中國對外援助機(jī)制：現(xiàn)狀和趨勢
中國對外援助旨在幫助受援國，促進(jìn)其進(jìn)步發(fā)展，遵循平等互利、不附帶任何政治條件的原則。下面是學(xué)習(xí)啦小編帶來的關(guān)于中國對外援助機(jī)制的現(xiàn)狀和趨勢的內(nèi)容，歡迎閱讀參考!
中國對外援助機(jī)制的現(xiàn)狀和趨勢
摘要：近年來，中國的對外援助發(fā)展很快，受到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是，在研究中國對外援助問題的時(shí)候，西方的學(xué)者對中國的對外援助機(jī)制不甚了解，對中國對外援助管理機(jī)構(gòu)、管理體系都認(rèn)識不夠，甚至誤解很深。本文試圖對中國的對外援助機(jī)制的現(xiàn)狀和問題做一個(gè)總體的分析，包括中國對外援助的原則、政策，主要援助機(jī)構(gòu)和職責(zé)，對外援助體系的構(gòu)成等，并試圖探討中國對外援助機(jī)制的未來發(fā)展趨勢。
關(guān)鍵詞：官方發(fā)展援助，中國對外援助，援助機(jī)制
我國對外援助始于20世紀(jì)50年代。截至2006年底，我國共向100多個(gè)國家和區(qū)域組織提供了援助，幫助受援國建成各類項(xiàng)目約2000個(gè);在 60多個(gè)國家實(shí)施了100多個(gè)優(yōu)惠貸款項(xiàng)目;向110多個(gè)國家無償提供了大量的物資援助，為100多個(gè)國家培訓(xùn)培養(yǎng)了各類技術(shù)和管理人才2.3萬人。另外，中國政府已與亞、非、拉美和南太地區(qū)的46個(gè)國家簽署了免債議定書，免除這些國家對華部分到期債務(wù)。此外，中國政府積極響應(yīng)國際社會(huì)和有關(guān)國家呼吁，在阿爾及利亞、伊朗、巴基斯坦大地震，印度洋海嘯，美國颶風(fēng)災(zāi)害等重大災(zāi)難后，在最短的時(shí)間里提供了緊急人道主義援助，有效支援了有關(guān)國家政府和人民的救災(zāi)工作。
近年來，特別是2005年以來，中國的對外援助受到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，但是，在研究中國對外援助問題的時(shí)候，外界對中國的對外援助機(jī)制不甚了解，對中國對外援助的管理機(jī)構(gòu)、管理體系甚感迷惑。本文試圖對中國的對外援助機(jī)制的現(xiàn)狀和問題做一個(gè)總體的分析，分析中國對外援助的原則、方針策略、主要援助機(jī)構(gòu)和職責(zé)、對外援助體系的構(gòu)成等，并試圖探討中國對外援助機(jī)制的未來發(fā)展趨勢。
一、中國對外援助機(jī)制的特點(diǎn)
(一)中國對外援助的基本精神和原則
對外援助是中國經(jīng)濟(jì)外交工作中的重要組成部分。新中國成立后，中國在對第三世界的援助過程中，逐步形成了自己的對外援助思想。其中主要體現(xiàn)為1964年周恩來訪問亞非14國時(shí)提出的“中國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則”，其基本精神是：平等互利，不干涉內(nèi)政；切實(shí)幫助受援國自力更生；力求使受援國真正受益；盡量減輕受援國的負(fù)擔(dān)；嚴(yán)格履行承擔(dān)的義務(wù)。援外八項(xiàng)原則闡明了中國對外援助的性質(zhì)、宗旨，也是中國對外政策在援外工作中的具體體現(xiàn)。這些原則確定了中國對外援助的基本思想和立場。
改革開放以后，中國開始推行全方位的對外開放政策。在與發(fā)達(dá)國家交往的同時(shí)，中國仍然把與發(fā)展中國家的合作和與周邊國家的合作作為對外政策的重中之重，力求與發(fā)展中國家形成互利雙贏的共同發(fā)展模式。中國的對外援助政策開始呈現(xiàn)出一些新的特色，創(chuàng)造了一些更加符合經(jīng)濟(jì)合作規(guī)律的新的做法。
20世紀(jì)80年代，根據(jù)鄧小平對外開放的指導(dǎo)思想，我國總結(jié)了長期以來與第三世界國家合作的經(jīng)驗(yàn)，提出了新時(shí)期對外援助工作的基本原則：平等互利，講究實(shí)效，形式多樣，共同發(fā)展。1996年5月江澤民同志在非洲總部發(fā)表演講時(shí)鄭重宣布了與非洲國家合作的五點(diǎn)原則：真誠友好，彼此成為可信賴的全天候朋友；平等相待，相互尊重主權(quán)，不干涉內(nèi)政；互惠互利，謀求共同發(fā)展；加強(qiáng)磋商，在國際事務(wù)中密切合作；面向未來，創(chuàng)造一個(gè)更加美好的未來。這一思想成為我國新時(shí)期對外援助的工作方針。
黨的十六大以來，黨中央高度重視援外工作。近一時(shí)期，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升和對外交往能力的提高，胡錦濤和溫家寶對援外未來發(fā)展方向、援外戰(zhàn)略性任務(wù)等大政方針親自部署、親自決策，先后做出了一系列重要指示。2005年9月，胡錦濤同志在出席聯(lián)合國首腦會(huì)議上宣布了中國政府加強(qiáng)對發(fā)展中國家援助五項(xiàng)新舉措；在2006年11月份舉行的中非合作論壇北京峰會(huì)上，胡錦濤同志提出，中國政府將采取8個(gè)方面的政策措施推動(dòng)中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，其中主要內(nèi)容涉及援外工作。援外工作開始進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，對外援助正在發(fā)生重大變化。
