論旅游景區(qū)可持續(xù)發(fā)展

　　1云臺山景區(qū)發(fā)展?fàn)顩r

　　云臺山景區(qū)位于河南省焦作市修武縣境內(nèi)，總面積190平方公里，擁有全球首批世界地質(zhì)公園和國家5A級旅游景區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然遺產(chǎn)等七個國家級稱號。從1984年開始旅游資源考察到發(fā)展至今，云臺山景區(qū)的發(fā)展速度受到世人矚目，特別是在過去的十年間，景區(qū)旅游人數(shù)和旅游收入連續(xù)穩(wěn)定增長(如圖1所示)①，同時，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，被旅游業(yè)界稱為“云臺山模式”。這引起了學(xué)界從資源稟賦、景區(qū)管理等不同的視角分析其快速發(fā)展的原因。但是，對于云臺山景區(qū)如何保持可持續(xù)發(fā)展這一重要問題，學(xué)者們還未給出較多的解釋。而且，從制度經(jīng)濟學(xué)的視角來看，諾斯(1994)認(rèn)為以往所有經(jīng)濟學(xué)家提出的各種經(jīng)濟增長決定論，包括資本決定、技術(shù)決定、人力資本決定等都是不正確的，所謂的創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟、教育、資本累積等各種因素都不是經(jīng)濟增長的原因，而是其結(jié)果，是其外在的表現(xiàn)，而真正起作用的只有制度因素②。余鳳龍等(2008)也認(rèn)為中國旅游的發(fā)展實際上伴隨著許多相關(guān)制度的演變與創(chuàng)新，并明顯地與制度變遷相聯(lián)系，制度是影響區(qū)域旅游發(fā)展水平和旅游經(jīng)濟差異程度的重要原因③。賈生華(2002)也指出旅游管理體制變遷是我國旅游產(chǎn)業(yè)演進的重要動因，而不同時期的不同類型的制度創(chuàng)新都是基于特定的環(huán)境和誘因的④。因此，我們認(rèn)為云臺山景區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是與其制度安排緊密聯(lián)系的，為了全面認(rèn)識兩者之間的關(guān)系，本文將云臺山景區(qū)的發(fā)展分為四個階段來分析：

　　第一階段，景區(qū)未開發(fā)階段(1984年以前)。在這一時期，云臺山景區(qū)所處區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展建立在“四小”工業(yè)的基礎(chǔ)上，即小煤窯、小造紙、小水泥、小磚窯。這些污染大、勞動密集程度高但科技含量低、無競爭力的“四小”工業(yè)，對云臺山旅游資源和生態(tài)環(huán)境進行著掠奪性開發(fā)和破壞，其景觀價值未能得到開發(fā)和利用。

　　第二階段，景區(qū)粗放管理階段(1984-1999年)：這一時期，全國旅游業(yè)開始蓬勃興起，旅游逐漸成為社會消費的熱點，在這樣的環(huán)境作用下，修武縣政府認(rèn)識到了云臺山的旅游資源的價值，關(guān)停云臺山景區(qū)范圍內(nèi)的“四小”工業(yè)，阻止了其對生態(tài)環(huán)境的進一步破壞。同時，由于有了旅游業(yè)發(fā)展的需求，就需要對旅游業(yè)發(fā)展所依賴的旅游資源和生態(tài)環(huán)境進行切實有效的保護。因此，在這一階段，首先成立了云臺山景區(qū)管理機構(gòu)，并且在景區(qū)管理體制、運作模式和景區(qū)規(guī)劃開發(fā)等方面開始了圍繞旅游可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)。但是，在這一階段，景區(qū)管理機構(gòu)更多地關(guān)注旅游資源可被利用的經(jīng)濟價值，而且在景區(qū)發(fā)展初期，缺乏充分的景區(qū)管理經(jīng)驗，再加上較少的游客量未對景區(qū)環(huán)境帶來壓力，景區(qū)的環(huán)保意識也相對較弱。

