現(xiàn)代凱恩斯主義的興起并不是國有資產(chǎn)管理問題研究的起源，早在三百多年前，西方 國家國有資產(chǎn)的經(jīng)營問題就已經(jīng)成為學者們探討的對象。當代雖然全球經(jīng)濟市場化的浪 潮方興未艾，但隨著世界多極化的發(fā)展，各國政府特別是轉(zhuǎn)軌期國家宏觀經(jīng)濟的運行和 調(diào)控，則越來越需要適當?shù)恼畢⑴c及嚴格的法規(guī)監(jiān)管，國有經(jīng)濟給整個社會帶來的外 部性至少目前是其他經(jīng)濟形式難以替代的，因此如何有效管理國有資產(chǎn)已日益成為各國 政府關(guān)注的焦點。我們對各國國有資產(chǎn)管理的先進理念應(yīng)該學習和效仿，同時也應(yīng)從其 存在的弊端中汲取教訓，以期為我國國有資產(chǎn)工作提供有益的幫助。
關(guān)于國有資產(chǎn)的定義，世界各國的說法不盡統(tǒng)一，但其內(nèi)涵卻有些相似。在此，我們 以我國理論界特別是法學界的定義為標準，來進行一個初步的考察。按照我國有關(guān)法律 的規(guī)定，國有資產(chǎn)包括國家依法取得的財產(chǎn)及由國家資本金投入、資產(chǎn)收益或接受饋贈 而取得的財產(chǎn)。由此，其所有者包含兩類，一類是依法確認的國有資產(chǎn)的所有者；另一 類屬于與國有資產(chǎn)有關(guān)的界定，即依法確認的各類國有企業(yè)、行政事業(yè)單位及社會團體 ，它們行使國有財產(chǎn)的占有、使用和依法處分的權(quán)利。對于這個定義，各國有各種不同的解釋，因為不同國家在國有資產(chǎn)的分類、行業(yè)歸屬、管理機構(gòu)、管理方式以及監(jiān)管體系等方面都各有不同，因此其存在與發(fā)展的方式也呈現(xiàn)出一個多樣化的趨勢。本文擬從 這些方面對各國的情況加以考察，以探尋這種經(jīng)濟形式的規(guī)律。

一、國有資產(chǎn)介入企業(yè)的國際比較

世界各國對國有類企業(yè)一般都是根據(jù)國有資產(chǎn)對企業(yè)的介入程度來進行分類的。簡單的比如美國國有資產(chǎn)管理的對象分為完全歸國家所有的國有企業(yè)和國有控股公司；英國分為政府直接管理的國有企業(yè)、具有獨立法人地位的國有企業(yè)、公私合營的國有控股公司等；意大利分為國有控股、參股的公司，由政府主管部門管理、壟斷的國有自治公司，由地方政府所有、經(jīng)營公共設(shè)施的市政企業(yè)，由政府部門主管但自主經(jīng)營的非股份制國有化企業(yè)；法國的國有資產(chǎn)涉及到從事工商業(yè)活動的行政性公共事業(yè)機構(gòu)、工商業(yè)性質(zhì)的公共事業(yè)機構(gòu)和企業(yè)、國家掌握部分股份的混合公司。具體分類則是從企業(yè)的法律 地位與其提供的產(chǎn)品、服務(wù)價格的角度進行分類。

還有一些國家國有資產(chǎn)介入企業(yè)的方式就相對細化一些。丹麥國有資產(chǎn)主要以三種方式體現(xiàn)：一是由政府確定其產(chǎn)業(yè)方向，但在微觀經(jīng)營和機構(gòu)、人事上有較大自主權(quán)的國有企業(yè)。二是根據(jù)特別法建立、來源于傳統(tǒng)公共機構(gòu)或私人非營利性組織的獨立機構(gòu)。這些非盈利性機構(gòu)由一個非完全商業(yè)性的董事會來進行管理并受到政府法規(guī)的監(jiān)督。三是國有控股公司。主要指受公司法約束的有限責任公司，政府作為控股股東，可依法組 建公司的董事會以實現(xiàn)運轉(zhuǎn)。

