促進事業(yè)單位改革與發(fā)展的財政政策研究
關鍵詞：事業(yè)改革；難點；總體思路；財政政策
推進事業(yè)單位改革是貫徹十六大精神的具體步驟，是經濟和社會發(fā)展的必然要求，也是事業(yè)單位不斷發(fā)展的內在需求。近年來各地對社會事業(yè)改革也進行了一系列探索，財政對事業(yè)單位的經費供給模式有了很大變化?但從本質上說現(xiàn)階段事業(yè)單位改革尚未到位，一方面財政負擔沉重，經濟效益不高，另一方面資金使用分散，重點發(fā)展的社會事業(yè)缺乏足夠的支持，導致社會效益低下。因此加快事業(yè)單位改革，是當前重要而緊迫的戰(zhàn)略任務。
一、事業(yè)單位現(xiàn)狀及改革的難點
目前我省事業(yè)單位主要按行業(yè)特點進行分類，缺乏對其社會功能、性質、地位和作用的科學分析，存在事業(yè)單位標準過寬、范圍過廣、比例過大、使得國家包攬過多，重點不明，財政負擔過重，對財政而言，“負擔沉重”與“投入不足”同時并存，財政負擔沉重之后必定是對確實需要資金的投入力不從心。以我省省級事業(yè)單位為例：據(jù)有關資料統(tǒng)計，截止２００３年３月３１日，省級事業(yè)單位７６３家，事業(yè)編制９１８３６人，實有７２２１４人。其中財政核撥３１５家，占事業(yè)單位總數(shù)４１．３％；編制１７８５８人，占總人數(shù)的１９．４％；實有１４２５３人，占總人數(shù)的１９．７％。財政核補１８５家，占總數(shù)２４．２％；編制２７７８０人，占總編制的３０．２％；實有２１６５１人，占總人數(shù)的３０％。自收自支１２８家，占事業(yè)單位總數(shù)的１６．８％；編制５７８７人，占總編制的６．３％；實有３９５５人?占總數(shù)的５．５％。上述資料表明：自收自支事業(yè)單位的比重僅占事業(yè)單位總數(shù)的１６．８％，編制人員僅占６．３％，而財政核撥和核補的事業(yè)單位數(shù)和人員編制數(shù)占了絕對比重。２００２年省直事業(yè)單位人員及公用經費支出（還不包括專項經費）２２．８億元，占財政支出總支出比重高達２３．７％。
中央對事業(yè)單位改革的政策，原則和框架都已十分明確，即按照公共財政的要求對事業(yè)單位進行定位、分類，重新界定事業(yè)財政供給范圍，解決財政供給范圍偏寬的問題，實行政企分開、事企分開，調整結構布局，優(yōu)化事業(yè)資源的配置，縮減編制，節(jié)約開支，但真正進入實際操作仍然干擾多多，困難重重。綜合當前事業(yè)單位改革的主要難點有：
難題一：如何科學設置事業(yè)機構。事業(yè)單位設置需從公共產品供應入手，各國學者公認同時具有非排他性和非競爭性兩個標準的公共產品為純公共產品，如同時不具備這兩個標準則屬于私人產品，但在現(xiàn)實中有的產品只具備其中一個標準，有些產品兩個標準都具備，但又不夠充分，一般將這第三類產品劃分為準公共產品。而科學劃分公共產品的性質是科學設置事業(yè)單位和重新界定事業(yè)財政供給范圍的前提基礎，由于事業(yè)單位門類太多、差別很大、范圍太廣、專業(yè)太復雜，劃分上有一定難度，再加上歷史遺留事業(yè)單位的種種弊端，使事業(yè)單位設置和布局分布不盡合理，部門、區(qū)域和學科分割，各自為政，各自為戰(zhàn)，職能交叉，資源浪費嚴重。因此科學設置事業(yè)機構，是一項科學性、政策性、難度性很強的工作。
難題二：如何科學、合理定編定崗。事業(yè)單位的人員編制是財政部門對事業(yè)單位核定經費，給“糧”給“奶”的基礎，而事業(yè)單位編制，又是由人事編制部門來核定。造成人事改革、財政資金供給改革與事業(yè)單位改革相互交叉、相互滲透、相互作用，相互影響，“ 牽一發(fā)，動全身”。目前事業(yè)單位行政化傾向嚴重（事業(yè)單位普遍套用行政級別），事業(yè)單位的定編定崗事關人事、財政、單位、員工三家四方，一旦在編制核定上動真格，縮減財政補貼范圍，同在事業(yè)單位一條船的上上下下都會想方設法“嚴防死守”，爭取緩減，遭遇“傷筋動骨”的會使出渾身解數(shù)來“軟化”重新配置資源的改革。合力改革攻堅干擾多，困難重，具有復雜性和艱巨性。
