淺談公共管理的論文
淺談公共管理的論文
20世紀(jì)90年代以來,治理理論成為公共管理學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。治理的核心思想在于多主體(公共部門、私人部門、公民社會(huì)組織)對(duì)公共事務(wù)的共同參與,它代表著一種與統(tǒng)治不同的新的公共管理思想。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家推薦的公共管理的論文，供大家參考。
公共管理的論文范文一：生態(tài)位理論在城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的運(yùn)用
精彩導(dǎo)讀：伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和城市化的腳步，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)逐漸成為提升一個(gè)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力及國際地位的重要手段，總部經(jīng)濟(jì)對(duì)于發(fā)展城市服務(wù)業(yè)水平也顯現(xiàn)出重要作用。作者引入生態(tài)位理論，建立中心城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位的模型，并以南京市為例應(yīng)用此模型分析南京市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位。旨在為中心城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位找到新的方法。
文章正文：一、引言
我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市建設(shè)突飛猛進(jìn)的大潮中，吸引世界上一大批知名的企業(yè)到我國來投資，國內(nèi)也誕生了許多有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，而這些企業(yè)的總部也成為了我國各大城市積極爭(zhēng)奪的資源?？偛拷?jīng)濟(jì)的概念最早由我國的趙弘在其《總部經(jīng)濟(jì)》中提出理論，及其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的啟迪作用。
總部經(jīng)濟(jì)是指企業(yè)發(fā)展到一定階段，對(duì)戰(zhàn)略性資源(如人才、資金、信息等)的需求增加，因此將其總部設(shè)在戰(zhàn)略性資源豐富的中心城市，將生產(chǎn)基地布局在常規(guī)性資源豐富的地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值鏈與區(qū)域資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)空間融合，以及由此對(duì)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。企業(yè)總部的聚集能給城市帶來稅收效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應(yīng)、消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)和社會(huì)資源效應(yīng)。因此，近年來我國中心城市都紛紛提出發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)來提升城市的形象和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
二、我國中心城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題及生態(tài)位理論
不僅我國的中心城市，許多中小城市也紛紛提出發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。萬容在其《論我國總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展》中提出了發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的三個(gè)條件，分別是：
1、信息經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，企業(yè)能夠?qū)⒖偛考吧a(chǎn)基地分離。
2、企業(yè)達(dá)到對(duì)戰(zhàn)略性資源(人才、信息、資金)需求上升階段。
3、在不同的區(qū)域內(nèi)，兩類資源存在差異，中心城市戰(zhàn)略性資源豐富，不發(fā)達(dá)地區(qū)常規(guī)性資源豐富。
雖然我國總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有多年歷史。以北京上海為首的中心城市紛紛提出了發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。但是，并不是所有的城市都適合發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，有些城市并不符合上述第三個(gè)條件假設(shè)。
個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠充分，城市交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不夠完善的城市也提出了發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的口號(hào)，如南寧、秀山等城市。-以重慶市為例，其總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，僅重慶市內(nèi)就有多個(gè)區(qū)。但各個(gè)區(qū)各自為政，沒有形成統(tǒng)一的總部經(jīng)濟(jì)。
各個(gè)區(qū)域僅僅以吸引總部進(jìn)駐為發(fā)展目標(biāo)，導(dǎo)致了同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，發(fā)展路線雷同。各自為戰(zhàn)也難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間優(yōu)勢(shì)資源整合，不利于重慶市長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。即使是我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)也存在著諸多問題。如南京，武漢，天津等城市，其發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)缺乏定位，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)十分嚴(yán)重。這些城市帶都期望通過發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，來達(dá)到產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應(yīng)、消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)等。但從地理位置上來看，南京靠近上海，天津靠近北京，分別受到北京、上海的制約，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)這兩座城市并沒有很大的優(yōu)勢(shì)。