在日本，與國有資產(chǎn)相關(guān)的企業(yè)可以分為直營事業(yè)、特殊法人事業(yè)和第三部門等三種基本類型。直營事業(yè)是由中央政府或地方政府投資興建并直接經(jīng)營的國有企業(yè)。特殊法人事業(yè)是指按照國家特別法律設(shè)立的法人經(jīng)營的國有企業(yè)。通常國家需要實施，但又因制度、監(jiān)督等方面的限制而無法直接由國家經(jīng)營的，則設(shè)立實行特別監(jiān)督的獨立法人，以實現(xiàn)實質(zhì)性的自主經(jīng)營。根據(jù)不同的投資主體，特殊法人可以分為由中央政府直接全部投資建立的特殊法人、由中央和地方兩級政府共同投資建立的特殊法人、由國家和私人企業(yè)共同投資建立的特殊法人以及由國有企業(yè)投資建立的特殊法人四種基本類型。根據(jù)名稱不同，特殊法人又可分為事業(yè)團體、公社、公團、公庫、營團、金庫、特殊公司、地方公社以及其他特殊法人(如海外經(jīng)濟合作基金、國立劇場、日本貿(mào)易振興會)等九種基本類型。第三部門是指由中央政府、地方政府和私人企業(yè)共同投資建立的國有企業(yè) ，一般體現(xiàn)為股份有限公司或有限責任公司。

如果從行業(yè)方面進行分析，各國國有資產(chǎn)一般都介入關(guān)系國計民生的大型企業(yè)或公共 事業(yè)類產(chǎn)業(yè)。比如，日本包括鐵路、郵政、造幣、電信、基礎(chǔ)設(shè)施等公共事業(yè)以及金融 、煙草、鹽業(yè)等行業(yè)；英國則不僅僅涉足公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，還廣泛進入制造 業(yè)等競爭性行業(yè)；法國包括能源、交通、通信、原材料、加工制造、銀行和保險以及公 用基礎(chǔ)設(shè)施等在國民經(jīng)濟中占有重要經(jīng)濟地位的行業(yè)，這使法國成為西方國有化程度最高的國家；意大利以石化、冶金、機械、運輸工具制造、水電供應(yīng)、電訊等資本密集型部門為主，分布也非常廣泛；瑞典涉及金融、房地產(chǎn)、博彩及文化、衛(wèi)生等多個行業(yè)。

二、國有資產(chǎn)管理模式的國際比較

作為國有資產(chǎn)管理的主體，日本由各個政府主管部門和大藏省直接執(zhí)行國有資產(chǎn)管理事務(wù)，由國有資產(chǎn)中央審議會和地方審議會負責回答執(zhí)行機關(guān)的詢問、提出建議，由監(jiān)察機關(guān)負責對國有資產(chǎn)在運營、處置、管理等方面的監(jiān)督；美國、英國則多由政府提名安排這類企業(yè)的董事會，并采取董事會領(lǐng)導下的經(jīng)理負責制，由董事會作為連接政府和國有企業(yè)的橋梁，使政府的政策意圖通過董事會得到貫徹執(zhí)行，又使企業(yè)享有一定的經(jīng)營自主權(quán)；意大利在國家參與制的基礎(chǔ)上，形成了以中央專門機構(gòu)綜合管理國有資產(chǎn)所有權(quán)、各控股公司分散管理國有企業(yè)的管理體制；瑞典國有企業(yè)所有權(quán)由議會擁有，議 會授權(quán)政府，由國有企業(yè)局等部門進行管理。

管理方式上，各國區(qū)別比較大。在美國，不論是否屬于公司型的國有企業(yè)，政府的管理都相對較嚴，除了對總統(tǒng)直接負責的企業(yè)外，一般由政府有關(guān)的部、處以及根據(jù)國會各種決議設(shè)置的專門常設(shè)委員會管轄。政府還通過有關(guān)部門的行政指令確定企業(yè)的投資規(guī)模與方向，利用價格、稅收等經(jīng)濟手段對企業(yè)活動進行調(diào)節(jié)，由國家派遣監(jiān)督員或監(jiān)督團，對企業(yè)實行財物監(jiān)護。同時，政府還有權(quán)決定企業(yè)的勞動人事、產(chǎn)品定價及利潤分配制度，以確保國家對企業(yè)發(fā)展及分配方面的決定權(quán)。當然，企業(yè)也擁有在法律允許范圍內(nèi)自行設(shè)立董事會等管理機構(gòu)以及自主經(jīng)營程度不等的權(quán)利。還有大批國有企業(yè)被出租給私人壟斷組織自主進行生產(chǎn)經(jīng)營，政府提供生產(chǎn)資料、工資、管理成本等生產(chǎn)費用并獲得產(chǎn)品。政府對國有混合公司，除委派代表參加企業(yè)董事會外，還實行以主承包商為首的、由政府作為產(chǎn)品計劃的招標人，按照擇優(yōu)原則執(zhí)行的系統(tǒng)組織的承包合同制。政府根據(jù)企業(yè)產(chǎn)品的種類和用途，成立生產(chǎn)周期長、系統(tǒng)配套復雜、技術(shù)風險大的軍事生產(chǎn)部和周期短、結(jié)構(gòu)簡單、見效快的民用生產(chǎn)部，使之自成系統(tǒng)。在開發(fā)新技術(shù)過程中，政府指導企業(yè)工作，并向國有混合公司提供固定資本和流動資本，承擔研究失敗的風險，放手讓企業(yè)之間進行競爭。此外，政府還由行政服務(wù)總局承擔非經(jīng)營性國有資 產(chǎn)的管理職能，包括各項政府公用事業(yè)的維護與管理。