難題三：機構臃腫，冗員嚴重，“出口”渠道狹窄。長期以來，相當一部分事業(yè)單位機構的設立和擴張并非是基于經濟和社會發(fā)展的需要，加上事業(yè)單位改革是在國有企業(yè)改革和政府機構、公務員制度改革之后進行的，其接受了大量上述改革的“包袱”，而大學生分配、軍轉干部分配時不去企業(yè)，機關編制滿了，又大多往事業(yè)單位里擠。這樣?國有企業(yè)和政府機構改革的很多成本攤到事業(yè)單位頭上?而相當多單位不具備自我消化的能力，富余人員的安置、消化除了市場化外，已無后路。因此在一定程度上可以說，事業(yè)單位改革的成本和風險大于前兩項改革，處理不好會影響社會穩(wěn)定。
難題四：配套改革不同步，相互制約。事業(yè)單位的保障機制配套是制約事業(yè)單位人事制度改革的“瓶頸”問題?，F(xiàn)在我省大部分事業(yè)單位都沒有納入社會保障體制，事業(yè)單位改革一部分機構要撤、并、轉制，在這種情況下要解聘一個人是很困難的。
難題五：改革的成本由誰承擔和消化。改革是有成本的。事業(yè)單位改成聘用制，或者減員，或者推向“社會化、市場化”，都需要一定的財力作保障。而事業(yè)單位改革不像企業(yè)改制，能夠通過破產、固定資產變現(xiàn)等方式補償下崗職工。目前普遍觀點是要推行事業(yè)單位的行政后勤“社會化、市場化”來解決富裕人員問題，但是不同單位條件相差甚遠，除了高校和衛(wèi)生系統(tǒng)擁有眾多在校師生和病員及家屬，行政后勤管理和經費來源有規(guī)模效應，其社會化和市場化要比科研院所、文化館團等容易的多。而大多數(shù)事業(yè)單位行政后勤工作社會化、市場化難度較大。
二、事業(yè)單位改革的總體思路
目前事業(yè)單位的改革已經從局部上升為整體和進入攻堅階段，具有綜合性和整體推進性特點。即事業(yè)單位改革集資源整合、產權制度、投資體制、經營體制、財政供養(yǎng)體制、用人和分配制度、社會保障制度等深層次改革，現(xiàn)出整體推進的態(tài)勢。
１、對事業(yè)單位進行科學分類，實行不同的財政供給模式。界定事業(yè)單位財政資金供給范圍總的原則是要有利于推進事業(yè)發(fā)展的社會化、市場化，實行政事分開、事企分開，調整結構布局，優(yōu)化事業(yè)資源的配置，縮減編制，節(jié)約開支。根據(jù)市場經濟發(fā)展要求，對事業(yè)單位的職能和經費渠道進行全面清理，按照事業(yè)單位的不同類型和經費自給能力，重新界定財政供給范圍和財政供給形式，實行分類管理，確定不同的補助標準和扶持力度。從性質和職能上事業(yè)單位可以分為三類。
行政管理類。具有行政性職能的事業(yè)單位，其履行的是執(zhí)法監(jiān)督和社會一些管理職能，如部門所屬的執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管機構。對于這類承擔政府行政管理職能的事業(yè)單位改革的方向是：實行政事分開，將一部分原事業(yè)單位承擔的行政職能劃歸政府部門；難以劃歸的事業(yè)單位與政府部門脫鉤，取消行政隸屬關系，依照公務員的制度管理，經費由財政核撥，所有執(zhí)法收費均轉為政府規(guī)費，全部上繳財政，與部門支出脫鉤，實行“收支兩條線”。
社會公益類。從其公益性的程度來劃分，可以劃分為純公益性、準公益性兩大類事業(yè)單位。
