論村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律關(guān)系

　　一、法律對村民自治組織的性質(zhì)及職能定位

　　關(guān)于村民自治組織的法律，既有《憲法》，又有《村民委員會組織法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等?！稇椃ā返?11條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”這兩部作為目前涉及村民自治組織的最重要法律，都將村民委員會性質(zhì)定為基層群眾性自治組織，明確村民群眾可以通過這一組織直接參與公共事務(wù)管理?！稇椃ā废薅ù迕褡灾谓M織的區(qū)域范圍是村民委員會?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定村民自治組織不能逾越“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的對象范圍，是對憲法規(guī)定的“基層群眾性自治組織”的具體化，并且明確了村民自治組織采用的是四種行使自治權(quán)的方式?！睹穹ㄍ▌t》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理”;《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表集體行使所有權(quán)”等都將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會職能并列為兩個相互獨立的村級組織。因此，相關(guān)法律均明確了村委會是基層群眾性自治組織這一特性，并賦予了村民自治組織相應(yīng)的職權(quán)：即要求村民自治組織只能是依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，充當(dāng)?shù)氖枪嫒?、仲裁人、守夜人和中介人的角色，既不能超越國家公?quán)力的界限，也不能越過村民私權(quán)利的屏障。

　　二、法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)及職能定位

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一概念以法律形式出現(xiàn)，最早是在1982年《憲法》第8條中，1991年黨的十三屆八中全會又將其稱之為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，現(xiàn)行《憲法》等法律法規(guī)中則規(guī)范為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。上世紀九十年代初，為解決在農(nóng)村城市化進程中出現(xiàn)的“去”和“留”矛盾，又對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行股份合作制改革。然而，時至今日，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵、性質(zhì)及職能定位，無論是法律或是學(xué)術(shù)界，尚未有統(tǒng)一、明確和具體的界定，由于缺乏專門法律規(guī)定，目前對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的了解，主要是從憲法或相關(guān)法律法規(guī)、文件中獲得。分析起來，主要有四個方面：一是憲法和法律已涉及到該組織的概念。如《憲法》第8條第l款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟。”從本款中規(guī)定與現(xiàn)實中農(nóng)村土地承包的作法相比較，似乎可以得出這樣的結(jié)論：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要是指以土地為依托、以土地的集體所有為紐帶、以農(nóng)民為成員的“村組織”，該村組織既區(qū)別于村民委員會，也區(qū)別于農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟組織。二是公有制性質(zhì)的經(jīng)濟組織，它以公有制為基礎(chǔ)，以土地為主要生產(chǎn)資料，圍繞土地產(chǎn)權(quán)推進，是公有經(jīng)濟在農(nóng)村的重要體現(xiàn)形式之一。三是具有民事法律主體資格的其他社會組織，對本組織內(nèi)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)享有管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的職能及權(quán)限。如《憲法》第17條“……集體經(jīng)濟組織實行民主管理，決定經(jīng)營管理的重大問題。”《農(nóng)業(yè)法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)……”又如《民法通則》第74條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)包括：法律規(guī)定為集體所有的土地……”規(guī)定了權(quán)限范圍。四是重合于村民自治組織，它超越了單純經(jīng)濟組織屬性，還承擔(dān)著社會管理和服務(wù)的職能，帶有綜合性組織的特點。如按照《憲法》和《村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織是同一機構(gòu)，即兩塊牌子，一套人馬，職能重疊，具有“政社合一性”。

　　三、對村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律定位分析

　　(一)兩者概念模糊，定性不準

　　實踐中，村委會作為村民自治組織最重要的表現(xiàn)形式，承擔(dān)的角色等同于村民自治組織，村民自治是在村委會組織法的規(guī)范下進行的，認為村民自治組織就是村民委員會。其實，村民自治組織不僅包括村委會，還包括村民會議和村民代表會議等。之所以將自治組織和村委會混為一談，是特定法律環(huán)境、社會背景、理論背景等因素綜合作用的結(jié)果，也是農(nóng)村基層民主實踐相對不足的表現(xiàn)。重新定位村民自治組織的概念，已成為進一步理清其職責(zé)，處理好與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系問題的前提。據(jù)統(tǒng)計，我國涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件近3000部，盡管多部法律法規(guī)多處涉及這一法律概念，但均未對其有明確定性，缺乏專門的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，以至于在一個村是否存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，無論理論上還是法律上，并不清楚。

　　(二)由于自治權(quán)力影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理運行機制不健全

　　村民自治組織因基層政權(quán)的委托，享有一定行政管理權(quán)，但行政權(quán)本身具有侵益性，村民自治組織常常僭越其公共事務(wù)管理的職權(quán)而代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能，致使絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有獨立發(fā)揮作用，缺乏良好的運行機制，缺乏正常運行所必需的自主決策、經(jīng)營管理及監(jiān)督維護機制，無法正確行使財產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，許多地方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織處于名存實亡的境地。2010年10月新修訂的《村民委員會組織法》雖然一方面明確了村委會自我管理、自我教育、自我服務(wù)的職能，應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟活動自主權(quán)，但另一方面卻規(guī)定村委會管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。