此時(shí)，光靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及給予跨國企業(yè)各種優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)總部進(jìn)駐是不夠的。即便增長(zhǎng)了企業(yè)總部的數(shù)量，把也僅僅是增加了執(zhí)政者的政績(jī)，相反，其對(duì)外的優(yōu)惠政策還將當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)置于不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，不利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展。從國際上來看，即便是在中心城市，我國發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)也不具有很大的優(yōu)勢(shì)，以北京市為例：
從表中可見北京與國際化大都市的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然有較大差距?？傮w來看目前我國總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展已初見成效，尤其是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的特大城市，現(xiàn)階段我國的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要呈現(xiàn)四大特點(diǎn)：
1、總部經(jīng)濟(jì)取得的成效主要集中北京上海等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中心城市。
2、吸引跨國公司的進(jìn)駐成為各城市發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿Α?/p>
3、呈現(xiàn)小城市的總部向大城市轉(zhuǎn)移，大城市的生產(chǎn)基地向小城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。
4、朝著大城市與周邊城市的“總部——生產(chǎn)基地”協(xié)調(diào)發(fā)展模式前進(jìn)。
目前我國總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題可總結(jié)為：
1、由于總部經(jīng)濟(jì)主要聚集在我國的中心城市，對(duì)中心城的發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用，于是一些不適合發(fā)展總部中小城市競(jìng)相模仿，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，抑制本土企業(yè)的發(fā)是。
2、我國總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要?jiǎng)恿靠鐕髽I(yè)的入駐，本土企業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足。
3、總體層次不高，區(qū)域影響力及輻射力較低。
4、戰(zhàn)略定位不明確，缺乏區(qū)域性特色，同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展模式尚不成熟。目前國內(nèi)有許多城市提出了發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略，但是其發(fā)展戰(zhàn)略停留在給予大公司總部?jī)?yōu)惠的稅收政策、土地政策，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)高層人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，完善制度法規(guī)、提升政府服務(wù)意識(shí)等口號(hào)上面。
針對(duì)以上問題，本文引入了生態(tài)位的概念。Grinnell(1917)首先提出生態(tài)位一詞來表示物種的生存空間單位，他對(duì)生態(tài)位的定義為：“恰好被一種或一個(gè)亞種所占據(jù)的最后單位”。隨著生態(tài)位理論的傳播與發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)位的定義也更加準(zhǔn)確與完善。Elton(1927)強(qiáng)調(diào)生物與環(huán)境之間以及生物個(gè)體之間的相互作用，他把生態(tài)位定義為“物種在生物群落中的地位和角色”。Odum(1952)認(rèn)為，生態(tài)位不僅僅應(yīng)該包括生物群及其生存的環(huán)境，還包括了群落中其它的有關(guān)的要素，生物在群落和環(huán)境中所起的作用。
生態(tài)位理論不僅適用于自然生態(tài)系統(tǒng)，在社會(huì)、城市生態(tài)系統(tǒng)中也具有重要意義，在本文中，筆者將城市生態(tài)位定義為企業(yè)發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)、政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、服務(wù)業(yè)發(fā)展水平、人力資源等多方面城市生態(tài)環(huán)境空間的總和。
利用生態(tài)位理論分析總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，可以避免之前研究中對(duì)于城市定位不明確，發(fā)展模式雷同，一味使用政策傾斜方式吸引企業(yè)總部進(jìn)駐的不足。
三、基于生態(tài)位態(tài)勢(shì)理論的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位
基于生態(tài)位理論，筆者建立了中心城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位的框架。根據(jù)生態(tài)位態(tài)、生態(tài)位勢(shì)、生態(tài)位寬度、生態(tài)位重疊四個(gè)方面分析企業(yè)所處的城市生態(tài)環(huán)境，從而制定相應(yīng)生態(tài)位的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。
該框架中分別從生態(tài)位寬度、生態(tài)位重疊兩個(gè)對(duì)本城市資源的利用率以及與周邊城市資源的重疊度進(jìn)行分析，生態(tài)位態(tài)和生態(tài)位勢(shì)分別從城市現(xiàn)有資源及資源進(jìn)一步豐富的潛力進(jìn)行分析。內(nèi)部環(huán)境上，該框架從城市各區(qū)域合作的角度進(jìn)行分析，在總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)區(qū)域交錯(cuò)發(fā)展，達(dá)到城市資源的優(yōu)化配置。
1、生態(tài)位寬度
1965年，Van Valen給生態(tài)位下的定義是在一定的空間內(nèi)，某五種利用此空間內(nèi)的資源占此空間所有資源的比例。應(yīng)用在城市生態(tài)位理論中，即指城市利用一定區(qū)域內(nèi)的人力、政府、社會(huì)資源的所占的比例。在總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對(duì)于政府、社會(huì)資源的要求比較高，因此，在制定總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中要更加注重基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境、優(yōu)良的政策環(huán)境的建設(shè)。以吸引跨國公司和國內(nèi)大公司總部的入駐。
2、生態(tài)位重疊
Hurlbert(1978)定義生態(tài)位重疊為兩種生物在同一生態(tài)位上對(duì)消耗同種資源的概率。在城市發(fā)展過程中，一定區(qū)域內(nèi)的兩座城市在同一資源位上的相遇頻率很高，不論兩座城市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差距。如人力資源位，在以省級(jí)為單位的區(qū)域內(nèi)，就業(yè)者并不介意城市所處的位置，其選擇更看重的是城市的薪酬水平、生活環(huán)境等。而人力資源是影響總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的十分重要的因素，沒有充足優(yōu)秀的人力資源保證，很難說服大公司將其總部設(shè)立在此城市。