純公益性事業(yè)單位是指為了國家的公共目標、實現(xiàn)社會公共需要和公共利益，提供具有效用的不可分割性，消費的非競爭性、受益的非排他性的公共產品的單位，例如自然、社會科學基礎研究、尖端前沿技術研究、九年義務教育、計劃生育、公共衛(wèi)生防疫。此類純公益事業(yè)自身沒有收入或收入很少，私人不愿承擔也無力承擔，基本上由政府“兜底”來辦，經費主要靠財政核撥，實行“收支兩條線”管理，要按照“精簡、高效”的原則，加強機構編制管理，控制人員總量規(guī)模，科學設定崗位，搞活內部用人機制。
準公益事業(yè)單位是指既有公共目標又有私人目標但偏重于公共目標、能實現(xiàn)公共需要和公共利益而提供的具有一定排他性的公共產品的單位，例如科技開發(fā)類研究、職業(yè)教育和成人教育、體育場館等事業(yè)單位。這類企業(yè)提供的產品具有公共產品的性質，但其發(fā)生的耗費部分可以通過向消費者收費取得一定的補償，對其仍應按非營利性機構管理，采取財政補助與自我發(fā)展相結合的政策，政府相應地進行定額或定向給予財政補貼。對其收費應加強管理和監(jiān)督，實行收支兩條線管理，以保證公益性事業(yè)的運行不偏離，更好地為社會提供公共產品的目標。
經營類事業(yè)單位。這類事業(yè)單位提供具有排它性和競爭性的產品。如應用技術性研究設計院所、地方一般性劇團、電影制片廠、非學術性雜志社、報社、出版社、雜志社、各類服務中心（后勤服務、人才服務、出國服務、招待所、培訓中心）、各類協(xié)會、學會、專業(yè)技術學校?院 、地方性醫(yī)院、康復中心及各類中介機構（會計師事務所、公證處、律師事務所等）。生產經營類事業(yè)單位具有組織收入強，收入相對穩(wěn)定，其發(fā)生的費用完全可以通過為社會提供服務取得收入來補償并取得利潤。要徹底轉為企業(yè)并改制，應與財政供給脫鉤，由市場調節(jié)。對于一些轉制確實存在困難的單位，給予一定的過渡時間，采取逐年減撥經費的方式，逐步推向市場。要大力發(fā)展這類事業(yè)單位的民辦、合伙制、股份制形式，通過政策扶持積極發(fā)展既為市場經濟和社會發(fā)展所急需、又不需要財政撥款的事業(yè)單位。
２、加強清理整頓，優(yōu)化事業(yè)資源配置。同經濟發(fā)展較快的地區(qū)相比，我省的財力偏弱，在財力有限的條件下，必須優(yōu)化事業(yè)資源的優(yōu)化配置，合理調整和設置事業(yè)單位，發(fā)揮更大社會效益。應根據(jù)區(qū)域經濟和公用事業(yè)的需要，采用撤、并、轉、建等辦法，對事業(yè)單位總體布局進行調整重組，保證資金向社會發(fā)展具有前導性作用和社會亟需發(fā)展的重點領域和新興行業(yè)的事業(yè)單位集中。
應撤消的單位：按照政事分工的原則，原承擔的行政管理職能已明確收歸行政機關的事業(yè)單位；職責業(yè)務已經過時或消失、成立后未正常運作的事業(yè)單位；“三無” 事業(yè)單位（無明確職責、無辦公場所、無在編人員）；職責不明確，與主管部門業(yè)務沒有相關的事業(yè)單位；任務嚴重不足或長期不出成果，社會效益和經濟效益較差的事業(yè)單位。對撤消的事業(yè)單位，財政不再供應經費。
合并的事業(yè)單位：職責業(yè)務相同或相近、重復設置、過于零散、規(guī)模過小及功能萎縮的事業(yè)單位；同一部門所屬事業(yè)單位數(shù)量過多，任務相近，必須整合的事業(yè)單位。合并的事業(yè)單位，重新核定編制，并按合并后的事業(yè)性質、職能重新界定財政經費渠道。
３、建立編制管理和預算管理緊密有機結合的管理體制。按照“精簡、高效”的原則對事業(yè)單位進行清理整頓，經過調整、合并、撤消后，保留下來的事業(yè)單位，要精簡編制、重新核編，按其性質、職能和編制數(shù)重新界定財政經費供應政策，建立編制管理與預算管理相結合的管理體制。其基本要求是：編制部門、財政部門密切配合，編制和財政部門進行核定編制，確定經費供給形式。這樣，使編制、人事掌握編制計劃，財政部門掌握經費預算等相關標準，達到控制機構編制增長的目的。