從新中國成立以來我國對外援助政策的發(fā)展過程可以清晰地看出，中國對外援助秉承“援外八項(xiàng)原則”的精神，總的原則呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，平等相待，維護(hù)共同利益；第二，盡力而為，不附帶任何政治條件；第三，互利共贏，謀求共同發(fā)展。這些特點(diǎn)是我們過去工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是中國對外援助的基本精神和原則。
(二)中國對外援助政策的變化
從建國初到現(xiàn)在，根據(jù)國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化，我國政府對外援助政策做了一些調(diào)整，總的來說，我國對外援助政策發(fā)生了以下變化：
1.意識形態(tài)在對外援助中的作用逐漸減弱。建國伊始，中國的對外援助工作是在無產(chǎn)階級國際主義的指導(dǎo)下進(jìn)行的，即通過援外，反對帝國主義、殖民主義、促進(jìn)民族解放運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)世界和平。此時(shí)，中國在國內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)的同時(shí)，仍然對第三世界特別是未獨(dú)立國家提供了大量的援助，以至于我國不堪重負(fù)。 60年代和70年代，是我國對外援助受意識形態(tài)影響最大的階段，無產(chǎn)階級國際主義被提高到了極高的地位，其對我國的外援政策的影響也逐步加深。1980年后，中國外交逐步擺脫了左傾思想的束縛，外交政策進(jìn)行了調(diào)整。政治上平等互信、相互尊重主權(quán)和互不干涉內(nèi)政，經(jīng)濟(jì)上互惠互利、共同發(fā)展成為中國對外政策的主題。
2.經(jīng)濟(jì)因素在對外援助中的作用不斷增大。20世紀(jì)80年代后，隨著外交戰(zhàn)略的調(diào)整。中國在處理對外援助與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系時(shí)，越發(fā)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。一方面，中國政府認(rèn)識到，對外援助應(yīng)該考慮本國的國力，量力而行。1980年的全國外經(jīng)工作會(huì)議指出，中國的對外援助要根據(jù)國家財(cái)力、物力的可能，量力而行。1983年起，中國開始減少援助的支出，直到80年代中期以后，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，對外援助的規(guī)模才開始擴(kuò)大。另一方面，對外援助逐漸成為推動(dòng)我國對外貿(mào)易和投資的一條重要渠道。中國與受援國之間的貿(mào)易額隨之增長，對外援助也將越來越多的國內(nèi)企業(yè)帶入了國際市場，為它們帶來了承包工程和勞務(wù)合作業(yè)務(wù)。對外援助與經(jīng)濟(jì)建設(shè)呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的和諧關(guān)系。
3.人道主義援助力度加大。從90年代后半期開始，特別是近兩年，隨著中國國際地位的提高，影響力的增大，中國向遭遇戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害的國家提供了大量人道主義援助。
2000年以來，世界各地海嘯、地震、颶風(fēng)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，造成受災(zāi)國家大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。在2005年印度洋地震海嘯、美國颶風(fēng)災(zāi)害、巴基斯坦大地震等，以及2006年印度尼西亞發(fā)生強(qiáng)烈地震、黎以爆發(fā)戰(zhàn)爭沖突、菲律賓遭受強(qiáng)臺風(fēng)襲擊時(shí)，中國都快速啟動(dòng)緊急人道主義救援機(jī)制，在最短時(shí)間內(nèi)向有關(guān)國家提供了緊急人道主義物資援助。中國人道主義救援力度的加大，反映了隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升，中國作為國際社會(huì)的一員，秉承對國際社會(huì)負(fù)責(zé)任的精神，愿意為國際社會(huì)的共同發(fā)展、創(chuàng)造和諧世界盡義務(wù)、做貢獻(xiàn)。
(三)中國對外援助管理機(jī)構(gòu)與管理機(jī)制
在中國對外援助思想和原則逐漸成熟，對外援助政策逐漸轉(zhuǎn)變的過程中，我國也初步形成了具有中國特色的中國對外援助管理體系，管理機(jī)構(gòu)以及管理機(jī)制的建設(shè)都有了長足的發(fā)展。
1.對外援助主要管理機(jī)構(gòu)與管理機(jī)制
隨著我國對外援助工作的開展，我國逐步形成了由援外管理體系和援外支持體系共同組成的對外援助體系。
(1)援外管理體系