除了人力資源，其他的因素在生態(tài)位上也易形成生態(tài)位重疊。在此種情況下，中心城市在發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)時(shí)要清楚認(rèn)識(shí)到自己城市與一定區(qū)域內(nèi)其他城市所重疊的資源，揚(yáng)長(zhǎng)避短，或者根據(jù)自己的生態(tài)位態(tài)勢(shì)的優(yōu)勢(shì)制定合適的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。
3、態(tài)和勢(shì)兩種屬性在生物界和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中普遍存在
生物界中的態(tài)即指特定物種在特定時(shí)刻的狀態(tài)。而生物界的勢(shì)指的是此生物在一段時(shí)間內(nèi)對(duì)其生態(tài)位空間內(nèi)的資源運(yùn)用能力及對(duì)環(huán)境的影響力。衡量一個(gè)城市的生態(tài)位態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)有城市面積、人口數(shù)量、國民生產(chǎn)總值、科技發(fā)展水平、環(huán)境狀況以及在一定區(qū)域內(nèi)的影響力及知名度等。
衡量一個(gè)城市勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)有人口增長(zhǎng)率、國民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、科技增長(zhǎng)率等指標(biāo)。一個(gè)城市的發(fā)展?jié)摿κ瞧鋺B(tài)和勢(shì)綜合作用的結(jié)果。公司在考慮總部的選址上，勢(shì)必也會(huì)考慮基礎(chǔ)設(shè)施、通信、人力資源、政策的現(xiàn)有水平及其發(fā)展的潛力。在生態(tài)位勢(shì)層面有優(yōu)勢(shì)的城市對(duì)企業(yè)總部更有吸引力，也更能吸引高層次人才的流入。
基于以上理論，筆者建立的中心城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位的框架如下：
四、案例研究：南京市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位
南京作為江蘇省的省會(huì)，已經(jīng)具有發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的基本條件。從生態(tài)位的態(tài)來分析，到2008年上半年，在南京投資的世界500強(qiáng)企業(yè)有37家，跨國公司在南京設(shè)立的具有總部功能的子公司超過了350家。這些總部產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應(yīng)、消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)、就業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)、稅收效應(yīng)、社會(huì)資源效應(yīng)已經(jīng)對(duì)南京經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了舉足輕重的作用。由于跨國公司總部的聚集，也進(jìn)一步吸引著其他世界性大公司總部的進(jìn)駐。
從生態(tài)位勢(shì)層面來分析，南京是江蘇省的政治文化中心，作為六朝古都、十朝都會(huì)，具有深刻的人文底蘊(yùn)，在全國范圍內(nèi)都有一定的地位和影響力。在教育方面，南京擁有各類高等院校61所，在校大學(xué)生50萬人，人口結(jié)構(gòu)中大學(xué)生比例位列全國所有城市第一。南京還有眾多各類研究機(jī)構(gòu)、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等。
這些資源為南京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及科研提供了有力的人力資源保障和支持。從地理上來看，南京市具有比較顯著的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，南京是江蘇省的政治文化中心，是長(zhǎng)江三角洲的中心城市。滬寧高鐵開通后，南京到上海最快只要73分鐘，南京到杭州只需要30多分鐘，便利的交通增加了長(zhǎng)江三角洲的“同城效應(yīng)”。因此，從生態(tài)位勢(shì)方面分析，南京發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)還有很大的潛力。
從生態(tài)位重疊角度分析，南京在吸引人力資源方面與上海、杭州有著不可避免的沖突。在吸引跨國公司總部方面，杭州有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。在《中國城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告No.2：讓中國城市共贏》對(duì)南京、杭州、蘇州、無錫、寧波、溫州六個(gè)城市區(qū)域總部競(jìng)爭(zhēng)力的綜合排名中南京居于杭州之后位列第二。該分析中南京與杭州最大的差距在區(qū)位及當(dāng)?shù)匦枨笾笖?shù)。在區(qū)位上，吸引跨國企業(yè)南京并不及杭州占有優(yōu)勢(shì)，但是南京也可以避開杭州吸引跨國企業(yè)的鋒芒，轉(zhuǎn)而發(fā)展吸引其它類型的總部。㈣通過以上分析，作者得出南京總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略定位：
1、吸引國內(nèi)大中型企業(yè)的總部
南京作為長(zhǎng)三角三大中心城市之一，在全國范圍內(nèi)對(duì)于國內(nèi)大中型企業(yè)具有較大的吸引力。企業(yè)在發(fā)展到一定階段，隨著規(guī)模的擴(kuò)大，其對(duì)人才、信息、資本等戰(zhàn)略性資源的需求越來越高。而由于通信、交通日益發(fā)達(dá)，總部與生產(chǎn)部門的距離產(chǎn)生的管理費(fèi)用也隨之降低。因此，很多企業(yè)都傾向于把總部設(shè)立于戰(zhàn)略性資源豐富的地區(qū)。雖然和北京上海相比，南京在戰(zhàn)略性資源方面不具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但是在南京獲得戰(zhàn)略性資源的成本相對(duì)低廉。所以，對(duì)于國內(nèi)大中型企業(yè)來說，把總部設(shè)在南京的成本優(yōu)勢(shì)無疑會(huì)有利于企業(yè)的成長(zhǎng)。
2、吸引國外非生產(chǎn)型企業(yè)總部或者職能型總部、區(qū)域總部
跨國企業(yè)總部的進(jìn)駐不僅能給城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的帶動(dòng)作用，也能提升城市的整體形象。南京在吸引跨國企業(yè)時(shí)有著區(qū)位、人才的多重優(yōu)勢(shì)，但是與生海、北京等國際化大都市相比，其城市功能、相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)則顯得略為不足。尤其是在吸引生產(chǎn)型企業(yè)總部時(shí)動(dòng)力不足，但是總部的定義是廣泛的，可以劃分為一級(jí)總部、二級(jí)總部、三級(jí)總部等，也可以劃分為銷售總部、投資總部、采購中心、跨國公司地區(qū)總部等。因此，南京可以將政策傾斜導(dǎo)向吸引國外非生產(chǎn)型企業(yè)總部或者跨國企業(yè)的職能型總部、區(qū)域總部等。
3、交錯(cuò)整合，進(jìn)行差異化總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展
