技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、保安、會(huì)計(jì)等活動(dòng)一樣,應(yīng)集中處理,并且與企業(yè)的一般活動(dòng)應(yīng)當(dāng)分開,獨(dú)立執(zhí)行。⑦正因?yàn)槿绱?,管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是,企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。

  由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇,企業(yè)治理的目標(biāo)就是為了生存,所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員,在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)人,他們時(shí)刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財(cái)產(chǎn)增減,其行為動(dòng)機(jī)和影響其行為選擇的核心因素也當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)誘因,股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級(jí)管理人員在對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理時(shí)在本質(zhì)上要經(jīng)??紤]的也是財(cái)產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。⑧以財(cái)富最大化為目標(biāo)的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對(duì)目標(biāo)進(jìn)行清晰的陳述;對(duì)目標(biāo)的實(shí)踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴(yán)格審查;以崗位責(zé)任為行為標(biāo)準(zhǔn)測量績效產(chǎn)出;強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)誘因;著重結(jié)果而非程序。所以,在企業(yè)私行政管理活動(dòng)中,判斷職業(yè)行為是否正當(dāng)是以崗位責(zé)任為依托的,因?yàn)閸徫回?zé)任是被分解了的企業(yè)目標(biāo),是達(dá)致企業(yè)目標(biāo)的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責(zé)任是否恰當(dāng)、正確的履行也是測度職業(yè)行為是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)答案。

  (三)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)差異比較

  1.公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)指向?qū)ο蟛煌?/p>

  (1)公共行政問責(zé)是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自律機(jī)制。什么是問責(zé)?

  《聯(lián)合國反腐公約》表述“問責(zé)制”適用“account-ability”一詞,其形容詞形式為“accountable”。《牛津簡明英語詞典》(第九版)對(duì)“accountable”的解釋是:“responsible,requoredtoaccountforone'sconduct,”意思是指“在法律或者道義上應(yīng)負(fù)責(zé)任的,被要求對(duì)其性能更為負(fù)責(zé)任的”。⑨可見問責(zé)就是指追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任。歐文.E.休斯認(rèn)為:“責(zé)任制最基本的含義就是以其他人或者其他團(tuán)體名義行動(dòng)的人要對(duì)該其他人或者團(tuán)體回報(bào)并對(duì)他們承擔(dān)責(zé)任。換句話說,這是一種委托人———代理人的關(guān)系。在這種關(guān)系中,代理人代表委托人的利益執(zhí)行任務(wù)并向委托人回報(bào)他們的完成情況。”⑩根據(jù)利益博弈理論,在等級(jí)制關(guān)系中或者在委托代理關(guān)系中必須建立一定類型的責(zé)任機(jī)制,以確保被授權(quán)人的行為最終符合授權(quán)人的期望。

  公共行政問責(zé)是打造責(zé)任政府的基本手段。責(zé)任政府,是指政府只有在真正履行其責(zé)任時(shí)才是合法的政府。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念,又是一種對(duì)政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排?!?1作為民主政治時(shí)代的產(chǎn)物,責(zé)任政府是一種最基本的民主政治價(jià)值理念,責(zé)任政府的理念要求現(xiàn)代政府必須做到:1.積極回應(yīng)社會(huì)和民眾的要求并盡可能加以滿足;2.必須積極履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé);3.必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、管理責(zé)任、法律責(zé)任、績效責(zé)任、倫理責(zé)任和必要的說明解釋責(zé)任。作為一種對(duì)政府公共行政管理進(jìn)行民主控制的制度安排,責(zé)任政府就意味著要有確保政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的控制機(jī)制,這一機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括兩部分:一部分為外部控制機(jī)制,即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責(zé)任控制機(jī)制,如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察,公共行政問責(zé)也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。

  (2)企業(yè)問責(zé)強(qiáng)調(diào)行政崗位自律,更強(qiáng)調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責(zé)任。

