有關于國有資產管理論文(2)
有關于國有資產管理論文
有關于國有資產管理論文篇二
國有資產管理體制研究
內容 摘要：
國有資產管理體制的完善，必須解決產權的 問題 ，同時還要解決政府職能的問題，兩者相輔相承，互為依托。我國在計劃 經濟 時期所建立的國有資產管理體制，在當時的 歷史 條件下為加快我國 工業(yè) 化進程起到了積極推動作用。但隨著市場經濟體制改革的深入，原有的體制已不能適應市場化運作，其弊端在于：政資不分、政企不分、管理主體多元化與所有者缺位并存和產權管理“條塊分割”。在對舊體制進行改革的初期，由于我國并未完全以市場經濟運作 規(guī)律 的眼光去看待產權和政府的關系，忽視了市場經濟條件下所有權本身的功能性價值，忽視了對政府職能的淡化，只進行了逐步放權讓利式的改革，試圖以有形之手的價值部分取代客觀經濟規(guī)律的價值，使國有 企業(yè) 始終不能完全成為市場的主體，其結果并沒有使國有資產有效地實現保值、增值。現今，政府的 社會 經濟管理職能與國有資產所有者職能仍未徹底分開，社會經濟管理職能是政府作為社會經濟管理者利用行政手段，去追求整個國民經濟的 發(fā)展 和社會秩序的穩(wěn)定。國有資產管理職能是政府利用產權手段追求國有資產總體上的保值、增值。一旦這兩種職能相混淆，那么政府會不自覺地運用行政手段去 影響 企業(yè)。同時，我們還應將國有資產所有者職能中的國有資產管理職能和國有資產營運職能分離，管理職能的主要任務是監(jiān)督，包括對國有資產的清產核資、產權界定、產權登記、資產評估、資產統(tǒng)計、調解產權糾紛、查處國有資產流失等。營運職能主要任務是政府以持股單位的身份，以產權為紐帶進行產權運作。只有這樣才能使我們的國有企業(yè)或國有參股企業(yè)真正走向市場，成為市場經濟的主體。
關鍵詞：國有資產 產權 社會經濟管理職能 國有資產所有者職能
一、 國有資產的概念、范圍和國有資產管理體制的內容
(一) 國有資產的概念
國有資產，是指國家基于國家權力的行使而依法取得和認定的，或者國家以各種形式對企業(yè)投資及投資收益形成的，以及國家撥款、接受贈與等形成的各種財產和財產權利。國有資產是屬于全民所有及國家所有的一切財產和財產權利的總和。從經濟學 理論 上講，資產不能等同于財產，只有作為生產要素投入生產經營的財產和財產權利，才能成為資產。因此，在理論和實踐中，國有資產有廣義和狹義之分。廣義上的國有資產與國有財產或國家財產同義，是指依法歸國家所有的一切財產，即包括增值型或經營性國有財產，又包括非增值型或非經營性國有財產。狹義的國有資產僅指增值型或經營性的國有財產。我們所說的國有資產是指廣義的國有資產。從法學角度看，其包括物權、債權、知識產權等有形財產和無形財產，這些財產屬全民所有，即中華人民共和國全體公民共同共有。
(二)國有資產的范圍
在我國國有資產主要由以下幾個渠道形成：一是國家以各種形式投資所形成的資產，包括國家投入國有企業(yè)、中外合作企業(yè)、及其他企業(yè)用于經營的資本金及其權益，及國家對行政事業(yè)單位撥入經費形成的資產;二是國家接受饋贈形成的資產，包括公民個人贈與我國的財產;三是國家憑借權力取得的屬于國家的財產，包括依法沒收的官僚資本和敵偽財產，依法宣布為國有的城鎮(zhèn)土地、礦藏、海洋、水流以及大森林、大荒山等，依法贖買的資本主義工商業(yè)，依法征收和征用的土地，依法沒收的財產，依法認定和接收的無主財產和無人繼承的財產等;四是凡在我國境內所有全部明確的各項財產，除 法律 另有規(guī)定的，也屬于國有資產。
(三)國有資產管理體制的內容