在發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的過程中，在南京市層面上要由南京政府統(tǒng)籌規(guī)劃，南京各區(qū)之間實(shí)行差異化發(fā)展戰(zhàn)略，避免生態(tài)位重疊現(xiàn)象的發(fā)生，以減少同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。在城市之間，要建立各城市橫向聯(lián)合戰(zhàn)略，避免和上海、杭州等長(zhǎng)三角中心城市的重疊。
五、結(jié)論
本文通過生態(tài)位理論建立了中心城市發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略定位模型，通過生態(tài)位態(tài)、生態(tài)位勢(shì)對(duì)城市發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有資源及潛力進(jìn)行分析。通過對(duì)生態(tài)位寬度分析城市現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、服務(wù)業(yè)發(fā)展水平、人力資源等社會(huì)資源，從而定位需要加強(qiáng)建設(shè)和利用的資源以吸引總部的進(jìn)駐。
通過對(duì)生態(tài)位重疊的分析，探討城市發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)過程中的弊端，吸引合適的總部類型。在后續(xù)的研究中，可以進(jìn)一步完善總部經(jīng)濟(jì)生態(tài)位發(fā)展模型，主要研究如何利用差異化戰(zhàn)略發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，達(dá)到區(qū)域內(nèi)各城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展，避免因過度依賴政策傾斜和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。
公共管理的論文范文二： 公共管理運(yùn)動(dòng)的核心策略淺議
精彩導(dǎo)讀：不管是哪一種形式，消費(fèi)者需求的理念都被置于一個(gè)前所未有的重要地位。這既是市場(chǎng)化發(fā)展的必然結(jié)果，又是政府回應(yīng)性增強(qiáng)的重要表現(xiàn)。回應(yīng)性使得政府與公民、政府與社會(huì)由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對(duì)立的情形更進(jìn)一步地緊密相連在一起。
20世紀(jì)80年代以來，一場(chǎng)針對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實(shí)質(zhì)是不變的。盡管這些特質(zhì)在不同學(xué)者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關(guān)鍵詞還是可以大體達(dá)成一致，諸如管理而非行政、市場(chǎng)化而非官僚制、競(jìng)爭(zhēng)而非壟斷、服務(wù)而非執(zhí)行、分權(quán)而非集權(quán)、過程而非結(jié)果、負(fù)責(zé)而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運(yùn)動(dòng)”這一說法。
Donald F.Kettl教授在《全球公共管理革命——關(guān)于治理轉(zhuǎn)型的報(bào)告》中提出了這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容主要是六個(gè)方面，即生產(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)、政策和對(duì)政策效果的負(fù)責(zé)。[1]由于是以“報(bào)告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報(bào)告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。
如果我們要深入理解新公共管理運(yùn)動(dòng)，我們完全有必要就此作進(jìn)一步的闡釋與分析。諸如這些核心內(nèi)容的真正內(nèi)涵何在?將會(huì)引發(fā)什么樣的問題?這些核心內(nèi)容之間是一種什么樣的關(guān)系?如何從一個(gè)整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運(yùn)動(dòng)?對(duì)這些問題的深入闡述有助于深化我們對(duì)新公共管理的本質(zhì)的系統(tǒng)把握與整體認(rèn)知。這是我們把握新公共管理運(yùn)動(dòng)所必須具備的至為基礎(chǔ)、也是至為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性內(nèi)容。易言之，對(duì)上述這些問題的回答構(gòu)成了本文的主要內(nèi)容。
第一，生產(chǎn)率(productivity)。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務(wù)?人們對(duì)稅收的要求與對(duì)政府公共服務(wù)的期待總是逆向運(yùn)動(dòng)。對(duì)前者期待的降低與對(duì)后者期待的越來越多、質(zhì)量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個(gè)尖銳的對(duì)立。形成這樣一個(gè)尖銳的對(duì)立的原因主要有：一是人們對(duì)政府公共服務(wù)的不滿意，或者說公共服務(wù)的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚(yáng)，傳統(tǒng)上的高稅收國家公共服務(wù)職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個(gè)政府的公共服務(wù)體系。
人們普遍發(fā)現(xiàn)，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務(wù)卻越來越少，質(zhì)量也越來越糟糕。如此情形，對(duì)于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事;對(duì)于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰(zhàn)，如何花最少的錢辦最好的事?特別是少花納稅人的錢，同時(shí)又有效供給更多的公共服務(wù)。
據(jù)此，進(jìn)一步提出的問題是，如何監(jiān)管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用?如何評(píng)估政府的公共服務(wù)?我們需要一個(gè)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、什么樣的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行公正、透明、負(fù)責(zé)的評(píng)判?在此過程之中，納稅人應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色?公民出錢，政府花錢，誰來監(jiān)督政府花錢，這一整套機(jī)制如何理順?問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務(wù)?誠然，這一點(diǎn)完全不可能。任何政府都需要花錢。
只是說這些錢來源于何處?如何花銷?如何合理的分配?在政府財(cái)力達(dá)到一定的時(shí)候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財(cái)?稅收機(jī)制如何適時(shí)調(diào)整?這一點(diǎn)對(duì)于那些稅收日益攀升的國家、地區(qū)和社會(huì)來說，尤其如此。對(duì)于窮人來說，稅收與其關(guān)系不大;對(duì)于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因?yàn)槠浯蟛糠质杖胧遣粫?huì)進(jìn)入稅收核算體制的。
畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產(chǎn)階級(jí)。顯然，對(duì)于中產(chǎn)階級(jí)來說，他們會(huì)覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機(jī)制來調(diào)整?要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對(duì)這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務(wù)也將發(fā)生多米諾式的反映。
第二，市場(chǎng)化(marketization)。新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展歷史就是市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)與官僚制的逐步摒除同步演進(jìn)的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場(chǎng)化的激勵(lì)手段來根除政府官僚體制的弊病?最近二三十年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)模式也發(fā)生了根本性的變革。
這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業(yè)紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場(chǎng)化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個(gè)私有化。畢竟市場(chǎng)化本身并不就是私有化。因?yàn)樗鼧O有可能導(dǎo)致的問題就是國有資產(chǎn)或者集體資產(chǎn)的流失。
如何做到私有化的同時(shí)，國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保殖增殖，這本身就是一個(gè)非常重要的問題。對(duì)于宣稱以公有制為主體的社會(huì)主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對(duì)公有制這一社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)。不管怎么說，市場(chǎng)化的效率意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)對(duì)于傳統(tǒng)的官僚體制來說，確實(shí)是致命的挑戰(zhàn)和打擊。實(shí)際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導(dǎo)觀念是市場(chǎng)。其理論假設(shè)就是，公共機(jī)構(gòu)如果像私人機(jī)構(gòu)一樣運(yùn)轉(zhuǎn)，勢(shì)必發(fā)揮更為經(jīng)濟(jì)、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉尼斯卡寧的著名觀點(diǎn)就是，政府內(nèi)官僚機(jī)構(gòu)的管理者就是野心勃勃的企業(yè)家，他們希望最大化自己的事業(yè)。
在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發(fā)展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉(zhuǎn)變。
無論如何，這對(duì)于政府組織來說，既可以吸取大量的知識(shí)智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財(cái)力，共同投入到政府的發(fā)展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長(zhǎng)的壓力，緩解了政府在諸多方面發(fā)展的危機(jī)。毫無疑問，對(duì)于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進(jìn)行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發(fā)展，又有利于非政府組織發(fā)展的多贏格局。
只是，問題同樣會(huì)不斷涌現(xiàn)。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限?哪些問題可以合作?哪些問題不能合作?與非政府組織合作，原來等級(jí)森嚴(yán)的官僚體制如何適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變?以及相應(yīng)的信息處理方式應(yīng)該作何跟進(jìn)?內(nèi)部資料、公開資料這些如何適應(yīng)轉(zhuǎn)變?非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務(wù)，而不是另有它圖?換言之，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)管不僅應(yīng)當(dāng)提上議事日程，而且還要強(qiáng)調(diào)其實(shí)效。
不管是哪一種市場(chǎng)化的方式，其都會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰(zhàn)。用市場(chǎng)戰(zhàn)略來取代傳統(tǒng)的命令-控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個(gè)體制本身，而且是體制中的每一個(gè)從業(yè)人員。也就是說，市場(chǎng)化將改變的不僅僅是這個(gè)體制本身，而且是對(duì)這個(gè)體制中的每一位公務(wù)人員進(jìn)行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實(shí)際行動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。
只有公務(wù)人員的思想觀念和行為模式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，體制的良性變遷才有可能發(fā)生。更何況，晚近以來，人們對(duì)官僚的質(zhì)疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權(quán)力和一體化運(yùn)作的利維坦;另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協(xié)調(diào)、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關(guān)，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關(guān)心的問題的數(shù)量日益增多、公眾關(guān)心的問題的質(zhì)量日益提高、立法和行政未能適應(yīng)政策制定環(huán)境的變化、以及公共官僚自身的性質(zhì)等原因，公共官僚的權(quán)力一直在穩(wěn)健上升。
第三，服務(wù)導(dǎo)向(service orientation)。市場(chǎng)化的推進(jìn)自然會(huì)波及政府轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)化的進(jìn)程使得服務(wù)意識(shí)、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應(yīng)的問題就是，政府如何才能更好地聯(lián)系公民、回應(yīng)公民、服務(wù)公民?生產(chǎn)率的改進(jìn)和市場(chǎng)化的發(fā)展，其必然結(jié)果就是政府服務(wù)效能的轉(zhuǎn)型。于是，“服務(wù)”的功能被極大地強(qiáng)化了。