  企業(yè)問責(zé)是指除代表國家公權(quán)力及社會(huì)組織的公共行政之外,企業(yè)內(nèi)部對(duì)企業(yè)在崗人員在其工作職責(zé)范圍內(nèi),因不適當(dāng)履行職責(zé)或者不適當(dāng)作為或者不作為,貽誤工作,給公司造成不良影響和后果的行為進(jìn)行責(zé)任追究的制度。企業(yè)管理活動(dòng)中引入問責(zé)制,對(duì)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強(qiáng)化企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體性目標(biāo),是十分有益的。

  第一,企業(yè)可以利用“問責(zé)制”這支“鐵手腕”,切實(shí)改變在崗人員工作作風(fēng),增強(qiáng)責(zé)任感。

  第二,可以使企業(yè)管理更加的科學(xué)、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責(zé)任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當(dāng)性有利于防止追究責(zé)任的隨意性,無邊無際的散漫化。

  第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責(zé)制,無論是廠長經(jīng)理,還是普通職工,都會(huì)更加兢兢業(yè)業(yè),努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)的行政管理崗位問責(zé),但更強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)。因?yàn)閸徫回?zé)任是分解了的企業(yè)目標(biāo),企業(yè)的績效增長的關(guān)鍵依托點(diǎn)是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責(zé)任是否得到了切實(shí)履行。強(qiáng)調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責(zé)將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化,形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團(tuán)隊(duì)精神的氛圍之中,其形成的忠誠、責(zé)任意識(shí)有利于消除職工作為個(gè)體經(jīng)濟(jì)人產(chǎn)生搭便車、機(jī)會(huì)主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責(zé)機(jī)制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員,更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀(jì)律的思考”和“有責(zé)任的思考”慎獨(dú)慎微的常態(tài)思維習(xí)慣。

  2.啟動(dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的前提不同

  企業(yè)問責(zé)是典型的績效問責(zé),它強(qiáng)調(diào)的是“有為”、“增收”,企業(yè)建立問責(zé)機(jī)制屬于標(biāo)桿管理的一個(gè)環(huán)節(jié),標(biāo)桿是組織體基于行業(yè)特點(diǎn)、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績水準(zhǔn)。而公共行政問責(zé)雖然也強(qiáng)調(diào)要提高績效,但由于公共行政服務(wù)的特殊性,就決定公共行政服務(wù)在進(jìn)行時(shí),除了要考量效率(最大多數(shù)人的最大幸福)之外,還要考慮促進(jìn)社會(huì)公平正義等問題。正因?yàn)槿绱?,啟?dòng)公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)前提不一樣。企業(yè)問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對(duì)顧客或者消費(fèi)者時(shí),因?yàn)槟承┬袨椴划?dāng)而導(dǎo)致消費(fèi)者消費(fèi)的減少或不滿意,從而基于企業(yè)市場份額“縮水”、財(cái)產(chǎn)減少而啟動(dòng)的問責(zé)。而行政問責(zé)的實(shí)質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中,因?yàn)槟承┬袨閷?dǎo)致社會(huì)或者民眾的需求沒有得到滿足,甚至是損害了社會(huì)或者民眾的合法利益,或是有損社會(huì)公平正義,從而啟動(dòng)問責(zé)。

  所以,第一,公共行政問責(zé)的發(fā)動(dòng)動(dòng)機(jī)較多是因?yàn)閾p害了相對(duì)人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責(zé)更多是因?yàn)槁毠ぢ殬I(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長業(yè)績。

  第二,企業(yè)問責(zé)中的被問責(zé)行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)非常明確、清晰,即崗位責(zé)任;公共行政中被問責(zé)的行為有時(shí)可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標(biāo)準(zhǔn)。第三、由于公共行政中個(gè)別職員屬于公眾人物,其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴(yán)重失當(dāng)而被問責(zé),但企業(yè)問責(zé)在所不問。綜上,公共行政問責(zé)啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

  3.公共行政問責(zé)與企業(yè)問責(zé)的問責(zé)依據(jù)有差異

  企業(yè)的問責(zé)機(jī)制是一種企業(yè)的自治行為,屬于同體問責(zé),其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責(zé)機(jī)制,異體問責(zé)機(jī)制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責(zé),其旨在建構(gòu)一種超越“違法責(zé)任”、“違紀(jì)責(zé)任”的管理機(jī)制。它以“崗位責(zé)任”作為基點(diǎn),通過問責(zé)制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量,發(fā)揮其對(duì)企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因?yàn)槿绱?,公共行政問?zé)與企業(yè)問責(zé)所依據(jù)的規(guī)范不同,對(duì)于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。