國有資產管理體制，是國家關于國有資產管理的機構設置、職責劃分以及國有資產管理的方式、制度和 方法 等的總稱。國有資產管理體制的基本內容包括：國有資產管理機構的性質、機構設置和職能配置;國有資產管理機構與國家經濟管理一般機構的關系;中央與地方國有資產管理機構的權責劃分及管理機構內部各部門之間的權責劃分及相關關系;國有資產所有者權能的實現方式，即國家實施國有資本運作，對國有企業(yè)實行管理監(jiān)督的制度等。
二、計劃經濟時期我國國有資產管理體制的特點及弊端
(一)計劃經濟體制下我國國有資產管理體制的特點
在計劃經濟體制下(1949年—1978年)，我國的國有資產管理體制有以下特點：(1)國有經濟幾乎控制了所有的行業(yè)和領域，企業(yè)主要由國家來辦。(2)政府通過按產品門類設置的經濟部門統(tǒng)一組成國有企業(yè)的經濟活動，企業(yè)的人財物、供產銷等經濟活動都由政府通過指令性計劃分配下達。(3)財務上實行統(tǒng)收統(tǒng)支。企業(yè)盈利全部上繳，虧損由國家彌補。(4)投資采取無償辦法由國家統(tǒng)一安排。這種管理體制在當時是適應生產力發(fā)展的，因為建國初期我國生產力低下，物資匱乏，而我國通過國家行政力量對經濟的全面介入，以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基本手段，通過工農產品的國家定價和計劃供銷，以“政府計劃之手”控制整個社會有限財富的分配，能迅速積累起急需的工業(yè)建設資金，從而加快了工業(yè)化進程，建立了比較獨立、完善的工業(yè)化體系。在這一階段，一切都服從于建設的需要，而國有資產運用的效率問題并不是國有資產管理體制所追求的完全目標。我們如果從所有權的角度去看，在這個時期，所有權本身并不正常的發(fā)揮其功能，所有權的功能是通過它的四項基本權能來體現的，包括占有、使用、收益和處分，在這個時期，我們的企業(yè)只能運用這四項權能中占有權和不完全的使用權，使所有權本身的功能不能充分地發(fā)揮。之所以產生這種情況，也是由當時的物質基礎來決定的。馬克思主義法的本質學說認為，法的產生依賴于物質基礎，物質基礎表現為生產力和生產關系，物質基礎決定了法，國家并不是在創(chuàng)制法，而是在表述法，法的內容應與社會關系、生產關系相適應。對于一窮二白的建國初期，國家顯然有必要通過對所有權本身功能的限制，來合理有效的控制物質資源的分配和流轉，這更有利于整個國家。
(二)計劃經濟時期，我國國有資產管理體制的弊端
在進入了有計劃的商品經濟特別是實行社會主義市場經濟后，原有的國有資產管理體制已不能適應生產力發(fā)展的需要，逐漸暴露出種種弊端，主要有以下四個方面：(1)政資不分。在政府機構設置上，沒有獨立行使國有資產管理職能的部門，國有資產管理的職能被分解在政府不同的經濟部門之中;在職能劃分上，沒有明確劃分國家行政管理職能和資產所有者職能。(2)政企不分。在政府與企業(yè)的關系下，往往出現以行政管理權取代資產所有權，以行政隸屬關系取代產權關系的現象。國有企業(yè)承擔了許多本應由政府承擔的社會義務，以至于出現了企業(yè)辦社會的現象，同時政府要以這些任務完成情況作為考核企業(yè)的經營者績效的標準，結果造成企業(yè)職責的模糊錯位，使企業(yè)不可能將經營目標放在第一位，無法集中全力搞好生產經營活動。(3)國有資產產權管理主體多元化與所有者缺位并存。國有資產所有者職能由不同行政機關分別行使，所有者的統(tǒng)一職能被分割。例如，企業(yè)投資權由政府計劃委員會行使，干部任命權由組織人事部門行使，資產收益權由財政部門行使等等。這些部門都以產權主體的身份出現，按照自己的要求甚至自身的利益來行使產權，從而造成了多頭管理、政出多門，使企業(yè)無所適從，妨礙了企業(yè)自主權的行使。