關(guān)于行政的管理論文(2)
關(guān)于行政的管理論文
關(guān)于行政的管理論文篇二
行政法規(guī)制行政壟斷的完善
摘要：
我國(guó)曾一度實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行高度集中的統(tǒng)一計(jì)劃，通過(guò)指令性管理體制不僅控制生產(chǎn)，而且控制流通、分配和消費(fèi)的整個(gè)社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程。轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，行政權(quán)力通過(guò)濫用自有的強(qiáng)權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，加上市場(chǎng)機(jī)制本身并不完善，市場(chǎng)上企業(yè)主體制度不健全，自主能力不夠，它們很少能像在自由資本主義下那樣得到充分發(fā)展，以及快速通過(guò)資產(chǎn)整合實(shí)現(xiàn)資本集中，形成本行業(yè)的壟斷。因此我國(guó)出現(xiàn)的大多數(shù)壟斷并非經(jīng)濟(jì)性的壟斷，而是行政壟斷。這些行政壟斷主要表現(xiàn)為封鎖地區(qū)市場(chǎng)、禁止其他商品進(jìn)入、限定企業(yè)交易、設(shè)立行政公司等。反過(guò)來(lái)行政壟斷的形成又進(jìn)一步破壞我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害中小企業(yè)利益，阻礙良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)還會(huì)滋生腐敗。綜上所述，行政壟斷在我國(guó)不僅有著極大的危害性，而且是我國(guó)法律規(guī)制的一個(gè)難點(diǎn)。
一、行政壟斷的定義
對(duì)于行政壟斷的內(nèi)涵我國(guó)學(xué)者都做過(guò)不同的解釋。王保樹(shù)教授就曾經(jīng)對(duì)這些定義做過(guò)精辟地概括，行政壟斷的概念在學(xué)界有五種不同的理解：“一曰:行政壟斷是通過(guò)行政手段和具有嚴(yán)格等級(jí)制的行政組織維持的壟斷。二曰:行政壟斷是憑借行政權(quán)力而形成的壟斷。三曰:行政壟斷是指國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府濫用行政權(quán)，排除、限制或妨礙企業(yè)之間的合法競(jìng)爭(zhēng)。四曰:行政壟斷是行政權(quán)力加市場(chǎng)力量而形成的特殊壟斷。五曰:行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”。1這五種理解有的是強(qiáng)調(diào)行政主體，有的強(qiáng)調(diào)濫用行政權(quán)力，有的強(qiáng)調(diào)造成的限制競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，有的強(qiáng)調(diào)行為目的，這些都在一定意義上表現(xiàn)出了某些合理性。因此可以大致將行政壟斷定義為行政主體濫用其行政權(quán)力限制市場(chǎng)正常競(jìng)爭(zhēng)的行為。
二、行政法規(guī)制行政壟斷的特點(diǎn)
1、行政法規(guī)制行政主體，防止濫用權(quán)力
行政法以行政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，規(guī)制的是行政主體的行政行為。由于行政關(guān)系過(guò)于廣泛，很難以統(tǒng)一的規(guī)范加以調(diào)整，并且部分行政關(guān)系穩(wěn)定性低，變動(dòng)性大，也不宜由統(tǒng)一法典進(jìn)行規(guī)定，行政法在形式上并沒(méi)有一部集基本規(guī)范為一體的統(tǒng)一法典。2因此不便在散落的法律規(guī)范中對(duì)行政壟斷進(jìn)行明確規(guī)定，并且行政法主要是對(duì)行政主體進(jìn)行規(guī)范，在法律規(guī)定之外進(jìn)行行政行為就是非法的、被禁止的，因此也不會(huì)出現(xiàn)明確禁止行政壟斷的字眼。我國(guó)實(shí)行的是以行政為中心的體制，行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的現(xiàn)象是造成行政壟斷滋生和蔓延的根本原因之一。3我國(guó)行政壟斷的根除也有賴于思想傳統(tǒng)、行政體制、社會(huì)運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變。