改革事業(yè)單位管理體制，讓事業(yè)單位與政府部門脫鉤，取消行政隸屬關系，建立法人治理結構。通過進一步改革，事業(yè)單位將取消行政級別，建立不同于政府部門的人員管理制度和福利制度。
４、建立完善的社會保障體系。事業(yè)單位分流到社會和企業(yè)的人員，單位沒有為其上社會保險，必然帶來如何建立及計算社會保險個人賬戶的問題，應根據(jù)黨的十六屆三中全會精神“積極探索機關和事業(yè)單位社會保障制度改革”，把“單位人”變成“社會人”，保證“出口”暢通，讓“進口”與“出口”良性循環(huán)起來。改制單位的保險征繳向企業(yè)保險過渡，養(yǎng)老保險和醫(yī)療單位和個人各交一部分，實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合；逐步進入失業(yè)社會保險；繼續(xù)執(zhí)行國家有關公積金政策。凡未參加社會養(yǎng)老保險的全額和差額的事業(yè)單位職工，其改制前的連續(xù)工齡，視同繳費年限，不再補繳社會養(yǎng)老保險費。被撤銷的全額和差額事業(yè)單位職工，各項社會保險費用視同繳納。原事業(yè)自撤銷之日起，其社會保險費用均由個人承擔。今后社會保障制度要逐步向差額撥款型和公益型事業(yè)單位鋪開。
５、多渠道籌措改革資金，保障改革順利推進。事業(yè)單位改革除了要撤并部分職責不明確，規(guī)模偏小、工作任務交叉和設置不合理的事業(yè)單位外，還要在一般事業(yè)單位人員（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位）編制進行精簡。因此需要想方設法籌措改革成本，解決改制分流和職工的安置和社會保障問題，以保證改革順利推進。
事業(yè)單位籌措改革成本的資金的渠道可以有如下：一是財政每年安排部分資金；二是改制單位土地出讓金；三是單位資產出售資金。改制單位的國有資產可用于職工安置和社會保障：職工安置費從凈資產中剝離，由改制企業(yè)一次支付給職工，也可通過資產量以實物形態(tài)入股。改制前繳的各項社會保險費，經勞動部門核算確認后，從資產中予以扣除，并繳至社保經辦機構。改制單位要維護職工的合法權益，職工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保障資金，以及未納入社會統(tǒng)籌的退休職工按政策規(guī)定的退休費，要從凈資產中一次性剝離出來，離退休人員的相關費用要按有關文件規(guī)定在資產中剝離。對落聘職工應以內部消化為主，對解聘人員實行解聘風險補償。
６、加快事業(yè)單位分配機制改革。分配機制改革關系調動事業(yè)單位人員積極性和事業(yè)單位的活力。根據(jù)中共十六大精神確定的“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”、“效率優(yōu)先，兼顧公平”等原則框架加緊研究，加快人事制度與收入分配制度的改革，分門別類，細化有關規(guī)定。建立事業(yè)單位職員制，根據(jù)能力和貢獻大小，拉大分配差距，推進專業(yè)、技術職稱制度改革，探索建立不同行業(yè)專業(yè)技術人員、管理人員和工勤人員特點的工作考勤制度的改革方案。建立獎勵金制度，對做出優(yōu)異業(yè)績、成果的人員以重獎；事業(yè)單位研究開發(fā)的科研成果轉化取得經濟效益的，提取一定比例的凈收入用于對做出重要貢獻人員的獎勵與報酬；高等院校、科研機構及其科技人員可以用高新技術成果向企業(yè)出資入股，參與或創(chuàng)辦高新技術企業(yè)；企業(yè)化管理事業(yè)單位可試行職工內部“參股”，年終分紅的做法。