同時，多頭管理又必然產生推委、扯皮的問題，沒有一個部門對企業(yè)生產經營和國有資產保值增值問題承擔責任。“人人都管、無人負責”，造成國有資產產權主體虛置，企業(yè)所有者管理缺位。(4)產權管理“條塊分割”，由于企業(yè)隸屬于不同地區(qū)和不同部門，各地區(qū)與各部門按照自身利益進行經濟管理與決策，從而割裂了企業(yè)間分工協作的關系，形成了“諸侯經濟”。部門、地方自成體系，行政壟斷，重復建設，產業(yè)結構趨同，導致國有資產整體配置效益低下。同時，由于國有企業(yè)事實上的“部門所有制”和“地方所有制”，造成了經濟資源優(yōu)化配置中條塊分割的體制障礙，阻礙了國有資產的合理流動和有效重組，使國有經濟布局難以按照市場要求適時調整，產業(yè)結構和企業(yè)組織結構難以優(yōu)化。從法學的所有權角度再 分析 ，我們會發(fā)現，在這個歷史時期，國有企業(yè)和民營企業(yè)在市場經濟條件下不處于平等地位，國家所有權的功能不能充分發(fā)揮，而民營企業(yè)對企業(yè)財產享有的所有權是完全的,使其能夠在市場經濟的條件下更加地機動、靈活和更富有活力。如果在一種經濟制度下，存在一種完全的所有權和一種畸形的不完全的所有權，那么在競爭中后者必敗無疑。從法學的角度來看，這也是長期來國企經濟效益不佳的根本癥結所在。
三、市場經濟條件下我國國有資產管理體制的改革與完善
(一)市場經濟條件下我國國企改革必須政資分開，既社會經濟管理者職能與國有資產所有者職能相分離
自1978年黨的十一屆三中全會以來，我國開展了全面深入的經濟體制改革，而國企改革則成為其中的重頭戲。由于解決國有企業(yè)生產效益低下，抑制國有資產流失，最大限度的使國有資產的保值、增值為國企改革所追求的目標，所以人們開始認識到 科學 、合理的國有資產管理體制的重要性。國有資產具有的特殊性在于，其不能直接由所有權人直接行使所有權。國有資產屬于全民所有，其由全體人民的代表機關全國人大授權的政府代表全體公民行使所有權，這時就難免造成基于國家權力形成的行政職權與基于代表關系形成的所有權之間的沖突與混淆。所以，國企的改革與政府的改革成為國有資產管理體制改革的必不可少的兩方面。1982年國企改革進入第一階段，中央和地方政府開始放權讓利，企業(yè)在取得部分管理權后留成利潤比率擴大。1983年、1984年先后推行第一步與第二步“利改稅”，把企業(yè)上繳利潤改為稅收，企業(yè)在一定范圍內獲得了經營權、管理權和部分產品的定價、計劃外產品的銷售權、國家控制之外的利潤分配權。但從總體上看企業(yè)對企業(yè)內的國有資產所享有的是有限的經營管理權。1986年國企改革進入第二階段，政府對企業(yè)進一步放權，特別是對國有中小型企業(yè)普遍實行承包、租賃制，企業(yè)對其范圍內的國有資產享有承包、經營權，1988年出臺的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》為企業(yè)的承包、經營權提供了法律依據。這屬于“兩權分離”的模式，但這種模式并不足以把企業(yè)推向市場，所有權與經營權簡單的分離并不能產生企業(yè)作為法人所必要的產權基礎。所有權在部分權能分離出去后仍然直接附著于企業(yè)現實財產，因此始終存在著一個在這些財產上“誰說了算”的問題。經營權從性質上講是屬于所有權的一項權能，其從屬于所有權，由于所有權是上位的權利，在與經營權之間的此消彼長關系中，所有權始終處于優(yōu)勢地位，這就必然導致企業(yè)經營者聽命于政府和政府可以隨時隨意的任免企業(yè)經營者的局面，這種“兩權分離”模式的根本缺陷在于，它的理論出發(fā)點是國家本位(政府本位)而不是企業(yè)本位。