2、行政法賦予行政主體自由裁量權(quán)，主要依靠行政機(jī)關(guān)自我約束
行政法是以賦權(quán)、控權(quán)為核心的，一方面賦予行政主體行政管理的權(quán)力，此時(shí)各行政主體就成為了行政法的執(zhí)法主體。另一方面通過(guò)為權(quán)力設(shè)定界限，規(guī)定實(shí)施的程序，保證行政權(quán)力行使時(shí)的規(guī)范性。由此可見(jiàn)，行政法的執(zhí)法主體是行政機(jī)關(guān)，具有行政性。但是，對(duì)于行政壟斷，反壟斷法設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)制，無(wú)疑是更有效的。行政法執(zhí)法主體就是各行政機(jī)關(guān)，雖然有相應(yīng)的程序制度保障其規(guī)范行使，但在行政法賦予行政主體自由裁量權(quán)的情況下，更多的都是要依靠行政機(jī)關(guān)自我約束，才能實(shí)現(xiàn)行政法依法、合理行政的立法目標(biāo)。雖然整個(gè)行政系統(tǒng)是縱向設(shè)置的，行政主體要接受其上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督管理，但是上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督卻受到太多非法律因素的影響難以確保其公正性，對(duì)自己的下級(jí)機(jī)關(guān)難免不會(huì)出現(xiàn)照顧、偏私的情況。同時(shí)，行業(yè)行政壟斷就具有自上而下的特點(diǎn)，很有可能上級(jí)機(jī)關(guān)就是實(shí)施該壟斷的指示者。因此總的來(lái)說(shuō)，行政法的實(shí)現(xiàn)除了司法途徑就只能依靠行政主體的自律了。反壟斷法的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然也具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但是多數(shù)國(guó)家都賦予其一定的司法權(quán)力，使其具有更大的權(quán)力，處于更權(quán)威的地位，使其能對(duì)行政壟斷居中裁判，在規(guī)制行政壟斷上取得更好的效果。
3、執(zhí)法手段
行政法的執(zhí)法主體對(duì)行政壟斷能采用的執(zhí)法手段主要有以下兩種：其一，為禁止行政主體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)行為而制定、頒布行政規(guī)范，即行使準(zhǔn)立法權(quán)。其二，使違法的行政主體和實(shí)施行政壟斷的主要負(fù)責(zé)人員承擔(dān)行政責(zé)任，即行使行政制裁權(quán)。行政責(zé)任主要有通報(bào)批評(píng)、賠禮道歉承認(rèn)錯(cuò)誤、返還利益、恢復(fù)原狀、撤銷或糾正違法行政行為、宣布無(wú)效、行政賠償?shù)取３酥庵饕?fù)責(zé)人員還要承擔(dān)賠償損失、行政處分、身份處分等責(zé)任。行政壟斷的決策與實(shí)施都是由具體的人員來(lái)操作的。因此這些人員應(yīng)當(dāng)對(duì)行政壟斷行為負(fù)責(zé)，并且多數(shù)情況下都是行政人員為了滿足自己的私益或小集團(tuán)利益利用行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施的。因此對(duì)這些行政人員實(shí)行過(guò)錯(cuò)追責(zé)制對(duì)減少行政壟斷有重大作用。在行政復(fù)議時(shí)，行政主體的上級(jí)機(jī)關(guān)同樣擁有與反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)相同的行政調(diào)查權(quán)、行政強(qiáng)制措施等行政權(quán)力，并且也能在審查之后作出撤銷或者維持行政行為、賠償相對(duì)人損失的裁決。
三、我國(guó)行政法規(guī)制行政壟斷的缺陷
行政法在規(guī)制行政壟斷上起到了一般法的作用，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，為反壟斷法規(guī)制行政壟斷掃清障礙，提供良好的執(zhí)法基礎(chǔ)，但我國(guó)行政法存在以下幾方面缺陷，使其不能很好地發(fā)揮效用。