７、加快事業(yè)單位用人制度的改革。對主要依靠財政支持的事業(yè)單位，推行固定崗位與流動崗位相結合的用人制度，財政對固定崗位實行制度化的總量控制，建立以競爭和流動為核心的動態(tài)人事管理機制；對向企業(yè)化轉制的事業(yè)單位賦予人事聘用、流動的充分自主權；對按非營利機構運行、國家資助與自我發(fā)展相結合的科研機構，賦予充分的人事管理制度自主權；半公益事業(yè)單位實行內部置換崗位制度。行政管理人員崗位、專業(yè)技術人員崗位、后勤人員崗位可以互相置換，其人員工資待遇由單位結合原檔案工資標準、按現(xiàn)崗位自行確定發(fā)放。
三、不同行業(yè)改革的具體設想
（一）教育單位實施“確保中間，放活兩頭”的改革方略。即對九年義務教育，堅持以政府辦學為主，保證經費的投入和教育質量，同時積極探索辦學新路；而對幼兒教育則堅持走社會化辦學的路子；高中（以及高中以上）教育要堅持成本化辦學方向，采取公辦民助、股份合作、民辦等多種辦學形式，走聯(lián)合、兼并、掛靠、合作之路，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補。中小學校要嚴格執(zhí)行中小學編制新標準，經費由財政核撥。同時抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、農村學校布局調整之機，適當合并農村中小學校和教學點。高等學校。主要解決機構、人員臃腫和生師比、生員比不合理的問題。針對高等教育事業(yè)的產業(yè)化特征，以學校服務社會化改革為突破口，實現(xiàn)后勤服務規(guī)范的社會化運作，后勤服務成為自主經營、獨立核算、自負盈虧的實體，使之從單位的管理難點、經費包袱成為單位重要的增收源。職業(yè)學校各類成人高校、成人中等職業(yè)技術學校、干部學校、函授院校和培訓機構，要精簡編制，抓大放小，實行經費自給，確實要扶持的財政給予定額或定項補助。
（二）醫(yī)療衛(wèi)生單位縣屬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院等醫(yī)療機構，政府繼續(xù)扶持防疫保健機構的發(fā)展。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院、計劃生育服務所（站）和婦幼保健所要進行整合歸并，實行院所合一，精簡機構和人員。醫(yī)院（療養(yǎng)院、門診部）、保健院（所、站）要進行優(yōu)化重組和結構調整，采取“售、股、租”等多種形式，變政府獨家辦醫(yī)院為職工、社會力量和政府投入相結合的辦醫(yī)形式，變傳統(tǒng)管理為法人治理?；局С鲎孕胸摀笮驮O備和儀器添置由政府適當補助。衛(wèi)生事業(yè)單位要進行后勤社會化服務改革，爭?。玻衬晖耆^渡為面向社會事業(yè)性質的自負盈虧獨立實體。
（三）文化、新聞出版單位公益性文化事業(yè)和經營性文化產業(yè)是繁榮社會主義文化的兩個輪子，根據(jù)文化事業(yè)單位的不同職能，實行分類管理。對公共圖書館、文物、公共博物館等公益型文化事業(yè)單位，要按照“精簡、高效”的原則，加強機構編制管理，科學定崗，控制人員總量。經費由財政核撥。對以優(yōu)秀傳統(tǒng)劇目表演為主的藝術團體等具有公益性，又可不同程度地實行經營運作的文化事業(yè)單位，賦予充分的人事自主權，提高流動崗位所占的比重，財政給予必要的經費補助。對經營性的影劇場所、劇團，通過改革使之成為獨立的法人實體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、廣播站等可合并成立鎮(zhèn)廣電文化中心。