雖然這一時期企業(yè)對其范圍內的國有資產所享有的權利越來越大，有利于激發(fā)企業(yè)內部活力，但是隨著我國經濟體制改革的深入，民營企業(yè)、“三資”企業(yè)和聯營企業(yè)迅速的發(fā)展壯大，市場化程度不斷的提高，長期存在的短缺經濟和供應不足在20世紀90年代初已基本解決，非公有制企業(yè)逐步擠壓了國有企業(yè)原有的市場空間，使國有企業(yè)始終不能擺脫困窘的境地。也就是在這個時期，有了與民營企業(yè)的參照，理論界和實際工作者開始對我國國企改革進行反思，逐漸認識到“授權而治”的改革是遠遠不夠的，應當從根本上解決政企不分和企業(yè)經營機制轉換的問題，而政企不分的癥結就在于政資不分。所謂政資不分，是指由同一行政機構即執(zhí)行社會經濟管理者職能，又執(zhí)行國有資產所有者職能。政府的社會經濟管理職能是國家賦予政府的行政管理權力，管理目標是實現社會公平、秩序和國民經濟穩(wěn)定發(fā)展，管理范圍是全社會各類社會經濟活動，管理方式、手段往往具有強制性，其行為應屬公法調整。而政府的國有資產所有者職能是基于財產所有者身份行使的財產權利，國有資產管理的目標是發(fā)揮國有經濟的主導作用，實現國有資產的保值增值，管理的范圍限定于國有資產，作為國有資產所有權主體的政府，與其它民事主體通過契約來確立雙方的權利、義務關系，因而其行為應屬私法上平等主體之間的行為。這兩種職能必須分開的依據在于：(1)兩種職能產生的法律根據不同。社會經濟管理職能產生的依據是 政治 權利，國有資產所有者職能產生的依據是財產權利，政治權利與財產權利是兩種不同的法權。(2)兩種職能行使的范圍不同。政府作為社會經濟管理者，其行使職能的對象是國境之內各種不同所有制的企業(yè)、單位和個人。而政府作為國有資產所有者，其行使職能的對象僅限于國有資產，但不論國有資產是在境外還是境內。(3)兩種職能行使的手段不同。政府行使社會經濟管理職能，主要采取行政手段，從外部約束企業(yè)行為。政府行使國有資產所有者職能，主要采取產權手段，從所有者的角度去影響企業(yè)。如果兩種職能不分開，那么政府會不自覺的運用行政手段去影響企業(yè)。(4)兩種職能的目標不同。政府作為社會經濟管理者，主要追求整個國民經濟的發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定。而政府作為所有者的職能，追求的經濟目標即國有資產總體上保值增值。
(二)市場 經濟 條件下，我國國有資產管理體制的進一步完善
1988年，國務院決定成立國家國有資產管理局，歸口財政部，由其作為國務院國有資產行政管理的專司機構，負責對國有資產進行綜合管理，試圖分離政府 社會 經濟管理者職能和國有資產所有者職能。但由于種種原因國有資產管理局在1998年被撤銷并入財政部。在這里應當指出的是，雖然政府的“政資”兩種職能不同，但其根本目的只有一個，都是為了促進社會資源的優(yōu)化配置，最大限度的維護國家利益，所以對于大多數分布于競爭性行業(yè)的以盈利為主要經營目標的國有 企業(yè) 而言，應由國家授權設立的國有資產營運機構(控股公司)進行管理，而對于一些生產特殊產品的企業(yè)(如軍工企業(yè)、生產特殊資源的企業(yè))由政府直接管理，即政府的兩種職能不分開并不違反市場競爭的原則。在“政資”兩種職能分開后，我們還應當注意的是，應將國有資產所有者職能中的國有資產管理職能和國有資產營運職能分離。國有資產所有者的管理職能是指各級政府及有關職能部門行使范圍不涉及社會經濟職能，而僅限于國有資產的管理。其管理職能的 內容 主要是行政事務，包括組織領導國有資產的清產核資、產權界定、產權登記、資產評估、資產統(tǒng)計、調處產權糾紛、查處國有資產流失等，一般不參與企業(yè)的營運活動。國有資產所有者的營運職能是指不行使政府職能的經濟實體，經政府授權以持股單位身份行使國有資產所有者的營運職能。行使營運職能的主體是政府授權投資的機構，是帶有控股公司性質的投資公司、資產經營公司、集團公司。這些公司的 法律 地位為一般的民事主體。其職能范圍只限于作為公司的投資機構有產權紐帶關系的全資子公司、控股公司和參股公司。職能內容主要是行使股權和進行資本運作。只有這樣才能使企業(yè)真正的走向市場。