法國則由政府各部門、議會和審計院三個方面分別實行管理和監(jiān)督。國家對企業(yè)的直 接控股權(quán)由財政經(jīng)濟部門持有，間接控股權(quán)由國家銀行和金融機構(gòu)持有。財政部是國有 企業(yè)財政方面的主管部門，決定企業(yè)獲得的財政撥款數(shù)量和國家的參股范圍從而影響企 業(yè)發(fā)展方向，其他相應(yīng)政府部門負責企業(yè)的經(jīng)營管理。政府通過控制企業(yè)領(lǐng)導層或董事會、向企業(yè)派駐國家稽查員和主管部門代表監(jiān)督國有資產(chǎn)的經(jīng)營情況，通過議會的調(diào)查委員會和監(jiān)督委員會就重大投資、收入分配及價格制定等方面的有關(guān)事項進行調(diào)查處理。通過審計院對國有企業(yè)的賬目進行事后稽核并評估企業(yè)的經(jīng)營績效。法國政府還根據(jù)企業(yè)的競爭性、規(guī)模效益以及固定資產(chǎn)投資額等標準，把國有企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)兩種，對能源、通信等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)往往通過投資規(guī)模、產(chǎn)品和勞務(wù)的定 價以及薪酬標準來嚴格管理企業(yè)，對加工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)等競爭性國有企業(yè) ，政府則通過控制企業(yè)領(lǐng)導人和資產(chǎn)總量來對其進行較為寬松的監(jiān)督，以促進其競爭力 。

意大利對國有資產(chǎn)的管理層次非常清晰，整個管理體制分為三個層次：首先由經(jīng)濟計劃部際委員會制定控股公司的政策目標、檢查計劃的執(zhí)行情況、審查控股公司提出的國家撥款申請、協(xié)調(diào)政府不同部門的政策等；其次由政府專職管理國家參與制企業(yè)的機構(gòu) ——國家參與部，以人事任免、監(jiān)督企業(yè)發(fā)展與規(guī)范等形式，通過各大控股公司全面管理國家在各個生產(chǎn)部門和服務(wù)部門所擁有的股權(quán)，監(jiān)督和協(xié)調(diào)國家參與制企業(yè)的活動；最后意大利的三大國家控股公司伊里公司(IRI，即工業(yè)復興公司)、埃尼公司(ENI，即國家碳化氫公司)和埃菲姆公司，負責管理國家擁有的企業(yè)股份，督促國家參與制企業(yè)執(zhí)行政府指示，指導、協(xié)調(diào)企業(yè)的投資、經(jīng)營和生產(chǎn)活動，向企業(yè)提供必要的財政支持和人才、技術(shù)服務(wù)，并通過控股公司購買或出售企業(yè)股份、行使股權(quán)，確保國有資產(chǎn)的 保值增值。
此外，日本傾向于集權(quán)式的管理模式。在大規(guī)模民營化之前，日本的國有企業(yè)實行的 是行政機關(guān)直接經(jīng)營的國營企業(yè)組織形式。由政府主管部門決定企業(yè)的人事任命，盡管 各個企業(yè)有獨立核算的財務(wù)會計制度，但在財務(wù)處置上受到政府的嚴格控制和監(jiān)督，且 其工作人員受國家公務(wù)員法的約束。企業(yè)預(yù)算的制定、執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)以及資金的籌措、使用等方面，均需得到主管大臣的許可，利潤部分需全部上繳國庫，未經(jīng)批準企業(yè)不得動用，虧損由政府彌補。英國的國有資產(chǎn)管理，在人事上通過政府任免董事會成員，通過規(guī)定國有企業(yè)的財務(wù)處置權(quán)限，并要求企業(yè)努力完成政府主管部門制定的盈利、扭虧等財務(wù)指標，以及財政部從財務(wù)和企業(yè)發(fā)展方向上從宏觀上確定財政撥款、審批主管部門投資報告。瑞典國有企業(yè)局通過影響國有企業(yè)的董事會、要求國有企業(yè)按照上市公司的 財務(wù)會計標準編制年度報告，并由專家進行分析評價。韓國則由財政經(jīng)濟部國庫局持有 國家在所有政府投資企業(yè)的股份，并委托給相關(guān)行業(yè)部門行使股東權(quán)利。新西蘭財政部和有關(guān)行業(yè)的部作為國有企業(yè)的兩個國家股東，共同監(jiān)督和控制國有企業(yè)的經(jīng)營和分配。同時，財政部委托獨立的機構(gòu)對國有企業(yè)實行外聘型監(jiān)督和評估。丹麥的財政部負責 預(yù)算、決算、勞資制度，決定法律上擁有批準或拒絕投資借款權(quán)的獨立機構(gòu)和公司的投 資決策，并與相關(guān)部門通過公司董事會中的代表對企業(yè)經(jīng)營實施間接影響，這種原則上 獨立的國有企業(yè)，通過限定了包括經(jīng)濟目標在內(nèi)的主要目標及其責任后，將有更大的發(fā) 展空間。

