淺談我國發(fā)行地方政府債券的思考

　　摘要：由美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機對我國經(jīng)濟的負面影響日益加深。為實現(xiàn)中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長目標,2009年,我國實施積極的財政政策,通過發(fā)行國債較大規(guī)模增加政府公共投資。為調(diào)動各方面積極性、減緩中央財政負擔,我國決定在4月份首次公開發(fā)行地方政府證券。

　　關(guān)鍵詞：地方政府債券 必要性 經(jīng)濟增長 制度安排

　　一、 我國發(fā)行地方政府債券的現(xiàn)狀

　　地方政府債券,是指以地方政府為發(fā)行主題的債券,一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設施的建設。地方政府債券在西方發(fā)達國家已有已將近200年的歷史,其中美國和日本的地方政府債券無論在發(fā)行規(guī)模還是發(fā)行模式上都最具代表性。

　　在我國,地方政府債券一直受到抑制。在20世紀80年代末至90年代初,出現(xiàn)過短暫的地方政府債券,當時許多地方政府發(fā)行債券是為了籌集資金修路建橋。但到了1993年,這一行為被國務院制止了,而且在1995年頒布的《中華人民共和國預算法》明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。原因是地方政府承兌能力差、債務管理能力欠缺。地方政府債券的禁令一直保持到2009年。

　　但伴隨著經(jīng)濟形式、體制因素的不斷變化和地方自制、財政分權(quán)改革的深入,學界對地方政府債券發(fā)行的討論越來越多,要求地方政府發(fā)行債券的呼聲越發(fā)強烈。由美國次貸引起的金融危機,使中國經(jīng)濟受到巨大影響,為應對金融危機,中國出臺了很多政策,其中為了減緩中央政府的財政負擔,國家出臺發(fā)行地方政府債券。2009年首次發(fā)行的地方政府債券,是指經(jīng)國務院批準同意,以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體,由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費的可流通記賬式債券。

　　二、 我國發(fā)行地方政府債券的必要性

　　(一)、拉動內(nèi)需,實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長

　　當前,由美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機尚未見底,2009年將是我國經(jīng)濟發(fā)展非常困難的一年。為擴大內(nèi)需,2009年我國實施積極的財政政策,通過發(fā)行國債較大規(guī)模增加政府公共投資。國債資金主要用于公路鐵路等基礎設施、民生工程、環(huán)境保護、結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造、汶川大地震災后重建等。大規(guī)模的國債投資短時間內(nèi)對經(jīng)濟有巨大的拉動作用,但長期這種拉動作用是有限的,此時就應該充分發(fā)揮地方政府債券的作用。地方政府配合中央政府,采取積極的財政政策,充分調(diào)動資金,加快資金使用效率,帶動地區(qū)經(jīng)濟增長,從而推動整個國家的經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

　　(二)、減少中央財政壓力,完善地方政府財政職能

　　1994年以來,我國實行分稅制,明確中央與地方的事權(quán)。對于中央政府來說,一方面要承擔國家機關(guān)運行、外交、科研,宏觀調(diào)控支出及國家直屬事業(yè)單位發(fā)展;另一方面,還要協(xié)調(diào)地方發(fā)展,財政壓力相當大。為調(diào)動各方面積極性,減緩中央財政壓力,地方政府應相應安排配套資金,根據(jù)實際情況擴大本級政府投資,政府投資資金來源其中之一就是地方政府證券。分稅制的實施中,存在著地方稅體系不完善、缺乏主體稅種、有稅種無稅收或征收成本偏高及地方稅的立法和管理權(quán)限過于集中等問題 。多數(shù)地方財政入不敷出,沒有能力通過政府投資和擴大財政支出實現(xiàn)地方財政配置資源實現(xiàn)經(jīng)濟增長的能力。因此,應該適當賦予地方發(fā)行職權(quán)的權(quán)利。

　　(三)、增加地方融資渠道,促進地方經(jīng)濟增長

　　目前,國家加大對基礎設施的建設和投資,基礎設施的不斷完善一方面可以改善地區(qū)的投資環(huán)境,引進投資,促進經(jīng)濟增長;同時可以改善居民生活環(huán)境,有利于社會穩(wěn)定。對基礎設施的投資資金來源,既有中央財政撥款,又得依靠地方政府財政支持。而地方政府面對巨大的投資資金,以地方財政收入是無法滿足的,要依靠發(fā)行地方政府債券,擴大資金來源。

　　(四)、發(fā)展我國資本市場,增加投資渠道

　　目前我國債券市場的運作還不夠規(guī)范,金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)欠合理 ,形成了以國債為主,金融債和企業(yè)債比重較小的債券市場結(jié)構(gòu),這導致廣大居民的投資渠道過窄。在這種情況下,以政府信用為保證發(fā)行地方政府債券,不僅能擴大直接融資規(guī)模,還為廣大投資者提供了更廣闊的投資渠道。

　　三、 我國發(fā)行地方政府債券的制度安排

　　在發(fā)行地方政府債券時,應該遵循償債能力原則、效益原則、對地方公債適用范圍限定的原則和以促進發(fā)展為目標,而不是以援助貧困為目標的原則。并應

　　制定相應的制度安排:

　　(1)完善分稅制,明確中央與地方政府的事權(quán)。為了避免發(fā)行地方政府發(fā)債所造成的債券市場紊亂,應該繼續(xù)深化分稅制的改革,實現(xiàn)中央和地方兩級政府的事權(quán)與財權(quán)獨立。

　　(2)建立和完善地方政府債券監(jiān)管體制,保持安全性。地方政府債券比起國債,信用度相對缺乏,安全性不高,為保護投資者利益、避免地方政府濫用資金,建立地方政府債券監(jiān)管體制非常必要?？捎蓢矣媱澆块T和財政部門及證監(jiān)會共同負責我國地方債券的管理,保證其穩(wěn)定發(fā)展。計劃部門根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求,把握資金的使用方向;財政部門則根據(jù)宏觀經(jīng)濟政策的要求,確定地方債券發(fā)行總規(guī)模;證監(jiān)會主要對地方債券的發(fā)行、流通和償還進行監(jiān)管。

　　(3)完善債券信用評級制度,以市場約束地方政府發(fā)行債券。根據(jù)發(fā)行地區(qū)的稅收能力和項目收益能力,堅持“公開、公平、公正”的原則,對其進行科學、嚴謹、動態(tài)的信用評估。同時地方政府應該進行信息披露,包括發(fā)行規(guī)模、資金使用方向、資金使用情況、財政收入狀況及項目收益性。這樣有利于投資者做出正確的投資選擇,并對其進行監(jiān)督,約束地方政府,達到資金有效使用。

　　參考文獻

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