依據黨的十四屆三中全會和五中全會決議的有關國有資產管理體制的論述和國務院國有資產管理局“三定”方案及有關文件的精神，建立起國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，企業(yè)自主經營的國有資產管理體制。主要有以下幾個方面：1、由國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產所有權，授權地方政府負責管轄范圍內的國有資產管理權責。2、成立的國家國有資產管理局是國務院專司國有資產管理的職能機構，主要任務是對中華人民共和國境內外的國有資產實施綜合管理。重點是對各類企業(yè)占有、使用的國有資產進行管理。地方各級人民政府根據國務院的規(guī)定設立國有資產管理部門，對地方管轄的國有資產依法實施行政管理。3、國有資產管理部門與其他社會經濟管理部門是對國有資產“專司”與“分工監(jiān)管”的關系，國有資產管理部門不承擔政府其他社會經濟管理職能。其他經濟管理部門分工負責國民經濟宏觀管理、綜合協調和行業(yè)管理。在現階段，行業(yè)管理部門要按照分工監(jiān)督的要求負責所屬企業(yè)的國有資產監(jiān)督。4、國有企業(yè)享有法人財產權，依法獨立支配國家授予其管理投資的財產。政府不得直接支配企業(yè)法人的財產，國家對企業(yè)的經營活動承擔有限責任。企業(yè)以其全部的法人財產獨立承擔民事責任，對企業(yè)財產和國有資產的保值增值負責。
按照上述的國有資產管理體制改革的總體設想，新體制的基本框架由兩個層次組成：第一層次是政府國有資產管理機構。它是國務院和各級地方政府管理國有資產的專司機構，負責對經營性國有資產、行政事業(yè)性國有資產和資源性國有資產進行綜合管理。第二層次是國有資產營運機構，即建立各類國有控股公司、資產經營公司、企業(yè)集團公司等國有資產營運機構。這些營運機構由政府授權，代表國家行使股東的各項權能，國有控股、參股的各類企業(yè)是獨立支配國家授予其經營管理的財產，對全部的法人財產包括國有資產承擔保值增值責任。以上兩個層次構成完整的國有資產管理、監(jiān)督和營運體系，是國有資產管理體制不斷改革和完善的過程。新體制的建立不僅依賴于政府國有資產行政管理機構職能的落實到位，而且依賴于政府國有資產營運機構的普遍組建和企業(yè)公司化改制任務的完成。但遺憾的是1988年成立的國有資產管理局在新一輪的機構改革中被撤銷，其職能被劃歸財政等部門之中，現今國有資產管理的財權、人權、事權彼此分割，由財政部、計委、經貿委、企業(yè)工委等諸多部門行使，還是沒有解決國有資產所有者虛位的 問題 。并且國有企業(yè)的公司化改造也進行的不太順利，1993年頒布的《公司法》其本意是幫助國有企業(yè)進行公司化改造，建立 現代 企業(yè)制度，但《公司法》第4條一方面規(guī)定“公司享有由股東投資形成的全部法人財產權，依法享有民事權利，承擔民事責任”，另一方面又規(guī)定“公司中的國有資產所有權屬于國家”。這一規(guī)定混淆了國家的國有資產所有權和用國有資產進行投資后形成的國有股權，加大了國企改革中“產權明晰”的難度。