[摘要]：我國中小企業(yè)信用擔保體系已經(jīng)初步具備行業(yè)規(guī)模，它對我國中小企業(yè)的發(fā)展壯大也起到了積
極作用。但是現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系在結(jié)構(gòu)、經(jīng)營和功能上的三重制度性缺陷，我們在分析上述缺陷的成因的基礎(chǔ)上，提出保持該體系可持續(xù)發(fā)展的根本途徑在于中小企業(yè)信用擔保體系及其上下游環(huán)節(jié)兩個層面上的制度創(chuàng)新。
[關(guān)鍵詞]：中小企業(yè)；中小企業(yè)信用擔保體系；制度創(chuàng)新
[Abstract]：OurcreditguaranteesystemsforSMEshaveformedbasicscaleandhaveproducedbeneficialeffectsontheSMEs’development，buttherearethreedefectsinstructure,operationandfunctionofexistingguaranteesystemsforSMEs。 Weanalyzethereasonswhytheabovedefaultsexist，andpointoutthattheradicalwaytokeepsustainabledevelopmentofthewholesystemsissuchinstitutionalinnovationsincludingSMEscreditguaranteesystemanditsupperanddownflows.
[Keywords]:Small-sizedandMedium-sizedEnterprises(SMEs)GuaranteeSystemsforSMEsInstitutionalInnovation
一、我國中小企業(yè)信用擔保體系的發(fā)展歷程
據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委統(tǒng)建立中小企業(yè)信用擔保體系是世界各國扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法，截至目前，全世界已有48%的國家和地區(qū)建立了中小企業(yè)信用擔保體系。因為每個國家和地區(qū)的國情、區(qū)情不同，所以其中小企業(yè)信用擔保體系的運作方式也多種多樣。從運作主體來看，既有政府部門，也有協(xié)會，公司，保證基金和專門銀行。從擔保目的來看，既有政策扶持型，也有社會互助型或者二者的混合型。從資金運作方式來看，既有以實有資金作為保證的事前保證，也有以事前承諾作為保證的事后補償。從運作效果來看中小企業(yè)信用擔保體系的運作效果因發(fā)達國家和發(fā)展我國家的不同而存在差異。發(fā)達國家的中小企業(yè)信用擔保體系因為其市場體制的完善、金融體系的發(fā)達、建立和發(fā)展時間的長久而效果明顯，而發(fā)展我國家由于其在信用制度、市場體制、金融體系等多方面的落后，加上中小企業(yè)信用擔保體系建立和發(fā)展的時間有限，所以發(fā)展我國家中小企業(yè)信用擔保的活動能力遠遜于發(fā)達國家，整體效果也不是很顯著。
中小企業(yè)是我國國民經(jīng)濟不可缺少的一個重要組成部分。我國從1992年開始探索建立中小企業(yè)信用擔保體系，之后經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：1.探索起步階段（1992年起）。在此期間先后在重慶和上海等地產(chǎn)生了私營中小企業(yè)互助擔?；饡Ｔ趶V東和四川等地開始出現(xiàn)以中小企業(yè)為主要服務(wù)對象的地方性商業(yè)擔保公司。交通銀行上海楊浦支行與區(qū)政府和街區(qū)企業(yè)合作成立了擔?；稹?.積極推動階段（1998年起）。浙江、福建、云南和貴州等省的一些市縣開始探索組建以私營企業(yè)為服務(wù)對象的中小企業(yè)貸款擔?；鸹蛑行?。陜西、廣東、湖北與北京等地開始出現(xiàn)科技、建筑等專業(yè)性擔保機構(gòu)。上海、北京等地開始進行政府財政部門與商業(yè)擔保公司合作的試點工作，即財政部門對銀行作出承諾并負責推薦中小企業(yè)，商業(yè)擔保公司負責辦理具體擔保手續(xù)。3.規(guī)范試點階段（1999年起）。根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導同志的要求，國家經(jīng)貿(mào)委在廣泛征求社會有關(guān)各界的意見、總結(jié)各地試點情況，并吸收日本、加拿大和美國等國家實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于1999年6月14日發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》(國經(jīng)貿(mào)中小企[1999]540號，以下簡稱《指導意見》)。隨后，國家經(jīng)貿(mào)委著力在全國各地貫徹實施該《指導意見》，河南、山東、寧夏、吉林、天津等地政府陸續(xù)下發(fā)地方性中小企業(yè)信用擔保體系試點指導意見并組建相應(yīng)機構(gòu)。深圳等地開始出現(xiàn)信用擔保、商業(yè)擔保、互助擔保等擔保機構(gòu)相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展的好局面。4.體系完善階段（2000年起）。2000年8月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》，決定加快建立信用擔保體系，建立和完善擔保機構(gòu)的準入制度、資金資助制度、信用評估和風險控制制度、行業(yè)協(xié)調(diào)制度與自律制度。自此，我國中小企業(yè)信用擔保的發(fā)展開始進入制度建設(shè)、組建國家信用再擔保機構(gòu)和完善體系建設(shè)的階段。