隨著對外援助工作的進(jìn)行，我國逐漸建立了以商務(wù)部(14個(gè)司局)、外交部和財(cái)政部三個(gè)部門為主，23個(gè)部委以及地方省區(qū)商務(wù)部門共同參與的對外援助管理體系。
2006年，以中非峰會(huì)為契機(jī)，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部與中央各有關(guān)部委、地方商務(wù)主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)了部門溝通與協(xié)作，采取積極有效的措施，不斷優(yōu)化援外管理機(jī)制，提高援外管理水平。目前我國現(xiàn)有的以及正在建設(shè)的援外管理機(jī)制包括：
——商務(wù)部、外交部和財(cái)政部三部門援外工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制；
——商務(wù)部、中國人民銀行、財(cái)政部以及國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行等部門和機(jī)構(gòu)的減免債務(wù)工作機(jī)制；
——商務(wù)部、外交部、解放軍總參謀部等部門的緊急人道主義援助聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制;
——23部委援外合作機(jī)制；
——商務(wù)部與地方省區(qū)商務(wù)部門的工作聯(lián)系機(jī)制；
——商務(wù)部部內(nèi)14個(gè)司局援外工作聯(lián)系機(jī)制；
——商務(wù)部、外交部、財(cái)政部及部內(nèi)財(cái)務(wù)、人事、紀(jì)檢和地區(qū)司等單位和技術(shù)專家建立的援外項(xiàng)目巡檢機(jī)制；
——與進(jìn)出口銀行優(yōu)惠貸款聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制等。
隨著我國對外援助各機(jī)制的建立和強(qiáng)化，對外援助工作發(fā)生了積極的變化，援外管理體系總體框架基本形成。
(2)援外支持體系
除了商務(wù)部、外交部、財(cái)政部等國家部委和省區(qū)商務(wù)部門，援外工作的順利開展還需要其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持和協(xié)助。商務(wù)部國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局以及中國進(jìn)出口銀行就是兩個(gè)重要的我國對外援助的協(xié)作支持機(jī)構(gòu)。
國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局是商務(wù)部為了更好地適應(yīng)我國加入世貿(mào)組織和行政管理體制改革的新形勢，依據(jù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相對分離的精神于 2003年7月份組建的。作為我國對外援助工作的輔助管理力量，主要負(fù)責(zé)我國對外援助業(yè)務(wù)的促進(jìn)、服務(wù)和保障工作，并承擔(dān)推動(dòng)我國企業(yè)“走出去”開展對外經(jīng)濟(jì)合作業(yè)務(wù)的促進(jìn)工作。
中國進(jìn)出口銀行是我國專門支持國際經(jīng)濟(jì)合作的政策性銀行，成立于1994年。從1995年開始，中國進(jìn)出口銀行成為我國政府指定的承貸銀行，負(fù)責(zé)辦理援外性質(zhì)的政府援外優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)。中國政府優(yōu)惠貸款的政府歸口管理部門為商務(wù)部，負(fù)責(zé)制訂政策和計(jì)劃，簽署優(yōu)惠貸款框架協(xié)議，中國進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)項(xiàng)目評估審查、放款、貸款管理、本息回收等。每年的貸款規(guī)模，由中國人民銀行會(huì)同商務(wù)部、外交部、中國進(jìn)出口銀行提出，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
2.對外援助主要?dú)w口管理部門：商務(wù)部援外司
中國對外援助的歸口單位是商務(wù)部援外司，主要負(fù)責(zé)擬定并執(zhí)行對外援助政策；起草對外援助法律、法規(guī)，擬訂部門規(guī)章；研究和推進(jìn)對外援助方式改革；編制對外援助計(jì)劃，擬訂國別援助方案，確定援助項(xiàng)目并組織實(shí)施等。近年來，隨著我國對外援助工作的發(fā)展，援外司逐漸加強(qiáng)了援外管理工作。
(1)加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)對外援助的法制化
1964年，周恩來宣布了“對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)準(zhǔn)則”，之后，這一準(zhǔn)則成為我國施行援外工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。1991年，在全國對外經(jīng)貿(mào)工作會(huì)議上，專題研究了援外工作問題，會(huì)議強(qiáng)調(diào)了進(jìn)一步做好援外工作的意義，明確規(guī)定了援外任務(wù)單位的職責(zé)，制定了加強(qiáng)援外物資供應(yīng)和援外出國人員管理等辦法。2003年，商務(wù)部條法部門會(huì)同相關(guān)司局正式啟動(dòng)了《中國對外援助條例》的起草工作，以加強(qiáng)援外工作管理，將對外援助納入法制化管理。