  從這個(gè)方面而言,企業(yè)問責(zé)更加強(qiáng)調(diào)合理性,即只要問責(zé)依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責(zé)則不同,合法性是進(jìn)行行政問責(zé)的基礎(chǔ),而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強(qiáng)調(diào)問責(zé)的合理性,只有這樣才能夠做到即行政問責(zé)的合理合法。因?yàn)槎咴谔峁┓?wù)時(shí),它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責(zé)上會(huì)有嚴(yán)格的明文規(guī)定,因?yàn)檎仨毐WC服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴(yán)格的規(guī)定,企業(yè)通常是鼓勵(lì)盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面,因?yàn)槠髽I(yè)的服務(wù)對(duì)象較為單一,在創(chuàng)新服務(wù)方式時(shí)有較強(qiáng)承受失敗結(jié)果的能力。另一方面,一旦在某一單一服務(wù)對(duì)象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功,其所能帶來的績效增長將遠(yuǎn)大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險(xiǎn)更敢于結(jié)合企業(yè)與市場變化制訂新規(guī)范。

  三、“局司合一”的煙草公司適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

  (一)煙草公司政企一體的特點(diǎn)

  “局司合一”的煙草公司在我國具有獨(dú)立的特點(diǎn)。第一,煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能,它是我國在建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代為保持國家對(duì)煙草這一特殊商品進(jìn)行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機(jī)構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán),行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限,同時(shí),作為煙草生產(chǎn)性企業(yè),其又致力于追求企業(yè)的績效增長,所以煙草公司最為顯著的特點(diǎn)就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二,在煙草公司,行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)相分離,但崗位職位固定了,人員卻未固定,保持著流動(dòng)的靈活性,這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。“一套人馬、兩塊牌子”增加了對(duì)煙草公司管理行為的辨識(shí)程序與困難,同時(shí)也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責(zé)任。

  (二)“局司合一”情形下適用不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

  煙草系統(tǒng)實(shí)行“局司合一”,公司既是企業(yè)實(shí)體,也根據(jù)法律授權(quán)在煙草專賣事項(xiàng)上享有公共行政管理職權(quán)。這種組織特征決定了問責(zé)機(jī)制必須根據(jù)不同的管理事項(xiàng)采用不同的問責(zé)價(jià)值取向:作為企業(yè)實(shí)體,其面對(duì)的是“顧客”,采用績效問責(zé)標(biāo)準(zhǔn),績效問責(zé)的焦點(diǎn)在于獲取結(jié)果而非遵循程序;在煙草專賣事項(xiàng)上作為具有行政主體資格的公權(quán)力享有者,其相對(duì)人是公民、法人其他組織,其首要標(biāo)準(zhǔn)采用合法性問責(zé)標(biāo)準(zhǔn),合法性問責(zé)關(guān)注相對(duì)人程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利的嚴(yán)格保障。不

  管煙草公司內(nèi)部人員如何流動(dòng),如果關(guān)涉相對(duì)人的合法權(quán)益,且屬于執(zhí)行煙草專賣的公共行政管理行為,只要該公共行政管理行為存在合法性瑕疵、或者行政行為不合理、或者行政管理行為有悖于社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn),就能對(duì)該類公共行政管理行為啟動(dòng)問責(zé)。對(duì)于煙草公司企業(yè)的管理活動(dòng),只有在公司人員的職業(yè)行為沒有正確、適當(dāng)履行崗位責(zé)任時(shí),才能啟動(dòng)問責(zé),從這個(gè)意義上說,公共行政啟動(dòng)問責(zé)的起點(diǎn)要比私行政啟動(dòng)問責(zé)低得多。也正是如此,執(zhí)行煙草專賣公共管理行為的公司職員除了要履行好企業(yè)崗位責(zé)任之外,更要以公共行政行為標(biāo)準(zhǔn)純潔自己的行為。

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