政府自身的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在必須從傳統(tǒng)意義上的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府的一個(gè)突出特征就是政府存在的理念必須以市場(chǎng)、以公民、以訴求為中心。類似于市場(chǎng)上的供應(yīng)者與消費(fèi)者一樣。前者必須即時(shí)回應(yīng)后者對(duì)服務(wù)的訴求，且必須是隨著時(shí)代的發(fā)展水平、科技的進(jìn)步狀況、社會(huì)的文明程度等不斷刷新這種服務(wù)，始終做到為后者提供良好的服務(wù)。這種服務(wù)可以有主動(dòng)提供與被動(dòng)賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動(dòng)向公眾和社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。誠然，這種服務(wù)水平的高低會(huì)影響到政府的公信力和合法性。在傳統(tǒng)官僚制之下，這種主動(dòng)提供服務(wù)的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會(huì)缺乏這種服務(wù)的傳統(tǒng)、動(dòng)力與能量。公務(wù)員論文網(wǎng)：www.daixie100.com轉(zhuǎn)載請(qǐng)保留此標(biāo)記。
實(shí)際上，這恰是為什么近年來公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任度一度走低的重要原因。針對(duì)這種政府機(jī)構(gòu)公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機(jī)和種種挑戰(zhàn)的情形之下，一種要求政府主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應(yīng)性被當(dāng)作是一個(gè)事關(guān)政府是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在一些學(xué)者的研究中，回應(yīng)性也被列入政府治理的重要內(nèi)容和主要標(biāo)準(zhǔn)之一。增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數(shù)個(gè)可以互相替代的服務(wù)選項(xiàng)，要么是訓(xùn)練政府人員正視選民市場(chǎng)不斷提高公共服務(wù)的水平。不管是哪一種形式，消費(fèi)者需求的理念都被置于一個(gè)前所未有的重要地位。這既是市場(chǎng)化發(fā)展的必然結(jié)果，又是政府回應(yīng)性增強(qiáng)的重要表現(xiàn)?；貞?yīng)性使得政府與公民、政府與社會(huì)由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對(duì)立的情形更進(jìn)一步地緊密相連在一起。
服務(wù)導(dǎo)向的政府，又被成為消費(fèi)者化的政府(consumerizing government)。這是改變公共機(jī)構(gòu)的一種普遍策略之一。試圖促使政府對(duì)“顧客”更加友好，并在公共服務(wù)中制度化“服務(wù)顧客”的理念。在政府問題的市場(chǎng)化解讀中，消費(fèi)者的觀念可能最為強(qiáng)烈。但是，“顧客”本身也有爭(zhēng)議，這就是誰是顧客?在教育、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等項(xiàng)目中，顧客比較容易界定。
可是，諸如被監(jiān)禁的囚徒，他們能否得到公正的對(duì)待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對(duì)待，就是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務(wù)官、城市綜合執(zhí)法大隊(duì)(簡(jiǎn)稱城管)、交通警察(簡(jiǎn)稱交警)等行政執(zhí)法人員的公正對(duì)待，可是針對(duì)他們的處罰的看法和態(tài)度卻總是難免導(dǎo)致不一致、不公正的質(zhì)疑。
于是，簡(jiǎn)單地提服務(wù)顧客的想法，也就無法納入良好服務(wù)的顧客范疇，更莫論全方位的、競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)。問題尚有，消費(fèi)者化政府的倫理爭(zhēng)議在于，是應(yīng)當(dāng)建議公共機(jī)構(gòu)把公眾當(dāng)作消費(fèi)者還是當(dāng)作公民?如果僅僅作為消費(fèi)者，僅僅是關(guān)注公眾參與政府的經(jīng)濟(jì)和服務(wù)接收者的性質(zhì)，這種關(guān)系實(shí)際上會(huì)更加復(fù)雜，也更具多面性。而且，問題的嚴(yán)重性還在于，消費(fèi)者的角色，勢(shì)必弱化以政治為基礎(chǔ)的公民角色、模糊內(nèi)蘊(yùn)政治權(quán)利和公民權(quán)利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費(fèi)者，會(huì)逐漸忽略公共機(jī)構(gòu)的公共性質(zhì)，因?yàn)樗僭O(shè)公民所希冀的無非是良好的公共服務(wù)、滿意的公共消費(fèi)，而沒有公民的政治內(nèi)涵。[4]如何平衡這既作為消費(fèi)者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實(shí)是服務(wù)導(dǎo)向的政府理念必須解決的一個(gè)重要問題。
第四，分權(quán)(decentralization)。既然服務(wù)導(dǎo)向已經(jīng)成為政府與公民關(guān)系的主導(dǎo)觀念，為了更好的服務(wù)于公民和社會(huì)，政府必須不斷增強(qiáng)其回應(yīng)性。進(jìn)一步的問題也就是，政府如何對(duì)公民的需求做出迅速和高效的反映?在一個(gè)極權(quán)體制或者一個(gè)集權(quán)體制之下，根本就不存在所謂的服務(wù)導(dǎo)向的問題，因?yàn)樵谶@些體制之下，公民的需求從來就不會(huì)被當(dāng)局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認(rèn)可與接納，自上而下的服務(wù)體系就不可能建立起來。因此，在極權(quán)體制和集權(quán)體制之下，根本就不存在服務(wù)導(dǎo)向的問題，也就更不會(huì)因?yàn)榉?wù)導(dǎo)向而發(fā)生分權(quán)問題。
在民主政制發(fā)展的早期，這種服務(wù)導(dǎo)向發(fā)展的也不是特別明顯，只是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，服務(wù)的理念由商業(yè)世界進(jìn)軍到政治領(lǐng)域，由不僅限于市場(chǎng)原則，而且也變?yōu)檎卧瓌t之后，服務(wù)導(dǎo)向才成為政治運(yùn)轉(zhuǎn)的法則之一，這才有了如何更好地服務(wù)，如何提高服務(wù)的水平問題。就新公共管理的分權(quán)來說，主要的做法無非有三：聯(lián)邦制國家里權(quán)力在政府體系內(nèi)部的轉(zhuǎn)移，包括權(quán)力的橫向分割和縱向放權(quán)。
與此同時(shí)，責(zé)任機(jī)制也隨之發(fā)生變化。下層和基層將擁有更多的權(quán)力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權(quán)力、足夠的動(dòng)力以及充分的能力來回應(yīng)公民的需求。新公共管理運(yùn)動(dòng)所強(qiáng)調(diào)的分權(quán)仍然會(huì)面對(duì)一些問題，比如合理分權(quán)、有效授權(quán)的界限如何清晰界定?分權(quán)不只是具有一定的科學(xué)性特征，它還具備一定的藝術(shù)特質(zhì)，那么，如何合理把握分權(quán)和授權(quán)的藝術(shù)問題，也就成為分權(quán)與授權(quán)無法回避的一個(gè)難題。不管怎么說，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)分權(quán)的重視確實(shí)與傳統(tǒng)的管理更多強(qiáng)調(diào)集權(quán)截然不同。