文管辦和文化稽查市場隊的職能要進一步強化，在嚴格控制編制的前提下，核撥經費，保證宣傳文化工作在“三個代表”重要思想指導下貼近中心、貼近基層、貼近群眾。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)＜中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署關于文化體制改革試點工作的意見＞的通知（中辦發(fā)?２００３?２１號），文化新聞出版類事業(yè)單位的改革，待中央和省統(tǒng)一部署后施行。當前根據(jù)中央和全省治理報刊工作會議精神，各級要切實做好報刊散濫清理整頓工作。除省委、省人大、省政府、省政協(xié)、省紀委的刊物，必須贈送的部分，經核定后，由財政安排專項經費，其余所有雜志社、報刊必須按照中央和省的要求。在清理整頓中經批準改為內部刊物的，其經費由部門自行解決。
（四）對我省公益性科研所進行整合，對重復設置的科研院所，可按照大學科的范圍合并同類項。對必須由政府支持的從事基礎研究，重要公益研究領域創(chuàng)新活動的研究機構，經費由財政撥款。公益類研究和開發(fā)并存的科研機構，有面向市場能力的要向企業(yè)化轉制；以提供公益性服務為主的科研機構，有面向市場能力的也要向企業(yè)化轉制；主要從事應用基礎研究或提供公共服務、無法得到相應經濟回報、確需國家支持的科研機構，仍然劃分為事業(yè)單位，按非營利性機構進行運行和管理，其中有面向市場能力的部分，也要向企業(yè)化轉制并逐步與原科研機構分離。其他科研機構要向中介服務方向發(fā)展。
（五）涉農事業(yè)單位按照“一穩(wěn)定三提高”的原則。即穩(wěn)定農業(yè)科技隊伍、提高農技人員素質、提高工作效率、提高經濟效益的總體要求，采取留、并、放、轉的辦法，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，實現(xiàn)政事、事企分離，將事業(yè)單位所承擔的執(zhí)法職能和行政管理職能轉移到行政主管部門，各類實體一律從事業(yè)單位剝離出來。對面向農民、面向農村、面向農業(yè)生產的、防疫、畜牧站、種子站、機械、行業(yè)監(jiān)督指導等單位，理順管理體制，調整布局和結構，適當合并，形成精干高效、優(yōu)質的服務網絡。提供無償服務的，經費由財政核撥。實行收支兩條線。其他農業(yè)經營服務單位，經費自給，政府在政策上提供扶持。
（六）城市公用事業(yè)單位分為三類。（１）保留事業(yè)單位性質，經費由財政核撥。實行目標責任制或承包責任制，以社會效益為主，經濟效益為輔，如市政管理、園林綠化和環(huán)衛(wèi)單位。（２）經費自給，有條件的轉制為企業(yè)。全民事業(yè)單位直接轉為全民企業(yè)單位，如市政施工、園林設施施工、苗木花卉生產單位，對重大項目財政予以適當補助；（３）通過產權制度改革轉為股份制企業(yè)，或破產和撤銷。
（七）大力培育和發(fā)展各類社會中介組織。國有的社會中介組織要逐步轉為民營，建立自主決策和自我管理的運行機制，并與政府主管部門在人、財、物和名稱等方面脫鉤，包括法律政策咨詢、職業(yè)介紹、人才交流、經濟鑒證、財務托管、各類注冊會計評估、企業(yè)協(xié)會、科技開發(fā)服務中心、技術咨詢公司等機構。
（八）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位（不含學校、醫(yī)院）由（財政核撥、含財政撥補）要進行精簡和合并，事業(yè)人員的編制，要按現(xiàn)有人數(shù)精簡２０％以上。對于減少財政供養(yǎng)補貼一步到位有困難的，或農村的七站八所尚有多年欠下的債務的事業(yè)單位，可采取分步驟逐年精簡和“斷奶”，或者動用籌措的改革資金給予妥善安置。