但到目前為止，我國援外尚無統(tǒng)一的立法，現(xiàn)有援外制度體系主要以部門規(guī)章為主體，包括一系列規(guī)范性的文件和內(nèi)部規(guī)則。
近年來，商務(wù)部援外司加強(qiáng)了制度建設(shè)，先后印發(fā)實(shí)施了《對外援助物資項(xiàng)目管理暫行辦法》、《對外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法(試行)》、《對外援助成套項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理辦法》、《對外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法(試行)》、《對外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)評標(biāo)原則(修訂版)》等重要部門規(guī)章，制訂《商務(wù)部制訂和實(shí)施<對外援助物資供貨指導(dǎo)目錄>工作方案》等規(guī)范性文件，擬定實(shí)施《關(guān)于建立對外援助項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部暫行規(guī)定》、《對外援助項(xiàng)目招標(biāo)工作內(nèi)部管理暫行規(guī)程》等一批內(nèi)部工作規(guī)則。僅2006年全年制訂和頒布實(shí)行的援外管理文件就達(dá)到38件，推進(jìn)了援外管理的制度建設(shè)。
(2)研究和推進(jìn)對外援助方式改革
20世紀(jì)50年代到70年代，我國對外援助以資金和物資援助為主。20世紀(jì)80年代以來，特別是1995年以后，中國嘗試了新的對外援助方式，并對已有的對外援助方式進(jìn)行了改革，這其中，優(yōu)惠貸款援助方式和援外項(xiàng)目合作方式逐漸增多，主要目的是為了幫助受援國建設(shè)當(dāng)?shù)赜匈Y源、有市場的生產(chǎn)性項(xiàng)目，鼓勵(lì)國內(nèi)的企業(yè)到受援國進(jìn)行投資建廠，將對外援助與投資、承包等項(xiàng)目互利合作起來。
中國政府對外優(yōu)惠貸款是指中國政府指定中國金融機(jī)構(gòu)向發(fā)展中國家政府提供的具有政府援助性質(zhì)的含有贈(zèng)與成份的中長期低息貸款。1994年初，國務(wù)院決定通過政府貼息優(yōu)惠貸款的方式對外援助。1995年7 月，我國同津巴布韋簽訂了第一筆優(yōu)惠貸款框架協(xié)議。優(yōu)惠貸款改變了傳統(tǒng)的我國對外援助資金僅僅來自于財(cái)政撥款的途徑，將財(cái)政資金同金融資金結(jié)合起來，擴(kuò)大了對外援助的規(guī)模，而且，由于銀行資本的介入，銀行對所投資的項(xiàng)目進(jìn)行評估、審核及監(jiān)管，有助于提高對外援助的效率與效益。
援外項(xiàng)目合資合作是在中國政府與受援國政府原則協(xié)議的范圍內(nèi)，雙方政府給予政策和資金支持，中國企業(yè)同受援國企業(yè)以合資經(jīng)營、合作經(jīng)營的方式實(shí)施的項(xiàng)目。援外項(xiàng)目的合資合作方式自1992年開始試行，其優(yōu)點(diǎn)在于除了我國政府投入對外援助資金以外，企業(yè)也投入了自己的資本，因此，對外援助規(guī)模擴(kuò)大了；而且，這種方式可以促進(jìn)雙方企業(yè)在管理、技術(shù)上長期合作，有利于培養(yǎng)受援國企業(yè)管理人才，幫助受援國增加收入和就業(yè)，從而提高援助的效益；同時(shí)，也能使我國企業(yè)更加順利地開拓海外市場。
(3)建立健全援外管理機(jī)制
對外援助工作要達(dá)到預(yù)期效果，必須健全援外管理制度，加強(qiáng)援外項(xiàng)目的管理。經(jīng)過五十多年的建設(shè)與改革，我國援外已基本形成了符合政治需要、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的一整套援外管理機(jī)制。援外項(xiàng)目的考察、設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)審查、設(shè)計(jì)監(jiān)理、招標(biāo)、貫標(biāo)、施工、施工監(jiān)理、中期質(zhì)量檢查、竣工驗(yàn)收檢查、重大工程巡檢等重要環(huán)節(jié)都建立了相應(yīng)的制度和管理目標(biāo)。
近年來，商務(wù)部積極采取措施，加強(qiáng)了援外項(xiàng)目的主體管理以及援外人力資源項(xiàng)目和優(yōu)惠貸款項(xiàng)目的管理。在援外主體管理方面，2004年以來，商務(wù)部加強(qiáng)了援外企業(yè)評價(jià)制度的建設(shè)工作，并準(zhǔn)備從2007年起，構(gòu)建一整套援外企業(yè)評價(jià)制度，以及配套建立的鼓勵(lì)制度和嚴(yán)格退出機(jī)制；在援外人力資源項(xiàng)目管理方面，2002年以來，配合我國人力資源開發(fā)培訓(xùn)援外支出的增長以及培訓(xùn)領(lǐng)域和專業(yè)范圍的擴(kuò)展，商務(wù)部加強(qiáng)了援外人力資源培訓(xùn)的主體資格管理工作；在優(yōu)惠貸款管理方面，2004年以來，針對優(yōu)惠貸款迅猛發(fā)展過程中暴露的一些管理方面的問題，商務(wù)部加強(qiáng)了優(yōu)惠貸款項(xiàng)目企業(yè)的資格準(zhǔn)入制度和競爭制度。