新公共管理運(yùn)動(dòng)將分權(quán)置于一個(gè)突出的地位，主要體現(xiàn)在將分權(quán)視為一個(gè)高績(jī)效組織的主要特征之一。一個(gè)高績(jī)效的組織被認(rèn)為具備如下特征：任務(wù)明確;明確規(guī)定目標(biāo)并且強(qiáng)調(diào)效果;向雇員下放權(quán)力;創(chuàng)建新的方法激勵(lì)人們成功;當(dāng)情況發(fā)生時(shí)，高績(jī)效組織能夠靈活迅速地調(diào)整自身以適應(yīng)新形勢(shì)的需要;就績(jī)效而言，高績(jī)效組織具有競(jìng)爭(zhēng)性;調(diào)整工作方法以滿足顧客需要;保持在利益相關(guān)者之間進(jìn)行公開的建設(shè)性的信息交流。分權(quán)、授權(quán)的理念之所以在高績(jī)效組織中受到高度重視，是因?yàn)楣蛦T是高績(jī)效組織中至關(guān)重要的核心。要達(dá)到高績(jī)效，就要給雇員以利用他們的技巧、創(chuàng)造力、適應(yīng)變化的能力，以及不斷學(xué)習(xí)以完成組織使命的能力。雇員有權(quán)根據(jù)其興趣結(jié)成聯(lián)盟和工作關(guān)系以達(dá)到組織的目標(biāo)，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰(zhàn)，利用技能完成組織使命，發(fā)展新技能，全身心投入繼續(xù)學(xué)習(xí)等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]
第五，政策(policy)。無論是生產(chǎn)率的提高，市場(chǎng)化的推進(jìn)，還是服務(wù)導(dǎo)向的發(fā)展，分權(quán)化改革的深入，最后都要具體表現(xiàn)在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現(xiàn)上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展要求的重要指標(biāo)。
進(jìn)而政府如何才能提高其設(shè)計(jì)和執(zhí)行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個(gè)重要內(nèi)容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現(xiàn)和落實(shí)這些思想的重要舉措。如果政策設(shè)計(jì)不能充分體現(xiàn)上述思想，或者不足以落實(shí)上述理念，新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心思想的實(shí)現(xiàn)必將受到極大的限制與制約。
從這一意義上來說，公共政策實(shí)質(zhì)上是新公共管理對(duì)社會(huì)和公民輸出的信號(hào)與產(chǎn)物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統(tǒng)的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發(fā)生了變化?發(fā)生了什么樣的變化?這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷?如果說生產(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)和分權(quán)這些理念會(huì)更多地停留于政府層面的話，那么，對(duì)于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。
不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會(huì)在政策層面有一個(gè)全新的認(rèn)知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運(yùn)動(dòng)必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運(yùn)動(dòng)為什么將政策作為一個(gè)重要內(nèi)容的原因所在。
縱雖如此，(公共)政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(1)一些社會(huì)問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對(duì)的而不是絕對(duì)的數(shù)據(jù)來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個(gè)國家按一定比例對(duì)貧困線的劃定，總是會(huì)有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會(huì)的相對(duì)差異永遠(yuǎn)也不可能消除。
(2)人們的期望總會(huì)比政府的能力增長(zhǎng)得快。政策領(lǐng)域的任何進(jìn)展可能只會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)政策應(yīng)該完成的任務(wù)寄予更高的期望。
(3)解決某一群體問題的政策可能會(huì)給其他群體帶來一些問題。在多元社會(huì)里，解決一個(gè)人的問題可能同時(shí)意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項(xiàng)政策能夠同時(shí)達(dá)到多方共贏的格局。
(4)有一些社會(huì)趨向很可能是不能夠由政府來推動(dòng)的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。
(5)人們常常會(huì)調(diào)適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導(dǎo)致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟(jì)金的行為。
(6)社會(huì)問題可能會(huì)有很多原因，一項(xiàng)具體的政策并不能完全根除某一類問題。
(7)一些社會(huì)問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會(huì)制度或者價(jià)值理念。比如采用高壓政策鎮(zhèn)壓社會(huì)動(dòng)亂、各種維權(quán)行為。它犧牲的就可能是一些民主的價(jià)值，諸如結(jié)社的權(quán)利、言論和出版自由、組織反對(duì)黨的權(quán)利等。
(8)政治體系的建構(gòu)可能不完全適宜于進(jìn)行理性決策。社會(huì)問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應(yīng)選民的要求，如果加上一些利益集團(tuán)的因素，此時(shí)政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]
第六，對(duì)政策效果的負(fù)責(zé)(accountability for results)。如前所述，新公共管理除了要能夠?qū)⑵渖a(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)等思想變?yōu)橛行У恼?也就是將思想操作化)之外，更為重要的是要對(duì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。也就是要強(qiáng)化政策執(zhí)行的效果問題。于是，問題又進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行效果的責(zé)任機(jī)制問題。為什么新公共管理如此強(qiáng)調(diào)要對(duì)政策的效果負(fù)責(zé)?
