良好的社保基金監(jiān)管，必須以一套良好的管理體制為基礎(chǔ)。目前我國(guó)社?；鸬谋O(jiān)管，主要以行政監(jiān)管為主，結(jié)果造成政企不分、政事不分，出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問(wèn)題。本文以社?；鸨O(jiān)管的法律制度為切入點(diǎn)，探討社保基金監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題，并對(duì)逐步完善相應(yīng)的法律制度提出自己的看法。

　　社?；鸨O(jiān)管存在的問(wèn)題

　　1.社保基金監(jiān)管法律存在缺失。1996 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和勞動(dòng)保障部、財(cái)政部先后頒布了一系列規(guī)章制度，如《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等。這些大多以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現(xiàn)的文件，架構(gòu)起社會(huì)保障的法律框架，雖然形成了財(cái)政監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管、銀行監(jiān)管和內(nèi)部控制的監(jiān)管體系，但從法律體系上看，都屬于部委規(guī)章，立法層次低，零散而混亂，權(quán)威性差，缺乏較高的法律效力，對(duì)違規(guī)后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也沒(méi)有明確規(guī)定。

　　2.社?；痤A(yù)算管理不夠健全。由于沒(méi)有把社保基金的預(yù)算管理納入法制規(guī)范，社?；鸬墓芾沓尸F(xiàn)出管理分散、政出多門的現(xiàn)象，以致出現(xiàn)了勞動(dòng)行政部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)挪用“兩項(xiàng)基金”蓋大樓、搞房地產(chǎn)、興辦實(shí)體、濫提管理費(fèi)等問(wèn)題，甚至發(fā)生了上海社?；鸢傅戎卮蟀讣?。要杜絕這些問(wèn)題，必須從源頭上建立健全法律制度，首先是要做好社會(huì)保障基金的預(yù)算管理，以便政府從宏觀上規(guī)劃社會(huì)保障事業(yè)，統(tǒng)籌社?；鸬陌才?，保證社?；鸬氖罩蓷l線管理，節(jié)省管理成本，防止社?；鹆魇?。

　　3.社?；鸨O(jiān)管力量比較薄弱。為了加強(qiáng)對(duì)社?；鸬谋O(jiān)督檢查，財(cái)政部、審計(jì)署相繼成立了社會(huì)保障司，勞動(dòng)保障部也設(shè)立了基金監(jiān)督司，履行內(nèi)部行政監(jiān)督職能。但目前我國(guó)每年五項(xiàng)社?；鸬氖罩б?guī)模超過(guò) 2 萬(wàn)億元，而部分地區(qū)社?；鸨O(jiān)管的力量比較薄弱，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，工作能力和責(zé)任心不強(qiáng)，直接導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管的立法層次較低，執(zhí)法缺乏權(quán)威性。

　　4.社保基金監(jiān)管透明度較低。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管體制下，社會(huì)保障部門充當(dāng)委托人、投資者和資產(chǎn)管理者，政企不分，政事不分，沒(méi)有透明的信息披露，缺乏市場(chǎng)監(jiān)督。上海社保基金案的涉案人員，將大量的社?；鹜ㄟ^(guò)委托貸款的方式投入房地產(chǎn)和股市，并委托證券公司做國(guó)債回購(gòu)、協(xié)議委托理財(cái)?shù)取＿@種情況能夠出現(xiàn)，顯然與監(jiān)管缺乏透明度大有關(guān)系。作為資產(chǎn)管理者的政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)社?；疬\(yùn)營(yíng)管理信息充分公開(kāi)，通過(guò)相關(guān)規(guī)定確定信息公開(kāi)制度，讓普通公民都對(duì)基金的使用以及運(yùn)行情況有所了解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