(4)加強(qiáng)對外援助的理論和政策研究，大力加強(qiáng)援外宣傳
近年來，商務(wù)部援外司加強(qiáng)了援外政策研究和專家隊(duì)伍建設(shè)、穩(wěn)步推進(jìn)援外宣傳等工作。 一方面，商務(wù)部在重要援外政策推出之前，開始積極運(yùn)用社會(huì)力量和各種專業(yè)優(yōu)勢資源，邀請國內(nèi)主要高校和研究機(jī)構(gòu)專家進(jìn)行專題研究和論證，并積極與農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等有關(guān)部委和銀行進(jìn)行溝通和交流，以加強(qiáng)援外政策的科學(xué)性。同時(shí)，在工作中也積極總結(jié)援外工作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，向中央和國務(wù)院呈報(bào)了大量有深度的匯報(bào)材料。另一方面，創(chuàng)辦《援外工作通訊》、制訂援外標(biāo)識、編印援外大型畫冊、啟動(dòng)拍攝援外專題電視片、編制宣傳手冊、援外歷史資料整理等工作，大力加強(qiáng)了援外宣傳。
在增加援外政策透明度方面，盡管目前對外援助總體信息還未在公開出版物或官方網(wǎng)站上公開，但是已經(jīng)可以在公開渠道找到一些相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料。2005年通過新聞發(fā)布會(huì)公布了對外人道主義援助比較的詳細(xì)數(shù)據(jù)，在商務(wù)部的年鑒上，列有對外援助項(xiàng)目的總體數(shù)額，商務(wù)部網(wǎng)站不斷在發(fā)布對外援助項(xiàng)目的消息；媒體上也出現(xiàn)了一些援外項(xiàng)目的深度報(bào)道；中國進(jìn)出口銀行也公開發(fā)布其對外信貸投資的部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。 經(jīng)濟(jì),政策-[飛諾網(wǎng)FENO.CN]
二、中國對外援助管理機(jī)制存在的問題
雖然在改革開放后我國的對外援助機(jī)制的建設(shè)取得了顯著的進(jìn)展，但是，在現(xiàn)階段我國的對外經(jīng)濟(jì)援助工作仍然存在一些不足：
(一)對外經(jīng)濟(jì)援助工作缺乏完整的理論指導(dǎo)
改革開放以后，根據(jù)鄧小平同志對國際形勢和中國國情的深刻認(rèn)識，我國的對外經(jīng)濟(jì)援助工作進(jìn)行了合理的調(diào)整和改革。但是，我國基本還未形成對外經(jīng)濟(jì)援助的理論研究。我國還沒有獨(dú)立的類似英國ODI(海外發(fā)展研究所)的對發(fā)展援助問題進(jìn)行專門研究的研究力量。整個(gè)國家對發(fā)展援助理論與政策的研究都十分薄弱。目前，一方面，我國對西方對外援助體系不甚了解，另一方面，自己也還沒有形成一套較為完整，有中國特色、適合中國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的對外援助理論體系。
(二)對外援助未納入法制化的軌道，對外援助戰(zhàn)略不清晰
在發(fā)達(dá)國家，無論是美國、日本還是歐洲國家，都有對外援助法和相關(guān)法案，內(nèi)容包括對外援助的原因和目的、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、提案及其批準(zhǔn)程序(必須得到國會(huì)的批準(zhǔn))、援助總額與GDP和財(cái)政收入的比例等等內(nèi)容，以規(guī)范政府的對外經(jīng)濟(jì)援助行為，避免對外經(jīng)濟(jì)援助的隨意性。到目前為止，我國尚沒有相應(yīng)的對外援助法律、法規(guī)。現(xiàn)有的援外制度體系仍是由部門規(guī)章為主體，由一系列規(guī)范文件和部門規(guī)章構(gòu)成的。中國的對外援助總體上透明度比較低。對于外部世界而言，我國的援外決策是怎樣制定的，決策主體是誰，決策過程是怎樣的等都籠罩著幾分神秘的色彩，決策內(nèi)容更不必要經(jīng)過人大的批準(zhǔn)，因此我國對外援助工作的隨意性較大，政策變動(dòng)也較多。
(三)對外援助管理機(jī)制尚未成熟
近年來，商務(wù)部雖然開始致力于建立完整、規(guī)范的對外援助管理機(jī)制，對外援助管理機(jī)構(gòu)和制度有了一定的基礎(chǔ)，但還不完善，管理機(jī)制建設(shè)可以說剛剛起步，許多方面都需要大量的工作。