我們知道，以股份公司為代表的現代企業(yè)，是資本社會化的實體，它使原先分散的私人資本集聚成一個資本集合體，一個社會化的資本運行單位，一個具有現實生命和獨立人格的權利義務主體——法人。正因為公司對它的一切財產享有獨立的和完全的支配權，它才成為這些財產的實際主人。投資者(股東)只是他們的出資份額的原始所有人和企業(yè)的名義所有人。他們無權支配公司名下的現實財產，因為他們所享有的已經不是對這些現實財產的產權，而是對公司運用這些財產所創(chuàng)造的收益即期待中的未來財產的產權，這就是股權。也就是說，投資者在將它的現實財產支配權讓度給公司法人后，他們便得到一種由原始所有權轉換而來的股權。而股權則包括“重大決策、資產受益和選擇管理者權，所以《公司法》第四條是和公司制度相違背。
總的來說現行的國有資產管理體制在實踐中還存在以下不足： 1、在政府和企業(yè)的關系上，一方面政資不分現象仍十分突出，政企不分現象仍然存在;另一方面國有企業(yè)中所有者缺位和虛位。2、在管理上，政府仍按計劃經濟的觀念和模式控制和干預企業(yè)，企業(yè)按照計劃經濟的模式和觀念經營國有資產，依賴國家政策、補貼資金，而不是主動的去開拓市場、進行管理和制度創(chuàng)新。3、在職能上，政府行使了太多的國有資產所有者的職能，甚至直接參與生產管理，而企業(yè)則承擔了太多的社會甚至政府職能，負擔沉重，難以輕裝進入市場，在和非國有企業(yè)的競爭中必然敗下陣來。
現行體制的根本問題在于：1、國家行政機關行使國有資產管理權，用 政治 、社會目標取代經濟目標;2、國有資產所有者的各項權能由不同的行政機關分割行使，統(tǒng)一的所有權被分割架空，形成部門所有制。政企不分、產權模糊，必然模糊代表國有資產所有權的機構及其責任，失去對國有資產所有權的約束，達不到提高國有資產運營效率的目標，并造成產權交易過程 中國 有資產的流失和產權流動困難。去年召開的第十屆全國人民代表大會上提出撤銷經貿委，成立國有資產監(jiān)督管理委員會，其直屬于國務院，國資委將原來由各部委分別行使的國有資產管理職能吸收過來統(tǒng)一行使，使政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能完全的分開。這表明我們的國有資產管理體制正在逐步走向 科學 化。
馬克思主義法的本質學說認為，法產生于物質基礎，同時，法又通過對生產關系的規(guī)定反作用于生產關系和生產力，它既可以促進生產力的 發(fā)展 ，又可以阻礙生產力的發(fā)展。在我國加入WTO，全面實行市場經濟的今天，要求我們在立法上應做出相應調整，與市場經濟規(guī)則相配套、相一致，這樣才能使我們的經濟穩(wěn)定的、良性的和全面的發(fā)展。
[ 參考 文獻 ]
[1]參見謝次昌著：《國有資產法》，法律出版社1997年版，第1頁
[2]參見王全興、樊啟榮著：《關于國有資產法基本 理論 的探討》，載與漆多俊主編的《經濟法論從》第一卷，中國方正出版社1999年版
[3]參見國家國有資產管理局編：《國有資產管理ABC》，經濟出版社1995年版，第一頁
[4]參見屈茂輝著：《中國國有資產法 研究 》，人民法院出版社2002年版，第36頁
[5]參見謝茨昌著：《國有資產法》，法律出版社1997年版，第24頁
[6]參見王衛(wèi)國：《產權的法律 分析 》
[7]參見屈茂輝著：《中國國有資產法研究》，人民法院出版社2002年版，第41頁
[8]參見《國有資產法》起草小組編：《國有資產立法研究》，經濟科學出版社1995年版，第85頁
[9]參見王衛(wèi)國：《產權的法律分析》
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2.國有資產管理論文