淺析我國養(yǎng)老保險制度改革與隱性債務問題

　　摘　要：養(yǎng)老保險隱性債務問題一直困擾著我國養(yǎng)老保險制度改革。文章首先闡述了養(yǎng)老保險隱性債務的基本概念、各種定義、測算方法以及轉軌時期的養(yǎng)老保險隱性債務問題，然后分析了隱性債務對我國養(yǎng)老保險制度改革的影響，最后對解決我國養(yǎng)老保險隱性債務，建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險制度提出了相關政策建議。

　　關鍵詞：養(yǎng)老保險;制度改革;隱性債務。

　　一、引言。

　　我國養(yǎng)老保險制度正由完全的現收現付制向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合(以下簡稱“統(tǒng)賬結合”)的部分積累制轉軌。與改革初期人們對“統(tǒng)賬結合”模式所寄予的厚望——體現公平與效率的結合相比，制度轉軌過程中暴露出的問題增添了人們對改革前景的擔憂，其中最主要的一個問題就是個人賬戶“空賬”，而個人賬戶“空賬”產生的原因是我國未解決好養(yǎng)老保險隱性債務所帶來的轉軌成本。最近幾年，國內學者關于養(yǎng)老保險隱性債務的研究非常多，主要集中在兩方面：一方面是隱性債務規(guī)模的測算，主要有周渭兵(2000)、王曉軍(2002)、高建偉(2004)等;另一方面是如何償還養(yǎng)老保險隱性債務，主要有賈康等(2000)、郭樹清(2000)、吳敬璉和林毅夫(2003)、李紹光(2004)、詹明月(2001)、葉響裙(2000)、夏鷹和潘廣云(2002)、李明鎮(zhèn)(2001)、韋瑋等(2006)。從已有文獻來看，國內還有不少學者對隱性債務的理解不夠深入或者片面，所提出的政策建議往往有失偏頗。針對此種現狀，本文將深入系統(tǒng)地闡述養(yǎng)老保險隱性債務的相關理論問題，在此基礎上分析我國養(yǎng)老保險制度轉軌過程中的隱性債務問題，最后，就建立我國養(yǎng)老保險的長效機制提出政策建議。

　　二、養(yǎng)老保險隱性債務的理論問題。

　　(一)養(yǎng)老保險隱性債務的基本概念。

　　養(yǎng)老保險隱性債務源自于現收現付制?，F收現付制體現的是一種代際轉移的關系，當期退休人員領取的養(yǎng)老金來自于同期在職職工的繳費。這些在職職工在繳費的同時，也為自己積累著未來退休后領取養(yǎng)老金的權利。一般情況下，隨著在職職工繳費記錄的增加，他們所積累的養(yǎng)老金權益也在逐漸增加。這部分養(yǎng)老金權益就是養(yǎng)老保險制度對他們的負債。由于不存在任何可見的借貸行為，而僅由國家的規(guī)定和強制力來保證實行，故稱之為隱性債務。

　　理論上，解決養(yǎng)老保險隱性債務的辦法有四種：第一，通過降低退休人員的養(yǎng)老待遇水平以縮小債務規(guī)模;第二，利用下一代職工的繳費來解決;第三，若當前在職職工在繳費過程中出現基金結余，這部分結余也可以用來償還隱性債務;第四，國家從養(yǎng)老保險制度外籌集資金解決。如果僅僅通過前三種途徑就可以完全“消化”隱性債務，那么，從財務可持續(xù)性角度，我們就不需要擔心養(yǎng)老保險隱性債務問題，現收現付制可以一直運行下去。但事實上，人口老齡化會對現收現付制形成很大沖擊，而降低退休人員待遇及提高在職人員繳費通常會遇到很大阻力，當在職人員的繳費不能滿足當期退休人員養(yǎng)老金發(fā)放的時候，國家為了維持養(yǎng)老保險制度的正常運行和國家穩(wěn)定，就必須從養(yǎng)老保險制度外籌集資金來解決，這樣養(yǎng)老保險隱性債務就轉變成了顯性的國家債務。養(yǎng)老保險隱性債務與國家的顯性公共債務既有聯(lián)系，又有區(qū)別，主要表現在：在一定程度和范圍內，養(yǎng)老保險隱性債務的規(guī)模是可以控制和調整的，當養(yǎng)老保險隱性債務可以通過制度調整進行消化時，其與國家的顯性公共債務有本質區(qū)別。只有當現收現付制維持不下去時，養(yǎng)老保險隱性債務才會顯性化，成為國家顯性公共債務的一部分，從而對宏觀經濟產生影響。