1、過(guò)分依賴于行政主體的自律。行政法在行政體系內(nèi)部設(shè)置了一個(gè)自律性的糾紛解決機(jī)制——行政復(fù)議機(jī)制，用過(guò)裁決行政行為的合法性、合理性。該機(jī)制雖然也能在一定程度上對(duì)行政壟斷起到約束作用，但是該復(fù)議機(jī)關(guān)從某種角度上來(lái)看卻不是中立的。法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般是作出被申請(qǐng)行政行為主體的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。復(fù)議機(jī)關(guān)雖然作為被申請(qǐng)復(fù)議行政機(jī)關(guān)的上級(jí)具有權(quán)威性，但卻會(huì)受到太多非法律因素的影響難以確保其公正性。
2、難以規(guī)制抽象壟斷。行政法最大的不足就在于相對(duì)人不能對(duì)抽象行政行為提起訴訟，對(duì)抽象性行行政斷沒(méi)有提供司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑，在司法方面無(wú)法起到規(guī)制抽象性行政壟斷的作用，而抽象性行政壟斷比具體性行政壟斷普遍、危害程度更大，更應(yīng)當(dāng)是規(guī)制重點(diǎn)。
3、訴訟主體具有局限性。司法訴訟是規(guī)制行政壟斷最有效的方式，但它不僅不能對(duì)抽象性行政壟斷進(jìn)行審查，而且在訴訟主體方面也是具有局限性的。行政訴訟法第24條規(guī)定，能提起訴訟的只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的行政相對(duì)人。因此，能對(duì)行政壟斷提起訴訟的只能是與具體行政行為有直接的利害關(guān)系，但是行政壟斷并不一定是直接作用于受害人。在某些情況下，行政主體會(huì)濫用行政職權(quán)為要扶持的對(duì)象提供比其它主體更有利的條件，如對(duì)某公司設(shè)置單獨(dú)的優(yōu)惠政策，或者強(qiáng)制指定其它企業(yè)與該公司交易，從而排斥其它市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)，使這些市場(chǎng)主體的利益間接受到損害。在社會(huì)公共利益以及國(guó)家利益因行政壟斷的實(shí)施受損而具體行政相對(duì)人利益沒(méi)有受損害的情況下，是無(wú)法通過(guò)行政訴訟對(duì)行政壟斷進(jìn)行調(diào)整的。間接行政相對(duì)人在其競(jìng)爭(zhēng)權(quán)以及經(jīng)濟(jì)利益受到損害的情況下無(wú)法提起訴訟，在社會(huì)公共利益、國(guó)家利益受到損害的情況下無(wú)人能提起訴訟，這將導(dǎo)致行政訴訟調(diào)整行政壟斷的作用受到很大的限制。
四、
1、完善行政程序制度。要建立規(guī)范的公正、依法行政的秩序必須將行政行為置于公眾的監(jiān)督之下，即將行政行為公開(kāi)。其中聽(tīng)證程序是最有效、最重要的制度。這此程序中受行政決定影響的相對(duì)人能向行政機(jī)關(guān)陳述意見(jiàn)，對(duì)不利于己的決定提交證據(jù)，進(jìn)行抗辯，使利害關(guān)系人能夠行使其參與權(quán)、知情權(quán)與抗辯權(quán)，并且對(duì)行政行為進(jìn)行有利監(jiān)督。雖然我國(guó)有越來(lái)越多的行政法規(guī)范將聽(tīng)證程序納入其中，但是能夠進(jìn)行聽(tīng)證的行政行為范圍仍然較窄，沒(méi)有建立一套明確、具體的聽(tīng)證制度，并且缺乏有效的制裁性措施，即沒(méi)有規(guī)定未進(jìn)行聽(tīng)證的法律后果。4這對(duì)行政行為的實(shí)施缺乏剛性約束。因此在今后的行政立法中，應(yīng)將行政行為公開(kāi)、聽(tīng)證等程序制度化，并且明確規(guī)定未實(shí)施該程序的法律責(zé)任，如可宣告該行政行為無(wú)效等。
2、將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。依照行政訴訟法的規(guī)定，只有相對(duì)人只能針對(duì)具體行政行為提起行政訴訟，而抽象行政行為，相對(duì)人是不能提起行政訴訟的。從 實(shí)踐上看，抽象性行政壟斷比具體性行政壟斷更加普遍，危害更大，卻不能得到相應(yīng)的司法救濟(jì)。所謂的司法審查是國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行審查，對(duì)違法活動(dòng)予以糾正，并對(duì)由此給公民、法人或其他 組織權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。5可見(jiàn)將抽象行政行為納入行政訴訟范圍不僅是規(guī)制行政壟斷的需要也是國(guó)際上通行的做法。