　　(三)兩者法人地位不明確

　　憲法中多次出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一名稱，顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一類法律主體，但是主體身份如何?究竟是法人還是其他組織?法律并未明確規(guī)定，只是在湖北省和浙江省的地方性法規(guī)中將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定為法人。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一類法律主體的地位是毫無疑問的，但是，由于法律對其設(shè)立、變更、終止、機構(gòu)設(shè)置及功能等方面規(guī)定的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位受到其他市場主體的質(zhì)疑。其結(jié)果是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法與其他經(jīng)濟主體簽訂合同，只好以村民自治組織的名義參與經(jīng)濟活動，無法辦理資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明，限制了對其資產(chǎn)的經(jīng)營管理能力。近些年，廣東、浙江等農(nóng)村集體經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，在謀求自身合法地位方面進行了廣泛探索，但均未擺脫“政社合一”的經(jīng)營模式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位模糊混亂，直接影響到村民自治功能的實現(xiàn)。

　　四、明確村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的思考

　　(一)明確各自內(nèi)涵

　　為解決目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定義五花八門的的現(xiàn)象，在立法中，應(yīng)考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的歷史繼承性、現(xiàn)在股份合作制改革的實踐以及部分地方的立法經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上綜合概括出來?？梢赃@樣定義農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，它是在農(nóng)村集體所有制基礎(chǔ)上建立的，以行政村為單位，以土地為核心的集體生產(chǎn)資料所有權(quán)的代表者，是農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織載體，是與村民委員會并列的經(jīng)濟組織實體。村民自治組織不是政權(quán)組織，盡管接受委托辦理某些事務(wù)，但是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的名義辦理，是一種行政委托關(guān)系，不是直接行使行政權(quán)。所管理的村事務(wù)，法律已明確為公共事務(wù)和公益事業(yè)。因此我們可以考慮將村民自治組織的定義界定為，是指依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助基層政權(quán)辦理部分委托事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展的組織。

　　(二)明確各自職責(zé)和權(quán)限

　　村民自治組織和集體經(jīng)濟組織的職能是完全不同的。前者是農(nóng)村公共事務(wù)管理者，而后者則是農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營者，兩者的性質(zhì)、宗旨都是不同的。作為公共事務(wù)者，村民自治組織受村民授權(quán)，它的宗旨是從事公益事務(wù)，不具有營利性，不承擔(dān)市場風(fēng)險。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，它擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)，其目的是用集體資產(chǎn)實現(xiàn)農(nóng)民的生產(chǎn)和福利，會開展經(jīng)營活動并承擔(dān)一定的市場風(fēng)險，它與村民自治組織不應(yīng)當(dāng)存在管理與服從的隸屬關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織，其法人財產(chǎn)完全按市場法則運作，有其獨立的運營模式;村民自治組織是準行政組織，其運行遵循政治規(guī)則，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以利潤最大化為目標，村民自治組織以服務(wù)村民、貫徹執(zhí)行黨和政府的政策法規(guī)為目標，二者是各自獨立的組織。因此應(yīng)修改《村委會組織法》第五條中規(guī)定，刪除村民自治組織有經(jīng)濟職能的規(guī)定。

　　(三)明確各自為獨立法人組織

　　村委會是自治組織的的執(zhí)行機關(guān)，是自治組織的法人代表。村民自治組織法人擁有自己的財產(chǎn)和經(jīng)費以及在自治范圍內(nèi)從事公共管理活動的權(quán)利，以自己的財產(chǎn)或經(jīng)費清償債務(wù)，所需的活動經(jīng)費來自于撥款和農(nóng)村集體經(jīng)濟所得的收益。村干部在代表法人從事活動時，其人格被法人吸收，其行為名義上屬于自治組織，其效果由自治組織承擔(dān)。至于是何種法人，基于村民自治組織是村民自治、協(xié)助行政的組織，是為了減少行政權(quán)力直接介入村內(nèi)事務(wù)，減少對集體經(jīng)濟組織的干預(yù)，體現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的價值理念，體現(xiàn)村民自治的價值取向，符合村民自治私法化趨勢，因此應(yīng)當(dāng)賦予其類似《民法通則》中的社團法人地位。要按照企業(yè)法人的發(fā)展模式對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制進行完善，完善其決策機構(gòu)、經(jīng)營管理機構(gòu)以及監(jiān)督機構(gòu)，明確加入資格、財產(chǎn)范圍、權(quán)利義務(wù)、資產(chǎn)量化、經(jīng)營分配、活動安排、運行監(jiān)管與責(zé)任追究等重大問題。