　　由此可以看出，現收現付制養(yǎng)老保險中所包含的隱性債務不僅直接關系著養(yǎng)老保險制度本身能否順利運行，也會間接地對國家財政收支和經濟運行狀況產生影響。因此，許多國家在考察政府債務的時候，也會把養(yǎng)老保險隱性債務作為一個參考指標考慮在內。

　　(二)養(yǎng)老保險隱性債務的不同定義與測算方法。

　　雖然養(yǎng)老保險隱性債務的基本概念不難理解，但是學術界對隱性債務的定義并未形成一致看法，這給各國學者研究隱性債務帶來了困惑。根據世界銀行養(yǎng)老保險專家Robert Holzmann(1998)的歸納，目前存在三種隱性債務的定義，分別是：

　　1.計劃終止時債務(Accrued-to-date liabilities)。它等于如果現收現付養(yǎng)老金計劃在某一時刻終止，所有必須支付給當前退休人員的未來養(yǎng)老金精算現值加上在職職工已經積累、未來必須予以償付的養(yǎng)老金精算現值。如果有基金余額，還需減去基金余額。

　　2.當前參保人口債務(Current workers andpensioners' liabilities)。不考慮新加入者，假設現收現付養(yǎng)老金計劃繼續(xù)運行，直到最后一個參保人口死亡，其等于計劃終止時債務加上當前參保在職職工未來所積累的養(yǎng)老金權益的精算現值與未來繳費的精算現值之差。當前參保人口債務也被稱為封閉人群債務(Closed-group liabilities)。

　　3.開放系統(tǒng)債務(Open-system liabilities)?？紤]新加入者未來的繳費和養(yǎng)老金收益情況，其等于當年參保人口的債務加上新加入者未來所積累的養(yǎng)老金權益的精算現值與未來繳費的精算現值之差。

　　那么，在研究養(yǎng)老保險隱性債務的時候，尤其在測算隱性債務規(guī)模的時候，究竟應該采用何種定義呢?Hagemann和Nicoletti(1989)研究了老齡化對德國、日本、瑞典和美國養(yǎng)老保險債務的影響。該文作者測算了四個國家的封閉人群養(yǎng)老保險債務，結果發(fā)現美國、日本、德國、瑞典的養(yǎng)老保險債務分別是各自國家1985年GDP的158%、217%、355%和183%。Kane和Palacios(1996)通過測算多個國家的封閉人群養(yǎng)老保險債務，發(fā)現養(yǎng)老保險債務在經歷快速人口轉變的國家和現收現付制養(yǎng)老保險運行時間較長的國家中顯得相對較重。Holzmann、Palacios 和Zviniene(2004)比較分析了35個國家的封閉人群養(yǎng)老保險債務，也得到類似于Kane和Palacios(1996)的結論。不難看出，國外學者主要集中于研究養(yǎng)老保險封閉人群債務;而在我國，周渭兵(2000)、王曉軍(2002)、高建偉(2004)主要測算的是計劃終止時債務。

　　實際上，三種隱性債務的定義和測算口徑各有用處，究竟測算哪種隱性債務規(guī)模取決于各國養(yǎng)老保險改革的實際情況和研究的目的。如果政府有意完全終止現收現付養(yǎng)老保險制度或者向完全基金積累制轉軌，比如智利養(yǎng)老保險制度改革，那么測算計劃終止時債務是合適的，因為它告訴政府在計劃終止那一時刻所需要清償的債務規(guī)模是多少，有利于提前制定解決辦法。如果研究人口老齡化、擴大覆蓋面等外在因素對現收現付養(yǎng)老保險制度財務可持續(xù)性的影響，那么測算開放系統(tǒng)債務是最合適的。如果政府在改革養(yǎng)老保險制度時考慮新老劃斷，那么，測算當前參保人口債務是合適的。因為它可以明確，不考慮新加入者，當前參保人員按照現行制度繳費和領取養(yǎng)老金，直到所有參保人員死亡，政府所需要承擔的債務。