3、建立行政壟斷的公訴制度。在很多情況下，行政壟斷行為不僅損害了市場(chǎng)其它主體競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利與消費(fèi)者選擇的權(quán)利，還可能會(huì)損害 社會(huì)公共利益與國(guó)家利益。在行政壟斷只損害了社會(huì)公共利益或國(guó)家利益而沒(méi)有損害具體的相對(duì)人利益的情況下，就形成了一個(gè)法律真空狀態(tài)，行政復(fù)議與行政訴訟的啟動(dòng)都是需要具體相對(duì)人的 申請(qǐng)或起訴。這樣的行政壟斷就可以逃脫司法訴訟與行政復(fù)議的監(jiān)督。因此應(yīng)建立行政壟斷的公訴制度，公訴機(jī)關(guān)可以由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擔(dān)任。它不僅對(duì)行政壟斷具有調(diào)查權(quán)力、專業(yè)的審查知識(shí)，在訴訟中能夠更充分、更方便地提供證據(jù)論證行政壟斷的存在，除了在損害社會(huì)公共利益或國(guó)家利益而沒(méi)有具體受害者時(shí)，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠提起公訴，在以下兩種情況下，反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以對(duì)行政壟斷提起公訴。一是相對(duì)人不敢或者無(wú)力對(duì)行政壟斷進(jìn)行行政訴訟的情況，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以幫助其起訴，保護(hù)受害者合法利益;二是在反壟斷主管機(jī)構(gòu)依法下達(dá)禁止行政壟斷行為的命令之后，如實(shí)行行政壟斷的政府及其部門仍然置之不理時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。6
結(jié) 語(yǔ):
由于歷史原因，我國(guó)普遍存在行政權(quán)力過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)的問(wèn)題，多數(shù)情況下會(huì)造成限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生行政壟斷。行政壟斷不僅是實(shí)現(xiàn)我國(guó)向市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最大障礙，而且還會(huì)滋生貪污、腐敗，破壞廉潔、公正、合法行政的秩序。正是由于行政壟斷的破壞性之大，規(guī)制之難，我國(guó)學(xué)界對(duì)行政壟斷規(guī)制爭(zhēng)議一直不斷，但是最后反壟斷法還是以一章的篇幅對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)定。學(xué)界對(duì)于行政壟斷的規(guī)制還是存在不同的聲音，有的認(rèn)為行政壟斷是我國(guó)體制性產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)由體制改革根除，有的認(rèn)為應(yīng)綜合運(yùn)用 政治、法律、經(jīng)濟(jì)的手段治理，還有的認(rèn)為應(yīng)立法規(guī)制。前兩種觀點(diǎn)有一定的道理，但是都忽略了無(wú)論是體制改革、還是政策頒布、制度推行最后都離不開(kāi)法律的監(jiān)督與強(qiáng)制力保障。雖然最后反壟斷法還是確立了對(duì)行政壟斷的規(guī)制，但并不意味著其它的法律如行政法對(duì)行政壟斷就無(wú)所作為。筆者認(rèn)為行政法是反壟斷法的有效補(bǔ)充，但應(yīng)完善相應(yīng)程序和制度，通過(guò)對(duì)行政權(quán)力設(shè)置界限、相應(yīng)的程序規(guī)范其行使，對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行預(yù)防，降低其發(fā)生率。
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