傳統(tǒng)的公共行政模式主要基于兩種理論基礎(chǔ)，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理。“重視目標(biāo)或許是私營(yíng)部門最重要的一點(diǎn)。傳統(tǒng)的行政模式因其過于關(guān)注結(jié)構(gòu)和過程而忽視了結(jié)果，因而受到了眾多批評(píng)。現(xiàn)在的公共部門管理轉(zhuǎn)而將目標(biāo)作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們?cè)趹B(tài)度上的一個(gè)重大變化。”
隨著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對(duì)外部團(tuán)體和個(gè)人的需求做出反應(yīng)，公共管理最終認(rèn)識(shí)到管理者應(yīng)直接對(duì)公眾負(fù)責(zé)。這也是它與傳統(tǒng)模式地一個(gè)較大不同。[7]對(duì)結(jié)果的負(fù)責(zé)，主要來源于新公共管理嚴(yán)格區(qū)分了“行政”和“管理”的含義。“行政”基本上指服從指令和服務(wù)，而“管理”則指：(1)取得某些結(jié)果;(2)取得這些結(jié)果的管理者的個(gè)人責(zé)任。簡(jiǎn)言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實(shí)現(xiàn)結(jié)果。這就意味著：一個(gè)管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結(jié)果”和為此負(fù)有的責(zé)任。
公務(wù)員日益認(rèn)識(shí)到，他們的職能是進(jìn)行組織，以實(shí)現(xiàn)他們對(duì)其結(jié)果負(fù)有真正責(zé)任的目標(biāo)，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變?yōu)樾袆?dòng)。這就是說，公務(wù)員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者?；蛘哒f公務(wù)員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現(xiàn)在也似乎已經(jīng)過時(shí)了。
新公共管理發(fā)展到今天已經(jīng)逐漸形成其自己的特色。這就是對(duì)結(jié)果和責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化。“管理主義模式的主要特點(diǎn)是管理者對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果負(fù)責(zé)。”“公共組織需要有所作為;政府現(xiàn)在想知道它們做什么;它們做的怎樣;誰是主管并對(duì)結(jié)果負(fù)有責(zé)任。達(dá)到這一目標(biāo)的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級(jí)管理者本人對(duì)結(jié)果能否切實(shí)負(fù)責(zé)，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權(quán)力進(jìn)行分割，這意味著部門領(lǐng)導(dǎo)必須負(fù)有更多的責(zé)任。
公共管理者現(xiàn)在已介入有關(guān)的政策事務(wù)以及嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)，他們?cè)絹碓蕉嗟貙?duì)這些事務(wù)負(fù)有個(gè)人責(zé)任。如果事情出現(xiàn)某些差錯(cuò)，他們付出的代價(jià)將是失去工作。”[9]簡(jiǎn)言之，新公共管理“改革的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)結(jié)果和對(duì)結(jié)果負(fù)起責(zé)任。
換句話說，改革的重點(diǎn)是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報(bào)告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報(bào)告就是一個(gè)典型。該報(bào)告指出，公務(wù)員的整個(gè)管理任務(wù)由四個(gè)方面組成：在政治指導(dǎo)下制定政策;創(chuàng)立偵測(cè)執(zhí)行的“機(jī)制”;行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn);對(duì)議會(huì)和公眾負(fù)責(zé)。1978年，美國的《文官改革法》的目標(biāo)在于，使管理者對(duì)結(jié)果負(fù)有更大的責(zé)任。
新公共管理的“責(zé)任”問題依然需要進(jìn)一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，是否必然是管理者的過失?如何理性評(píng)估這些原因，包括資金不足，或者預(yù)定目標(biāo)不夠科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)?而對(duì)責(zé)任的監(jiān)管依然存在諸多問題。其一，由于公民會(huì)較多地依賴公共組織項(xiàng)目的執(zhí)行與實(shí)施，他們不敢提出過于嚴(yán)厲的批評(píng)。
其二，很多項(xiàng)目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰?我們不知道。很多時(shí)候談不上監(jiān)督，尤其是長(zhǎng)期的監(jiān)督;其三，過分依賴公共雇員的良好動(dòng)機(jī)和專家主義，會(huì)使公眾面臨不法行為和不當(dāng)行為時(shí)缺乏自我保護(hù)的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)化責(zé)任時(shí)不得不審慎思索，認(rèn)真求解的難題。
綜上所述，不管新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展經(jīng)歷了什么樣的歷程，也不管人們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)新公共管理運(yùn)動(dòng)。充分認(rèn)識(shí)、深入理解新公共管理的核心內(nèi)容是把握二十世紀(jì)最后二三十年來新公共管理及其發(fā)展的關(guān)鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)系。為什么是這些要素?它們能否構(gòu)成一個(gè)完整的要素體系?如果說生產(chǎn)率和市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)化政府的必然要求，那么服務(wù)導(dǎo)向則是其必然結(jié)果。
而要提供良好的服務(wù)，不論是在橫向的權(quán)力分割，還是在縱向的權(quán)力分解中必須貫徹分權(quán)原則?？梢哉f，這是公共服務(wù)發(fā)展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現(xiàn)出來。一個(gè)良好的政策就是所有這些要素的集中體現(xiàn)。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向和分權(quán)這幾者的具體落實(shí)和操作情況。
誠然，公共政策本身是需要加強(qiáng)監(jiān)管的。沒有監(jiān)管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優(yōu)良的公共政策。這就涉及到新公共管理運(yùn)動(dòng)的責(zé)任問題。其實(shí)和傳統(tǒng)的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對(duì)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)實(shí)則是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政的復(fù)制與強(qiáng)化。
就新公共管理運(yùn)動(dòng)本身而言，除責(zé)任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機(jī)構(gòu)的透明度和責(zé)任性。因?yàn)?，不管公共行政如何變化，其核心?nèi)容依然是公共組織的責(zé)任。
只是責(zé)任形式不同而已，傳統(tǒng)的責(zé)任形式大多基于設(shè)立政治機(jī)制或者行為主體，新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)通過績(jī)效考核，或有能力促使管理者對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)行為負(fù)責(zé)。[12]質(zhì)言之，這些核心要素之間是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。絕不可孤立觀之。
否則，對(duì)新公共管理的理解就容易出現(xiàn)一知半解或者斷章取義。既要把握每一個(gè)要素的特定內(nèi)涵，又要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián);既要明晰其優(yōu)勢(shì)之處，又要厘清其問題所在。這就是我們?cè)诎盐招鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)核心內(nèi)容這一基本問題上最基本的立場(chǎng)和方法。
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