據(jù)我國人民銀行2003年3月的調(diào)查，截至2002年底，我國共建立擔保機構(gòu)848家，主要有政策性、互助性和商業(yè)性擔保機構(gòu)三種類型。2002年末，我國擔保機構(gòu)可運用的擔保資金總額為242億元，其中注冊資金為184億元。2002年共為 28717家中小企業(yè)提供了51983筆貸款擔保服務(wù)，累計擔保金額598.2億元[1]。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)遍布全國30個省、區(qū)、市的200個地、市、州、盟，其中有18個省、自治區(qū)、直轄市已初步形成了?。▍^(qū)）、市兩級中小企業(yè)信用擔保體系[2]?？梢哉f我國的擔保業(yè)已初步形成行業(yè)規(guī)模，并且呈現(xiàn)出三種趨勢，即：資金來源多元化，擔保機構(gòu)性質(zhì)和組織形式多樣化，出現(xiàn)擔保品種多樣化和機構(gòu)多功能化的苗頭（呂微，2002）。中小企業(yè)信用擔保體系的快速發(fā)展，對提升中小企業(yè)的信用能力和解決其信貸缺口問題發(fā)揮了重要作用。但是，另一方面，擔保體系的總體運行效果不佳。從2001年進入試點范圍的200多家擔保機構(gòu)的運作情況來看，雖然已籌集擔保資金約100億元，可為中小企業(yè)提供 500億元至800億元的擔保支持，但迄今為止僅擔保了不到100億元。2002年，整個擔保機構(gòu)擔保資金總額和擔保貸款之比不足1:2.5。
目前，我國中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)已由初期的三種（第一、二、三種）增為四種組建模式。第一種方式：社會化組建，市場公開操作。這種方式是以企業(yè)、個人出資為主組建信用擔保結(jié)構(gòu)。其優(yōu)點在于產(chǎn)權(quán)明晰，職責明確，市場化運作，經(jīng)營效率高，以盈利為目的。然而，由于當前的社會信用體系還很不完善，擔保風險太高而盈利性較差，因此市場投資主體積極性不高，難以擴大擔保規(guī)模。第二種方式：政府組建，政府直接操作。這種方式是以政府財政預(yù)算撥款組建信用擔保結(jié)構(gòu)，其優(yōu)點是資金來源有保證，以政府信用為后盾。但這種由政府部門負責的擔保行為往往失去經(jīng)濟特征，而代之以濃厚的行政色彩，排斥市場機制，有悖于政企分開的改革原則。例如，浙江省舟山市于1998年8月由政府全額出資組建的舟山市信用擔保公司，董事長由市委秘書長兼任，總經(jīng)理由市財政局局長兼任，擔保業(yè)務(wù)完全由政府直接操作，結(jié)果在成立后不到一年時間里就套牢1.2億元，不但喪失了繼續(xù)經(jīng)營的能力，還導致國有資本的流失。第三種方式：政府組建，市場公開操作。這種方式是以政府出資為主，市場出資為輔組建信用擔保機構(gòu)，具有獨立法人資格。其優(yōu)點是既能發(fā)揮政府資金的“乘數(shù)效應(yīng)”，又能利用市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，更好地配置資金資源；既能避免政府過度干預(yù)，又能實現(xiàn)擔保結(jié)構(gòu)責、權(quán)、利的統(tǒng)一，保持持續(xù)發(fā)展的動力。第四種方式：混合組建，市場公開操作。這種方式是以政府和其他商業(yè)性擔保公司作為主要的共同出資人，同時吸收其他市場主體投資組建獨立于政府之外的信用擔保結(jié)構(gòu)。其優(yōu)點是：對政策性擔保和商業(yè)性擔保的優(yōu)點兼而有之，能以此之長補彼之短。政府出資部門（多為財政局）先對銀行在有擔保的條件下有意貸款的中小企業(yè)進行審查后，將合格者推薦給商業(yè)擔保公司，由商業(yè)擔保公司最終決定是否給予擔保。顯然，這種組建方式基本符合委托----代理模型，責、權(quán)、利明確，能使國家與地方產(chǎn)業(yè)政策的貫徹建立在市場行為的基礎(chǔ)上，抑制某些政府工作人員的“尋租”行為，更有效的發(fā)揮擔保結(jié)構(gòu)的“杠桿作用”，使更多的中小企業(yè)受益。由以上分析可見，基于我國政府財政力量不夠充實，信用、法制建設(shè)尚不夠健全的國情，第三種、第四種組建方式是值得我們大力提倡和發(fā)展的。
本文旨在從政治經(jīng)濟學的層面上考察現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系在結(jié)構(gòu)、經(jīng)營和功能上的三重缺陷，再在此基礎(chǔ)上探索其主要成因，進而思考彌補三重缺陷的途徑，尋求擴大行業(yè)規(guī)模和提高行業(yè)績效、保持中小企業(yè)信用擔保體系可持續(xù)發(fā)展的良方。