　　5.社?；鸫嬖谳^大缺口。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制到“統(tǒng)賬結(jié)合”的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，存在著巨大的 資 金 缺 口。 由 于 測(cè) 算 的 口 徑 不同，對(duì)養(yǎng)老金缺口的估計(jì)數(shù)目差別很大，從兩三萬(wàn)億到八九萬(wàn)億不等。為了彌補(bǔ)社?；鸬牟蛔?，國(guó)家在籌集社?；鸱矫嬉苍龀鲞^(guò)努力，2001 年 6 月，國(guó)務(wù)院頒布《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》，規(guī)定“國(guó)有股存量出售收入全部上繳全國(guó)社會(huì)保障基金”，以彌補(bǔ)社?；鸬牟蛔恪５捎诙喾N原因，方案出臺(tái)后，股市持續(xù)下跌，2002年 6 月，國(guó)務(wù)院決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行該辦法。到 2009 年 6 月，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)又聯(lián)合發(fā)文，啟動(dòng)了部分國(guó)有股劃撥充實(shí)社?；鸬母母?。這些政策和措施，為社?；鹛峁┝朔€(wěn)定的資金來(lái)源，對(duì)我國(guó)社保事業(yè)的發(fā)展有推動(dòng)作用，而且還有助于資本市場(chǎng)的良性發(fā)展。但也應(yīng)看到，目前社?；鸬娜笨谌匀缓艽?。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2005 年底，全國(guó)養(yǎng)老金“空賬”已達(dá) 8000 億元，而目前這個(gè)數(shù)字已超過(guò)萬(wàn)億。

　　6.社?；鹫魇沾嬖谳^大問(wèn)題。我國(guó)社?；鸬氖绽U，是以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的形式征收，收費(fèi)的法制性、規(guī)范性和強(qiáng)制性比較差。按照 1999 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)既可以由勞動(dòng)保障部門征收，也可以由稅務(wù)部門征收。目前已有十幾個(gè)省市由地方稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。但既然不是稅收，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)就不適用于稅收征管法的相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，社?；鹗绽U的基數(shù)核定不實(shí)的問(wèn)題比較突出，致使拖欠、不繳或少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍，且征收成本較高。

　　社?；鸨O(jiān)管的改革對(duì)策為了保證社?；鸬陌踩\(yùn)轉(zhuǎn)，必須大力完善監(jiān)管體制，解決法律制度不健全、立法監(jiān)管力度弱、司法監(jiān)管無(wú)法可依等問(wèn)題。完善社?；鹜顿Y監(jiān)管的法律制度，是其中十分重要的一個(gè)方面。相對(duì)來(lái)說(shuō)，國(guó)外社保基金的監(jiān)管法律比較健全，如在澳大利亞有《養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管法》、《強(qiáng)制年金監(jiān)管條例》，英國(guó)有《養(yǎng)老金法案》，美國(guó)有《社會(huì)保障法》等。而我國(guó)現(xiàn)行的社保基金投資監(jiān)管的法律規(guī)范，大都屬于“暫行辦法”、“試行辦法”、“通知”等行政性的政策、法規(guī)，還沒(méi)有一部全國(guó)人大立法通過(guò)的正式社會(huì)保障法律。從廣義的法律體系來(lái)看，它們都屬于部委規(guī)章，屬于較低層次的法律，權(quán)威性較差。《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》在立法技術(shù)上過(guò)于粗線條，導(dǎo)致原則性條款多，具體操作性條款少。由于條款不具體，通常要在法律頒布后再頒布實(shí)施細(xì)則，而實(shí)施細(xì)則如果滯后，無(wú)疑會(huì)給監(jiān)管帶來(lái)諸多不便。而現(xiàn)有的《信托法》、《證券法》等，也都不能完全適用于社保基金的投資監(jiān)管，因而有必要專門針對(duì)社保基金投資監(jiān)管，制定《社會(huì)保障基金投資監(jiān)管法》。

　　從世界各國(guó)流行的投資監(jiān)管的相關(guān)法律制度來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管理念主要有兩種，一種是信托監(jiān)管，一種是嚴(yán)格限量監(jiān)管。信托監(jiān)管的前提是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟，金融體制完善，基金管理機(jī)構(gòu)已得到一定程度發(fā)展，有完善的資本市場(chǎng)、各種中介機(jī)構(gòu)組織、比較發(fā)達(dá)和成熟的金融監(jiān)管系統(tǒng)來(lái)支撐，并需要社會(huì)保險(xiǎn)基金管理者普遍對(duì)信托責(zé)任的法理和要求有充分認(rèn)識(shí)和心理認(rèn)同。與信托監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的嚴(yán)格限量監(jiān)管，除要求投資管理人達(dá)到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還通過(guò)明確的規(guī)定對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資工具、投資工具組合的比例結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和績(jī)效等具體內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的限量監(jiān)管，從而把社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展和社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的逐步完善，許多國(guó)家對(duì)保險(xiǎn)基金的投資工具及比例限制都逐漸進(jìn)行了調(diào)整，這方面的管制逐步放松，大多數(shù)國(guó)家在補(bǔ)充保險(xiǎn)基金進(jìn)入股票市場(chǎng)方面都經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的趨勢(shì)，應(yīng)該是從嚴(yán)格限量監(jiān)管逐步走向信托監(jiān)管。