三、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督與保障的國際比較

國有資產(chǎn)管理體系的維護離不開健全的法律法規(guī)，各國在實踐過程中都對這個問題進 行了深入研究并在不斷完善。美國國會通過立法方式，來決定國有企業(yè)的建立、撤銷或 內(nèi)部管理體制的改革，通過掌握財權(quán)控制聯(lián)邦預(yù)算等間接方式來制約政府的國有資產(chǎn)管理活動，國會還可以根據(jù)需要設(shè)立常設(shè)委員會或臨時特別委員會，對有關(guān)國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理問題進行調(diào)查，審議有關(guān)國有資產(chǎn)管理的各種議案。日本通過特別事業(yè)法規(guī)定了國有企業(yè)的經(jīng)營范圍、承擔的義務(wù)和責任，規(guī)定了各管理機關(guān)的職權(quán)及權(quán)力行使方式，國有資產(chǎn)管理都是在這個法律框架內(nèi)運行的。在英國，議會立法決定國有企業(yè)的建立、改組、廢除以及非國有化等重大問題，法律明確了國有企業(yè)的職責、機構(gòu)框架、權(quán)利、義務(wù)，議會委托相關(guān)部門對國有資產(chǎn)進行具體管理，同時議會實施監(jiān)督。法國擁有健全的國有資產(chǎn)管理法規(guī)體系，其完備系統(tǒng)的國有資產(chǎn)法律體系為處理國有資產(chǎn)遇到的各類問題提供了法律依據(jù)。不論是國有資產(chǎn)的企業(yè)組織形式與領(lǐng)導體制，還是國有資產(chǎn)的財務(wù)、稅收、審計及勞資規(guī)劃等各個方面，都受到法律的嚴格保障，使國有資產(chǎn)管理工作全面實現(xiàn)了法制化。瑞典的議員有權(quán)出席國有控股企業(yè)股東大會并發(fā)表意見，目的還是 為了對國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況進行監(jiān)督。
除了系統(tǒng)化的法律法規(guī)，還有一些個別的法律，對國有資產(chǎn)經(jīng)營中的一些問題加以限制和規(guī)范。韓國財政經(jīng)濟部根據(jù)《證券和交易法》的一項授權(quán)法令，有權(quán)指定任何從事 “對國民經(jīng)濟有重要意義的產(chǎn)業(yè)”的公司為“公共性質(zhì)的公司”，該法律限制代理投票，并允許公司章程將其他個體股東的表決權(quán)限制在3%。同時，推行集中審計制，指定審計與檢查委員會為惟一的授權(quán)審計機構(gòu)。這不僅提高了經(jīng)營績效，也加強了對國有資產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管。新西蘭在《國有企業(yè)法》中對其國有企業(yè)的董事會與國家的關(guān)系做出了規(guī)定，董事會有權(quán)任命國有企業(yè)的首席執(zhí)行官和高層管理人員，這從根本上理順了國有資產(chǎn)管理的人事體制問題。丹麥對于公司的創(chuàng)建或管理，在特別法中都有所論述，對不同的公司比如國有有限責任公司進行了一些具體的規(guī)定，從而使國有資產(chǎn)管理的政治化有 效地向法制化轉(zhuǎn)變。

四、小結(jié)

綜觀世界各國國有資產(chǎn)管理的方式與特點，我們可以明確認識到，對國有資產(chǎn)進行一個合理的布局，建立一套行之有效的經(jīng)營管理模式，并輔之以嚴格、完善的法律和制度保障體系，是國有資產(chǎn)保值增值的核心問題，而國有資產(chǎn)的績效增長則是實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟體系快速、穩(wěn)定發(fā)展的有效保證。通過一個簡單的橫向比較，易于看到各種國有資產(chǎn)管 理體制的利弊，這也有利于我國在國有資產(chǎn)管理中揚長避短。