二、我國中小企業(yè)信用擔保體系的三重制度性缺陷
從政治經(jīng)濟學的層面來看，我國中小企業(yè)信用擔保體系目前在結(jié)構(gòu)、經(jīng)營和功能上存在三重缺陷。結(jié)構(gòu)性缺陷是指政府的財政性擔保處于絕對主導地位，民間資本型的商業(yè)擔保和互助擔保所占份額很低。經(jīng)營性缺陷主要體現(xiàn)為四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。功能性缺陷與結(jié)構(gòu)性和經(jīng)營性缺陷有著密切關(guān)系——結(jié)構(gòu)性缺陷形成了宏觀意義上的功能性缺陷，經(jīng)營性缺陷則構(gòu)成了微觀意義上的功能性缺陷。結(jié)構(gòu)性缺陷是立足于宏觀層面上的考察，經(jīng)營性缺陷則是基于微觀層面的考察，而功能性缺陷既包括宏觀層面上的考察，也包括微觀層面上的考察。
（一）結(jié)構(gòu)性缺陷
中小企業(yè)信用擔保體系的結(jié)構(gòu)性缺陷主要表現(xiàn)在：在機構(gòu)數(shù)量和擔保貸款金額上，政府擔保的份額過高，民間資本型擔保（包括互助擔保和商業(yè)擔保）的比重嚴重不足。截至2002年底，我國建立的擔保機構(gòu)有848家，其中，政策性擔保機構(gòu)高達614家，占72.4％。在2001年100億元左右的總擔保金額中，政府擔保資金為66億元。由此可以判斷出政府擔保貸款在中小企業(yè)貸款總額中所占的比重也是很高的，這也說明了財政出資的政府擔保在整個體系中處于絕對主導地位。中小企業(yè)信用擔保說到底是一種市場現(xiàn)象，因為它主要是由中小企業(yè)的金融困難所引起的，而金融困難的原因主要包括信息不對稱和道德風險，中小企業(yè)高比率的倒閉和違約，抵押和擔保中的問題，金融業(yè)的整合和貸款緊縮，利率和收費規(guī)定的影響（楊思群，2001）。在市場經(jīng)濟體制下，政府是作為一個宏觀調(diào)控者和社會管理者而存在和運轉(zhuǎn)的，它在市場上的職能在于監(jiān)管市場、制定市場規(guī)則和維護市場秩序。顯然，政府并不具有解決市場問題的立憲依據(jù)和能力。而且，中小企業(yè)貸款缺口作為一種市場現(xiàn)象，市場本身有機制、動因和能力來解決它，即由民間資本在中小企業(yè)貸款市場上提供貸款擔保。事實上，由于中小企業(yè)量多面廣，貸款需求具有明顯的個性化，新陳代謝速度較快，每年新增的企業(yè)戶數(shù)很多，因此政府根本不可能在完成宏觀調(diào)控和社會管理職能之后還有足夠的財力在中小企業(yè)擔保體系中起主導性作用。所以，中小企業(yè)信用擔保體系過分依賴于政府擔保，既無必要，也不可能。
（二）經(jīng)營性缺陷