　　從測算方法來看，由于養(yǎng)老保險制度涉及個人整個生命周期的行為，從年輕時繳費，到退休后領取養(yǎng)老金直至死亡，同時又與人口結構、生命表、工資增長率等因素有關，所以測算隱性債務規(guī)模最好利用精算方法，并考慮參保者整個生命周期的情況。當然，由于測算隱性債務規(guī)模會面臨一些不確定性因素，必然涉及對一些人口經濟變量的預測，比如人口出生率、死亡率、個人工資記錄、社會平均工資、折現率等等，所以，測算結果不可能百分百準確，更重要的是反映一種變化趨勢?？紤]所面臨的不確定性因素的多少，測算開放系統(tǒng)債務規(guī)模的準確程度最低，計劃終止時債務規(guī)模最高，當前參保人口債務規(guī)模居中。一般來講，研究者會綜合考慮多種情形來說明養(yǎng)老保險隱性債務的規(guī)模及變化趨勢。

　　(三)轉軌時期的養(yǎng)老保險隱性債務問題。

　　前文已經提到過，如果養(yǎng)老保險隱性債務能夠在制度內進行“消化”，則不必要擔心隱性債務問題。但是，20世紀80年代以來，許多西方國家為了應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，開始了由現收現付制向基金積累制的轉軌。從養(yǎng)老保險經濟學的角度來看，只要養(yǎng)老保險從現收現付制向基金積累制轉軌，都無法回避隱性債務問題。這是因為改革前參加現收現付制的職工的繳費用于當期養(yǎng)老金的發(fā)放，并形成未來領取一定養(yǎng)老金的權益，即隱性債務。如果不進行改革，這一債務理應由未來代的繳費來償還。但是，一旦現收現付制向基金積累制轉軌，未來新加入者的繳費進入了個人賬戶，即不再用來償還這筆債務，那么，現收現付制下的隱性債務在轉軌過程中就變得顯性化。國家為了維護國家穩(wěn)定，通常會從其他渠道籌集資金來償還這筆債務。

　　養(yǎng)老保險制度轉軌過程中出現的隱性債務顯性化問題，已經引起了各國政府和學者的關注。這部分顯性化的隱性債務就是制度的轉軌成本。需要注意的是，我們不能籠統(tǒng)地說，隱性債務就是轉軌成本，這要取決于每個國家養(yǎng)老保險制度改革的具體模式。若由現收現付制向完全的基金積累制轉軌，則隱性債務就等同于轉軌成本;若由現收現付制向部分積累制轉軌，即改革后依然保留了部分的現收現付制，那么，在這種情況下，轉軌成本就不完全等同于隱性債務，而僅僅是顯性化的那部分隱性債務。通常為了保證制度轉軌成功，許多國家都會在改革前測算轉軌成本的規(guī)模，并制定相應的解決辦法;有些國家因為發(fā)現轉軌成本太大，國家經濟難以承受，便另尋其它解決途徑，比如實行名義賬戶制;也有些國家事先沒有意識到轉軌成本的問題，比如中國，結果造成制度在轉軌過程中出現很多問題。接下來，本文將分析養(yǎng)老保險隱性債務對我國養(yǎng)老保險制度改革的影響。

　　三、我國養(yǎng)老保險制度改革與隱性債務問題。

　　我國養(yǎng)老保險制度目前正由完全的現收現付制向“統(tǒng)賬結合”的部分積累制轉軌，其中個人賬戶實行基金積累制，社會統(tǒng)籌依然保持現收現付制。因此，我國養(yǎng)老保險制度的轉軌成本并不等于隱性債務，其僅僅是轉軌時刻顯性化的隱性債務。