首先，在項(xiàng)目主體管理方面，雖然2004年以來，援外管理制度建設(shè)得到有力的推進(jìn)，2004年7月1日開始，援外項(xiàng)目實(shí)施主體開始實(shí)行資格認(rèn)定制度，主體管理取得了一定的進(jìn)展，但是，一系列深層次問題還沒有根本解決，具體表現(xiàn)在主體培育方面，相當(dāng)一部分新企業(yè)缺乏承擔(dān)援外任務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和思想準(zhǔn)備，對援外工作的政治性和政策性要求缺乏正確認(rèn)識；在主體監(jiān)管方面，適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、必要的約束機(jī)制和剛性的退出機(jī)制還不健全；在主體選擇方面，現(xiàn)行援外項(xiàng)目招投標(biāo)制度在堅(jiān)持“ 公平、公正”原則的基礎(chǔ)上還沒有根本處理好“公平”與“合理”的關(guān)系，特別在企業(yè)評價(jià)以及合理反映企業(yè)既有業(yè)績和優(yōu)勢方面有待改進(jìn)。
其次，優(yōu)惠貸款管理方面，2004年以來，雖然優(yōu)惠貸款發(fā)展迅猛，項(xiàng)目可行性評估工作逐步規(guī)范，但這一類項(xiàng)目還沒有建立配套的資格準(zhǔn)入制度和競爭制度。主體管理方面的滯后在一定程度上影響了優(yōu)惠貸款的使用效果。
第三，在援外人力資源項(xiàng)目管理方面。隨著近年來黨中央、國務(wù)院對援外人力資源培訓(xùn)工作的重視，2002年以來用于人力資源開發(fā)培訓(xùn)的援外支出增長很快，培訓(xùn)領(lǐng)域和專業(yè)范圍不斷擴(kuò)展。但相對于援助規(guī)模和內(nèi)容的迅速發(fā)展，援外人力資源培訓(xùn)的主體資格管理仍相對滯后。
此外，我國援外管理工作還存在援外規(guī)章制度不健全，項(xiàng)目管理不規(guī)范，援外人員隊(duì)伍素質(zhì)有待提高等問題。
(四)多邊援助渠道未得到充分重視
從我國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位到改革開放前，我國向聯(lián)合國提供過9筆多邊援助款。80年代，我國也嘗試了將對外援助同聯(lián)合國的多邊援助、受援國自籌部分資金、國際金融組織或第三國援助等相結(jié)合，開展對外援助工作。自1983年起，我國就開始與聯(lián)合國發(fā)展機(jī)構(gòu)合作，積極參與發(fā)展中國家間的技術(shù)合作，由我國實(shí)施了一批多邊援助項(xiàng)目。隨著中國國際地位的提升，中國越來越注重國際形象，進(jìn)一步加大了多邊援助的力度，同國際組織的合作越來越頻繁，合作力度也越來越大。2005年，中國政府通過聯(lián)合國多邊救援行動(dòng)向海嘯受災(zāi)國提供了2000萬美元捐助。從2006年起，中國已經(jīng)開始從聯(lián)合國糧食計(jì)劃署(WFP)的受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?。農(nóng)業(yè)部的官員表示，中國政府重視同WFP的合作，我們愿意繼續(xù)加強(qiáng)與WFP之間的合作。但總的來說，中國對多邊渠道還未予以充分的重視，通過多邊渠道的援助還比較少，援助的力度不夠，涉及的范圍也不廣。
(五)NGO在援助中的作用未得到有效發(fā)揮
在官方援助中納入NGO的參與，可以適當(dāng)緩沖和“稀釋”官方援助的政治性，有時(shí)更容易被受援國國民接受。一國公民對他國的善意表達(dá)，有時(shí)候比為表達(dá)政治意愿而進(jìn)行發(fā)展援助的政府有更強(qiáng)的感染力。近年來，國際NGO在外援機(jī)制較成熟的國家中起到了越來越大的作用。
早在上個(gè)世紀(jì)80年代，我國政府就開始吸納NGO參與對外人道主義援助，擴(kuò)大資金來源。2004年印度洋海域發(fā)生海嘯之前，中國已有民間力量參與對外人道主義援助，但是規(guī)模比較小，主要通過中國紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等民間團(tuán)體進(jìn)行。2004年東南亞海嘯救災(zāi)期間，國內(nèi)首次大規(guī)模的民間力量參與對外人道主義援助。中國NGO組織和中資企業(yè)開始參與到對外援助中，向當(dāng)?shù)卣峁┝艘恍┚o急的援助。中華慈善總會(huì)和中國紅十字會(huì)成為政府指定接收社會(huì)捐款的NGO。之后，中國扶貧基金會(huì)也躋身國際人道主義救援組織的行列。同時(shí)，一些企業(yè)也參與到國際救援中。在印尼發(fā)生海嘯災(zāi)害的時(shí)候，中國的華為通訊技術(shù)有限公司就向印尼緊急提供了無線通訊設(shè)備，金額不小；巴基斯坦發(fā)生地震之后，有十幾家中資企業(yè)紛紛向巴基斯坦政府提供現(xiàn)金援助，最多一家達(dá)到1000萬美金。但是，總的來說，中國對外援助中缺少民間參與的活力，NGO發(fā)育低下，能力不足，在外援機(jī)制中參與程度很低，在中國對外援助中發(fā)揮的作用還十分有限。
三、中國對外援助管理機(jī)制的發(fā)展方向
對外援助是中國對外關(guān)系的一個(gè)重要方面。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，作為一個(gè)大國，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶動(dòng)責(zé)任的上升，中國對世界其他國家的援助也是越來越多，特別是近幾年來，中國在對外援助上表現(xiàn)得相當(dāng)活躍。在新的形勢下，建立系統(tǒng)成熟的援助機(jī)制和策略以保障援助的有效性，建立有中國特色的對外援助管理體系，關(guān)系到中國能否建立可持續(xù)地?fù)?dān)負(fù)大國責(zé)任的形象，關(guān)系到中國對外援助的實(shí)際效果。