中小企業(yè)信用擔保體系的經(jīng)營性缺陷主要體現(xiàn)在四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。此外，很多通過政策性出資建立的政府擔保機構(gòu)沒有實行企業(yè)化運作和市場化經(jīng)營，行政干預(yù)仍然突出。一些地方政府根據(jù)“誰投資，誰決策”的市場原則，認為政府在擔保項目上有表決權(quán)，所以領(lǐng)導定項目的情況并不少見。也有一些地方領(lǐng)導利用這種政府對中小企業(yè)的信用擔保進行“設(shè)租”或“尋租”，或是把政府對中小企業(yè)的信用擔保這種長期行為短期化和政治化。
1.缺乏資金補償機制。政府擔保機構(gòu)的資金來源以各級地方政府財政資金和資產(chǎn)劃入為主，擔保費收入為輔。但地方財政資金和資產(chǎn)劃入大部分都是一次性的，規(guī)模又小。政府擔保機構(gòu)不以盈利為主要目標，收取的擔保費也很低。由此可見，政府擔保機構(gòu)缺乏資金補償機制。這也是為什么政府擔保機構(gòu)雖然數(shù)量很多，但是銀行就是不敢發(fā)放太多中小企業(yè)擔保貸款的主要原因之一。商業(yè)性擔保機構(gòu)資本實力也較小，同樣缺乏資金補償機制。大多數(shù)商業(yè)性擔保機構(gòu)把高擔保費作為資金補償來源，部分擔保機構(gòu)按同期銀行貸款利率的一半收取擔保費，一些機構(gòu)的擔保費比這更高。而在國際上大多數(shù)國家的擔保費一般為1%左右，法國為0.6%，我國臺灣地區(qū)和香港特區(qū)僅為0.5%左右。
2.缺乏有效的風險分散機制。從當前我國商業(yè)性擔保業(yè)務(wù)開展情況來看，商業(yè)性信用擔保對承擔的中小企業(yè)融資擔保業(yè)務(wù)要承擔100%的風險。與其合作的商業(yè)銀行不承擔任何風險商業(yè)銀行與信用擔保機構(gòu)的風險、利益不對稱，使得信用擔保機構(gòu)與商業(yè)銀行合作支持的中小企業(yè)項目一旦形成不良貸款，由信用擔保機構(gòu)追索債權(quán)，出現(xiàn)的風險信用由擔保機構(gòu)承擔。因此，商業(yè)性擔保機構(gòu)對中小企業(yè)融資業(yè)務(wù)的擔保，必須追求100%的安全，業(yè)務(wù)范圍狹窄，使大多數(shù)中小企業(yè)仍然得不到融資支持。而在國際上，擔保機構(gòu)一般只承擔80％的貸款責任，詳見表1。在我國，擔保機構(gòu)不僅集中了過多的貸款風險，而且它們極其缺乏風險分散機制。因此，絕大多數(shù)擔保機構(gòu)，尤其是商業(yè)擔保機構(gòu)，都是尋求反擔保條款來分散風險，或者是提高擔保收費轉(zhuǎn)移風險。而事實上，中小企業(yè)的貸款之所以需要專門的擔保機構(gòu)，就在于它們自身信用低，既沒有合格的擔保品，也很難找到非金融中介的擔保人。擔保機構(gòu)過多的反擔保要求不僅使得擔保機構(gòu)不能幫助解決中小企業(yè)的貸款難問題，而且還使得中小企業(yè)向擔保機構(gòu)提出的擔保申請變得多余，也徹底違背了設(shè)立中小企業(yè)擔保體系的宗旨。