　　社?；鸨O(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及從收費(fèi)(或撥款)、日常賬戶管理、投資運(yùn)營(yíng)、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節(jié)，需要大量懂得相關(guān)法規(guī)政策、有特定管理經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)技能的工作人員，這是任何一個(gè)部門都無(wú)法同時(shí)擁有的。因此，在監(jiān)督管理上必須實(shí)行多方管理，互相監(jiān)督，權(quán)利制衡。即社保基金的政策制定、行政管理權(quán)，交給人力資源與社會(huì)保障部，賬戶管理、負(fù)債管理權(quán)交給財(cái)政部門，財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)在社?；鸹I集、管理和發(fā)放過(guò)程中全流程監(jiān)督，按照財(cái)政法規(guī)履行審核、檢查和處罰等職能 ;稅務(wù)部門對(duì)課稅過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，保證社?；饝?yīng)收盡收 ;審計(jì)部門強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，對(duì)社保基金籌集、使用、管理、發(fā)放及運(yùn)營(yíng)過(guò)程的違規(guī)、違紀(jì)進(jìn)行監(jiān)督 ;建立完善的社保基金投資監(jiān)管法律制度，對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有效監(jiān)管。對(duì)于社?；鸬念A(yù)算管理問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)予以特別重視。必須強(qiáng)化征收管理，防止基金流失，在統(tǒng)籌范圍內(nèi)合理調(diào)度資金以保證社?；鸬闹С鲂枰?。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要認(rèn)真分析基金收支情況與動(dòng)態(tài)發(fā)展，掌握投資贏利情況，定期向同級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門報(bào)告收支情況，加強(qiáng)基金運(yùn)行的財(cái)務(wù)監(jiān)督。

　　在完善我國(guó)的社保基金監(jiān)管法律制度的過(guò)程中，國(guó)外在社?；鸬谋O(jiān)管制度方面有許多成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)可以借鑒。比如，在制度轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的資金不足問(wèn)題，智利在進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革時(shí)也曾遇到。智利采取的辦法，是通過(guò)立法將其隱性債務(wù)顯性化處理，發(fā)行特種債券，納入財(cái)政預(yù)算。智利共發(fā)行 150 億美元的特種債券，包括利息在內(nèi)，政府共需支付 170 億美元，本息將在長(zhǎng)達(dá)三四十年的時(shí)間內(nèi)分批兌付。同時(shí)規(guī)定，1980 年前就業(yè)的人員可以選擇繼續(xù)留在舊制度中，也可以選擇退出舊制度參加新制度，但一旦轉(zhuǎn)入新制度，便不可退回到舊制度。這種將債務(wù)和國(guó)家責(zé)任顯性化的做法，值得我們參考和借鑒。再如，關(guān)于社保基金的稅務(wù)征收問(wèn)題，自 19 世紀(jì)末德國(guó)首創(chuàng)社會(huì)保障(險(xiǎn) ) 稅以來(lái)，國(guó)際社會(huì)進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，社會(huì)保障稅的優(yōu)越性在實(shí)踐中顯現(xiàn)出來(lái)，從而在世界范圍內(nèi)獲得迅速而廣泛的推廣。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒這種經(jīng)驗(yàn)，將社保基金征收納入稅務(wù)征收范圍。企業(yè)如果不繳稅，稅務(wù)部門可以依法采取稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行、限制相關(guān)人員離境等措施，這樣就有利于保證國(guó)家稅款按時(shí)、足額征收。而且，實(shí)行稅務(wù)征收，有利于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線預(yù)算管理，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的監(jiān)督機(jī)制，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性。此外，開(kāi)征社會(huì)保障稅，還可以利用現(xiàn)有稅務(wù)部門的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源進(jìn)行征管，充分利用稅務(wù)部門在征管經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢(shì)，從而可以大大提高社會(huì)保障資金的籌資效率，有助于降低制度運(yùn)行成本。當(dāng)然也應(yīng)該看到，由于歷史、文化背景、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各有不同，每個(gè)國(guó)家社?；鸬谋O(jiān)管制度也都各有特色，因而不能一味照搬其他國(guó)家的監(jiān)管模式。我國(guó)社保基金監(jiān)管制度的構(gòu)建，必須根據(jù)我們自己的國(guó)情和發(fā)展道路，科學(xué)研究，謹(jǐn)慎決擇。