因此，我國應(yīng)從國情實(shí)際出發(fā)，積極借鑒國際社會(huì)對外援助有益的做法，汲取先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，建立起符合國際運(yùn)行規(guī)則，具有中國特色的對外援助管理體制。
(一)加強(qiáng)對外援助理論研究
對外援助是中國整體對外政策的組成部分，是中國長期的可持續(xù)的和平發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)組成內(nèi)容，是中國經(jīng)濟(jì)外交的具體實(shí)施步驟之一。它應(yīng)該有一系列與之配套的原則、法則和措施，是一個(gè)科學(xué)決策的過程。而且，在對外交往的過程中，中國將面臨越來越多越來越復(fù)雜的援助課題，對外援助需要依據(jù)哪些新的原則、它與對外政策的相互關(guān)系怎樣、如何使援助更加有效、如何使援助更能夠有助于發(fā)展中國家擺脫困境、中國作為一個(gè)自身在許多方面需要得到援助的國家如何實(shí)現(xiàn)對其他國家提供力所能及的有力支持、援助行為如何實(shí)現(xiàn)互利與互助并最終達(dá)到深層次的經(jīng)濟(jì)合作的目的等，都是值得深入探討和研究的問題。對于這些問題的研究，不僅關(guān)系到受援國的利益，也關(guān)系到中國自身的長期發(fā)展。
因此，中國應(yīng)加強(qiáng)對外援助理論的研究，增加對外援助理性科學(xué)的成份。這方面，發(fā)達(dá)國家，特別是OECD的DAC(發(fā)展援助委員會(huì))成員國在官方發(fā)展援助方面的研究比較成熟，很多東西值得我們借鑒。
(二)加快對外援助立法，加強(qiáng)制度建設(shè)
目前，我國的對外援助隨意性較大，不夠透明，對外援助政策不需通過人大的決議，這都是現(xiàn)存比較大的問題。中國要成為一個(gè)現(xiàn)代化的負(fù)責(zé)任的大國，中國的外交就必須向著專業(yè)化、科學(xué)化、綜合化和理性化方向發(fā)展，避免由于主觀臆斷、感情用事而對外交和國家利益造成的損害。對外援助的法制化就是理性外交決策的重要組成部分。因此，我國應(yīng)該加快對外援助立法，加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)援外規(guī)范管理，使對外援助成為一項(xiàng)有規(guī)則、有秩序、有目的的工作。
多數(shù)發(fā)達(dá)國家都有自己的援助法，或針對某一個(gè)特殊事件而出臺的具有指導(dǎo)意義的援助法案。這些法案在具體實(shí)施過程中起到了比較有效的作用，中國在制訂對外援助的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)時(shí)，可以借鑒其中部分合理成分，形成有中國特色、體現(xiàn)大國風(fēng)范同時(shí)又具有較強(qiáng)指導(dǎo)意義的科學(xué)務(wù)實(shí)的對外援助法。
(三)建立系統(tǒng)成熟的援助機(jī)制
建立系統(tǒng)成熟的援助機(jī)制和策略關(guān)系到對外援助的實(shí)際效果，對改進(jìn)對外援助工作，提升對外援助工作水平和運(yùn)行效率十分重要。這方面，我國特別應(yīng)注意加強(qiáng)國際間合作，吸取西方好的經(jīng)驗(yàn)。
1.科學(xué)制定援助規(guī)劃，提高立項(xiàng)工作水平。商務(wù)部在制定對外援助計(jì)劃過程中，要從中國長遠(yuǎn)和整體戰(zhàn)略利益出發(fā)，從有利于受援國發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分論證，科學(xué)制訂國別援助方案，精心選定援助項(xiàng)目，合理安排有限的援助資金。在繼續(xù)幫助受援國建設(shè)與國計(jì)民生密切相關(guān)的標(biāo)志性項(xiàng)目、提供緊急救災(zāi)援助、搞好人才培訓(xùn)的同時(shí)，積極探索幫助發(fā)展中國家發(fā)揮豐富的資源優(yōu)勢，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的新途徑、新方式。
2.合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。要根據(jù)對外援助發(fā)展的實(shí)際需要，按照建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、國家行政管理體制改革的發(fā)展方向，建立健全管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障；同時(shí)解決援外行政管理人員不足的問題，適當(dāng)增加主管部門人員編制，充實(shí)管理型、專家型人才，建立一支政治可靠、業(yè)務(wù)熟練、擅長管理的復(fù)合型的援外管理干部隊(duì)伍。