　　當前參保人員和新加入者在向社會統(tǒng)籌賬戶繳費的同時，也積累著未來的養(yǎng)老金權益，這又形成新的隱性債務。所以，對我國養(yǎng)老保險隱性債務進行研究，不應局限于轉軌成本，而要著眼于其對整個社會統(tǒng)籌基金運行的影響。正因為如此，測算我國養(yǎng)老保險隱性債務規(guī)模僅僅局限于計劃終止時債務是遠遠不夠的，因為現收現付制依然在我國養(yǎng)老保險制度中占很大比重。測算當前參保人口債務和開放系統(tǒng)債務規(guī)模對我國養(yǎng)老保險制度改革更有參考價值。前者可以告訴我們，如果不依靠改革后的新加入者償還債務，政府需要從制度外籌集多少資金來填補缺口。后者則可以讓我們了解社會統(tǒng)籌基金長期的運行情況。

　　目前，我國養(yǎng)老保險制度轉軌過程中出現的許多問題都是由于未充分認識養(yǎng)老保險隱性債務的特點所造成，所采取的解決辦法也注重短期效應，并未從長遠認真考慮，不利于我國建立養(yǎng)老保險的長效機制。具體體現在：

　　首先，代際不公平阻礙養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大。從我國養(yǎng)老保險改革的具體實踐看，國家承認參保人員在改革前所積累的養(yǎng)老金權益，但是，無論是國務院1997年26號文，還是國務院2005年38號文都規(guī)定這部分養(yǎng)老金權益由社會統(tǒng)籌基金來支付。也就是說，政府是想利用新加入者的繳費來償還這部分顯性化的隱性債務，即轉軌成本。實踐證明，依靠企業(yè)長期負擔高費率來消化轉軌成本已難以為繼，既不利于搞活企業(yè)，又不利于擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面。近年來，各地為了保證當期養(yǎng)老金的順利發(fā)放，借助社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的“混賬”管理，挪用個人賬戶基金，使個人賬戶有名無實，形成“空賬”。據勞動和社會保障部的統(tǒng)計，截至2005年底，我國養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”規(guī)模累計已達8000億元。為了扭轉這種不利局面，國務院2005年38號文規(guī)定將養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分的繳費率提高到20%，改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，并且強調個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶要分開管理，要求逐步做實個人賬戶。這一系列舉措都可視為國家為解決個人賬戶“空賬”，建立養(yǎng)老保險的長效機制，實現養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展而做出的積極努力。但是，這種做法的效果卻不容太樂觀，直接原因就是：讓新參保者來承擔轉軌成本嚴重違背了代際公平原則，許多非公有制企業(yè)及職工個人不愿意參加基本養(yǎng)老保險，給擴大養(yǎng)老保險覆蓋面帶來了很大阻力。即使他們被強迫參加，他們也會通過各種手段來逃避繳費，比如少報繳費基數等等，到一定程度后，提高繳費率并不一定會導致繳費額的增加。

　　其次，從短期來看，新參保者的繳費可以緩解社會統(tǒng)籌基金的支出壓力。但從個人整個生命周期來看，新參保者能否真正為償還債務作貢獻，還要取決于繳費和養(yǎng)老金收益的現值之差，若大于零，新參保者會為減少開放系統(tǒng)債務作貢獻;否則，新參保者會使整個開放系統(tǒng)債務規(guī)模越變越大，出現“滾雪球”效應?，F階段，我國各級政府一直致力于擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，視其為解決轉軌成本的“救命稻草”，但是卻忽視了可能存在的問題——如果不完善制度設計，擴大覆蓋面可能會帶來整個開放系統(tǒng)債務的膨脹，短期的社會統(tǒng)籌基金收支狀況好轉可能隱藏著未來更大的支付危機。擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，讓更多的人享有養(yǎng)老保障，是體現我國養(yǎng)老保險制度公平性的題中之義，但在擴面的同時，必須重視完善養(yǎng)老保險計發(fā)辦法，才能實現我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

　　四、相關政策建議。

　　國務院2005年38號文提出要建立起適合我國國情，實現可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險制度。要實現這個宏偉目標，我國政府必須立足長遠，重視養(yǎng)老保險隱性債務問題。因為養(yǎng)老保險隱性債務不僅與轉軌成本有關，也與養(yǎng)老保險基金長期平衡有關。