表1：部分國家中小企業(yè)擔保機構(gòu)承擔責任的比例（單位：％）

資料來源：我國工商銀行2000年度研究報告。

2. 加快發(fā)展以中小銀行為代表的中小金融機構(gòu)。大企業(yè)和中小企業(yè)在貸款的期限、額度、頻率和成本上有很大的差距（參見表3）。表3說明的大企業(yè)的貸款特征更能迎合銀行在利潤和風險上的經(jīng)營目標，而中小企業(yè)較小的貸款額度、較短的貸款頻率和較高的貸款成本，則使得中小企業(yè)貸款具有規(guī)模不經(jīng)濟和較高風險性的特點。所以，大型金融機構(gòu)通常更愿意為大型企業(yè)提供融資服務(wù)，而不愿為資金需求規(guī)模小的中小企業(yè)提供融資服務(wù)。因此，要解決中小企業(yè)融資問題，就必須發(fā)展中小銀行。另一方面，中小銀行一般具有地域性和社區(qū)性，專門為地方中小企業(yè)服務(wù)，它們在與地方中小企業(yè)長期密切的接觸中對中小企業(yè)的了解程度增加，這種了解有助于克服中小銀行與中小企業(yè)之間的信息不對稱問題（Banerjee, Gertler, Guinnane,1994）。此外，大銀行貸款決策權(quán)結(jié)構(gòu)是集權(quán)化的，這使得它擅長于發(fā)放市場交易型貸款，因為市場交易型貸款的信息是易于傳遞和編碼的 “硬信息”。而在包含難以傳遞和編碼的“軟信息”之關(guān)系型貸款上，大銀行則處于劣勢。中小銀行卻恰恰相反，分權(quán)化的貸款決策權(quán)結(jié)構(gòu)使得其在關(guān)系型貸款上擁有優(yōu)勢。中小企業(yè)由于缺乏財務(wù)報表、抵押擔保和信用評分技術(shù)，因此其貸款往往不屬于市場交易型貸款，而是更多地傾向于關(guān)系型貸款。張捷（2002）運用組織理論模型證明了中小銀行在關(guān)系型貸款上的上述優(yōu)勢。由此可見，以中小銀行為代表的中小金融機構(gòu)幾乎就是中小企業(yè)信用擔保體系的下游環(huán)節(jié)，所以中小企業(yè)信用擔保體系的可持續(xù)發(fā)展離不開中小金融機構(gòu)的成長。發(fā)展中小金融機構(gòu)的對策主要有：對非國有金融機構(gòu)開放市場，以增加金融體系中競爭的程度；完善中小金融機構(gòu)的監(jiān)管法規(guī)、制度和監(jiān)督體系，對中小金融機構(gòu)加強監(jiān)管；對現(xiàn)有中小金融機構(gòu)進行經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)真正的商業(yè)化經(jīng)營（林毅夫，李永軍，2001）。從短期來看，把鼓勵大銀行增加中小企業(yè)貸款作為中小金融機構(gòu)建立起來之前的一種補救措施是必要的。但是從長遠來看，以大銀行的分支機構(gòu)來代替中小銀行對中小企業(yè)的融資功能卻不可?。◤埥荩?002）、調(diào)整，重組和發(fā)展中小金融機構(gòu)才是長久之計。隨著中小金融機構(gòu)的發(fā)展和壯大，它們與中小企業(yè)的聯(lián)系將更為廣泛和深刻，利益和價值認同感、聯(lián)系中的良性互動和信任都將增加，從而中小企業(yè)從銀行體系得到的金融支持力度將比現(xiàn)在大得多。與此同時，信用擔保機構(gòu)的擔保功能也將會得到更大程度的發(fā)揮。