3.加強(qiáng)援外項(xiàng)目管理，提高援外工作效率。首先，應(yīng)加強(qiáng)主管部門與駐外使(領(lǐng))館、國內(nèi)相關(guān)單位的有效配合和相互支持，加強(qiáng)信息化和電子政務(wù)建設(shè)；其次，通過有效地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段，采取先進(jìn)管理方式，及時(shí)監(jiān)控援外項(xiàng)目實(shí)施管理過程每一環(huán)節(jié)，重點(diǎn)對進(jìn)度、質(zhì)量、投資、安全等問題實(shí)施動(dòng)態(tài)、精細(xì)的管理；最后，認(rèn)真做好項(xiàng)目評估工作，確保援外項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的目的。在項(xiàng)目評估方面，應(yīng)注意學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的項(xiàng)目評估經(jīng)驗(yàn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立項(xiàng)目評估與項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告制度、全面統(tǒng)計(jì)制度和年度報(bào)告制度，規(guī)范項(xiàng)目評估工作，提高評估水平。
(四)加強(qiáng)與多邊援助組織的合作
國際援助體系目前由150多個(gè)多邊機(jī)構(gòu)，33個(gè)雙邊機(jī)構(gòu)[其中22個(gè)國家為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)(OECD/DAC)的成員]，至少10個(gè)提供了大量ODA但非DAC成員的政府以及正在迅速成長的全球縱向基金會(huì)(Vertical Global Funds)組成。其中，雙邊援助機(jī)構(gòu)提供了總援助支出的70%，多邊援助機(jī)構(gòu)提供了其余30%。
當(dāng)前最主要的多邊援助組織為聯(lián)合國系統(tǒng)，主要為聯(lián)合國所屬的各專門機(jī)構(gòu)，包括：聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)、聯(lián)合國兒童基金會(huì) (UNICEF)、世界糧食規(guī)劃署(WFP)、聯(lián)合國人口基金(UNFPA)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署(UN- Habitat)等，以及歐盟、世界銀行及區(qū)域開發(fā)銀行(如非洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行和亞洲開發(fā)銀行)、國際開發(fā)協(xié)會(huì)(IDA)等。多邊援助以優(yōu)惠貸款和贈(zèng)款的形式為主，其中，區(qū)域開發(fā)銀行、歐盟和IDA注重經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)部門，而聯(lián)合國則在提供糧食和其他救助品援助中占支配性地位。一般來說，多邊援助組織先是向各個(gè)國家募集資金，然后將募集到的資金提供給受援國。雖然目前多邊援助機(jī)構(gòu)只提供了30%的官方發(fā)展援助，但是其重要作用正日漸凸現(xiàn)出來。中國在向多邊援助組織提供援助方面還沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)。今后，中國應(yīng)該更多地加強(qiáng)與國際組織的合作，向這些組織提供資金。因?yàn)?，首先，這些國際組織在全球的援助上占有重要地位，向他們提供資金能提升我國的國際地位。其次，這些國際組織在向不發(fā)達(dá)國家提供援助的時(shí)候不會(huì)帶有很強(qiáng)的利益目的，他們更加真心地希望能改變受援國的貧困狀況，因此往往能收到很好的援助效果。
(五)逐漸發(fā)揮NGO在對外援助中的作用
發(fā)揮NGO在對外援助的作用，不僅可以提升援助的真實(shí)性和效率，還可以促進(jìn)中國的國際就業(yè)與社會(huì)成熟發(fā)展。更重要的是可以使中國的救援理念及文明關(guān)愛影響傳播得更廣更深，并對政府的外交和國際角色起緩沖和彌補(bǔ)的作用。中國政府應(yīng)該充分發(fā)揮NGO在對外援助中的作用。一方面，借助NGO的力量，吸取社會(huì)資源和力量參與國際援助，擴(kuò)大援助的規(guī)模；另一方面，通過引導(dǎo)NGO平等參與執(zhí)行國際人道主義救援的任務(wù)，而不是簡單地把錢撥給受援國的政府，可以提高援助資金的利用效率，達(dá)到更好的援助效果。國際援助中，應(yīng)提倡采用招投標(biāo)的方式，以透明的市場化操作進(jìn)行援助資金的分配。而且，NGO對國際援助的參與、意見和聲音，包括批評和壓力，還可以提高官方發(fā)展援助的透明度。近年來，國內(nèi)的扶貧領(lǐng)域已經(jīng)開始了政府招標(biāo)采購NGO服務(wù)的嘗試，以增進(jìn)國內(nèi)“援助” 的效率和透明度。在國際援助特別是國際人道主義援助領(lǐng)域，政府也可從信息發(fā)布、提供渠道等方面對NGO進(jìn)行統(tǒng)一的引導(dǎo)、組織和管理，引導(dǎo)我國的NGO介入到國家對外援助中。我國的NGO也應(yīng)積極主動(dòng)地加強(qiáng)國際合作，走向國際化。
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