　　要解決我國養(yǎng)老保險制度中的隱性債務問題、建立養(yǎng)老保險長效機制必須做到以下幾點：

　　(一)制度外籌集資金消化轉軌成本，以順利擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。

　　解決養(yǎng)老保險隱性債務的辦法之一是從制度外籌集資金，尤其是在制度轉軌時期，加強政府投入更顯必要。政府應該在以下兩方面有所作為：一是承擔制度轉軌成本。政府至少應該主動承擔一部分轉軌成本，這不僅是實現個人賬戶由“空賬”變?yōu)閷嵸~的前提，也是我國養(yǎng)老保險制度建設走上良性軌道的開端。政府承擔轉軌成本后，擴面“新人”

　　的繳費率無疑可以大大降低，職工參加養(yǎng)老保險的積極性會大大增強，從而形成良性循環(huán)。二是建立養(yǎng)老保險儲備基金。由于養(yǎng)老保險所涉及的時間周期長，所面臨的不確定性因素較多，因此國家建立養(yǎng)老保險儲備基金以應對外界環(huán)境變化的沖擊是很有必要的。我國政府在這方面已經邁出了實質性的一步，成立了全國社會保障基金理事會，但在承擔轉軌成本的責任方面還需進一步明確和加強。

　　目前，很多地方政府僅僅將擴面工作當成解決養(yǎng)老保險制度轉軌成本的一種手段。這種看法是非常片面的。首先，享受養(yǎng)老保障是所有公民的一項基本權利;其次，擴面人群的繳費不能完全替代政府償債。雖然在短期內，養(yǎng)老保險參保人數的迅速增加會大大緩解社會統(tǒng)籌基金的支付壓力和減輕政府的財政負擔，但是，在職人員在繳費的同時也積累了未來領取養(yǎng)老金的權利，能否為解決隱性債務作貢獻還取決于其繳費與養(yǎng)老金的相對大小。因此，如果片面地把擴面工作當成“救命稻草”，而不重視養(yǎng)老金制度設計，雖然在短時期內養(yǎng)老保險基金的收支狀況會大為改觀，但從長期來看，只不過是延遲了養(yǎng)老金危機爆發(fā)的時間。等到我國養(yǎng)老保險擴面潛力耗盡以后，養(yǎng)老金危機才會真正顯現。所以各級政府應該明白——新參保人群的繳費不能完全代替政府償債。否則，將會導致繳費率畸高，阻礙養(yǎng)老保險擴面工作的推進。事實上，從近些年我國財政收入增長情況來看，政府完全有能力通過調整財政支出結構，增加對養(yǎng)老保險的補助支出來解決我國養(yǎng)老保險制度改革的轉軌成本，順利擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。

　　(二)在擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的同時，立足長遠，科學地進行養(yǎng)老金制度設計。

　　解決好轉軌成本問題只是現階段的主要任務。

　　真正要實現我國養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結合”模式的可持續(xù)發(fā)展，還必須重視加強養(yǎng)老金制度設計的精算基礎，要建立新參保人群的財務自平衡機制——即新參保人群的繳費和其未來領取的養(yǎng)老金在精算意義上保持大致相等。只有這樣才可以保證養(yǎng)老保險隱性債務規(guī)模不會隨著參保人數的增加而膨脹，避免“滾雪球”現象的出現。所以，從長期來看，我國養(yǎng)老保險制度改革不能滿足于解決轉軌成本問題，更重要的是根據未來養(yǎng)老保險參保人群的變化情況以及合適的養(yǎng)老金替代率水平，運用精算技術設計科學合理的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，以實現我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

　　綜上所述，各級政府應該在了解養(yǎng)老保險隱性債務的特點以及對我國養(yǎng)老保險制度改革的影響的基礎上，積極調整財政支出結構，減少財政“越位”支出和不合理支出，增加養(yǎng)老保險補助支出，以順利完成養(yǎng)老保險擴面工作，并同時注重養(yǎng)老保險制度的精算設計，才可能解決養(yǎng)老保險隱性債務問題，建立養(yǎng)老保險制度的長效機制，實現其可持續(xù)發(fā)展。

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