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[1] 參見盛松成等：“大力扶持商業(yè)性擔保機構(gòu)發(fā)展”，http://210.74.35.17/search/detail.asp?Channelid=2855&RecID=115&sort=（金融時報金時網(wǎng)），2003年6月9日。

[2] 參見蘇民：“中小企業(yè)信用擔保體系發(fā)展迅速，122個單位成為第二批試點擔保機構(gòu)，”《經(jīng)濟日報》，2001年9月28日第1版。

[3] 參見山形縣信用保證協(xié)會《信用保證月報》2001年第4期。

[4]參見盛松成等：“大力扶持商業(yè)性擔保機構(gòu)發(fā)展”，http://210.74.35.17/search/detail.asp?Channelid=2855&RecID=115&sort=，（金融時報金時網(wǎng)），2003年6月9日。

5 關(guān)于這種信息優(yōu)勢，Banerjee等人在1994年提出了兩種假說。其一是“長期互動”假說（long term interaction hypothesis）。這種假說認為，中小金融機構(gòu)一般是地方性金融機構(gòu)，專門為地方中小企業(yè)服務(wù)。通過長期的合作關(guān)系，中小金融機構(gòu)對地方中小企業(yè)經(jīng)營狀況的了解程度逐漸增加。這就有助于解決存在于中小金融機構(gòu)與中小企業(yè)之間的信息不對稱問題。另一種假說為“共同監(jiān)督”假說（peer monitoring hypothesis）。這種假說尤其適合于合作性中小金融機構(gòu)。該假說認為，即使中小金融機構(gòu)不能真正了解地方中小企業(yè)的經(jīng)營狀況，因而不能對中小企業(yè)實施有效的監(jiān)督，為了大家的共同利益，合作組織中的中小企業(yè)之間也會實施自我監(jiān)督。一般來說，這種監(jiān)督要比金融機構(gòu)的監(jiān)督更加有效。與之相對，大型金融機構(gòu)一般不擁有這種信息優(yōu)勢。資金龐大的大型金融機構(gòu)，更加愿意貸款給貸款規(guī)模大的大型企業(yè)，往往會忽視對中小企業(yè)的貸款，這就很難與中小企業(yè)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。

7 這是世界銀行的國際金融公司1999年在我國部分地區(qū)進行民營企業(yè)調(diào)查時得出的結(jié)論。參見[美] 尼爾·格力高里，斯托延·特尼武：“我國民營企業(yè)的融資問題”，《國際貿(mào)易譯叢》2002年第2期。趙紅軍、黃燁菁譯自《國際貨幣基金組織》季刊2001年第3期。

8 參見：“上海將大力發(fā)展民間擔保機構(gòu)”，http://www.chinasmb.gov.cn/123/127/139/20030723/37590.htm，2003年7月23日。

9 國家經(jīng)貿(mào)委副主任蔣黔貴曾在我國常州舉行的2002年世界中小企業(yè)大會上公布，我國在工商注冊的中小企業(yè)已經(jīng)超過800萬家，工業(yè)總產(chǎn)值、銷售收入、實現(xiàn)利稅、出口總額分別占全國的60%、57%、40%和60%。參見我國證券網(wǎng)2002年9月20日新聞：“我國中小企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值、出口總額占全國六成”。