　　第三階段，景區(qū)規(guī)范經(jīng)營階段(2000-2004年)：這一時期，云臺山經(jīng)歷了一個快速發(fā)展和提升時期，主要表現(xiàn)在景區(qū)成為國家級地質(zhì)公園和國家4A景區(qū)，這也要求景區(qū)進行新的制度安排，注重景區(qū)的規(guī)范管理和環(huán)境保護，以保障景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　第四階段，景區(qū)可持續(xù)發(fā)展階段(2004年以來)：2004年，云臺山景區(qū)成功人選世界地質(zhì)公園，景區(qū)的所有利益主體參與景區(qū)發(fā)展，制度結(jié)構(gòu)不斷完善，走可持續(xù)發(fā)展之路。

　　制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度是支配和規(guī)范社會中個人行為活動和相互關(guān)系的一套行為規(guī)范和規(guī)則，它旨在激勵和約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。制度安排是指支配經(jīng)濟單位之間和經(jīng)濟單位內(nèi)部合作和競爭方式的一種安排。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。因此，本文在接下來的部分中，基于制度變遷的視角，從正式制度和非正式制度兩個方面分別對云臺山景區(qū)不同發(fā)展階段與旅游可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的制度安排進行評述，探索“云臺山模式”背后的本質(zhì)根源。云臺山景區(qū)游客量與門票收入統(tǒng)計如圖1所示。

　　2正式制度對云臺山景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的作用分析

　　正式制度主要是通過國家法律法規(guī)、政府政策和命令等形式表現(xiàn)出來，由人有意識地設(shè)計并有組織地加以保障實施的規(guī)則，而制度變遷主要表現(xiàn)在新制度開始發(fā)揮作用和舊制度的退Hi的過程。因此，在云臺山景區(qū)發(fā)展的不同階段，促進其可持續(xù)發(fā)展的正式制度安排主要體現(xiàn)在其發(fā)展不同階段的法律法規(guī)、管理體制、運作模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)參與等方面。

　　2.1 景區(qū)未開發(fā)階段

　　制度安排及其作用的發(fā)揮是與其所處的環(huán)境相適應(yīng)的。在景區(qū)未開發(fā)階段，云臺山不具備旅游業(yè)發(fā)展的背景和動力，沒有專門的旅游管理機構(gòu)，因此，也就未能產(chǎn)生保障旅游可持續(xù)發(fā)展的制度安排。

　　2.2 景區(qū)粗放管理階段

　　在這一階段，云臺山景區(qū)處于起步階段，景區(qū)的正式制度主要體現(xiàn)在管理體制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，還未能從法律層面提供促進旅游可持續(xù)發(fā)展的制度安排。

　　2.1.1 管理體制

　　在構(gòu)建符合可持續(xù)發(fā)展要求的制度時，政府扮演著重要的角色。黃少安(2000)認(rèn)為政府以行政手段推進市場化進程是轉(zhuǎn)型國家必須經(jīng)歷的一個過程①。并且政府為追求一定的政治和經(jīng)濟目標(biāo)也必須通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)經(jīng)濟增長②。因此，在改革發(fā)展的初始階段，制度以及制度變遷一般是由政府供給和推動。從中國旅游業(yè)的發(fā)展歷程來看，政府不僅具有旅游資源配置的力量，而且也具有巨大的能力解決旅游業(yè)發(fā)展中的障礙，換句話說，旅游業(yè)的制度變遷是政府以行政力量推動的強制性變遷過程。我們也可以通過云臺山景區(qū)發(fā)展初期的政府行為得以驗證，在云臺山景區(qū)發(fā)展初期，沒有與旅游經(jīng)濟相適應(yīng)的市場主體存在，在這樣的情況下，就會出現(xiàn)市場主體缺位，市場機制的功能不能充分發(fā)揮，因此也就需要政府的力量通過制度變革來推動旅游業(yè)的發(fā)展。1988年4月，云臺山成立了最早的開發(fā)機構(gòu)——修武縣旅游籌備處，1989年1月更名為修武縣旅游管理局。1989年4月，修武縣委、縣政府根據(jù)云臺山景區(qū)的開發(fā)建設(shè)存在與地方事宜難以協(xié)調(diào)的情況，又把修武縣旅游管理局更名為修武縣云臺山風(fēng)景區(qū)管理局，并采取景(云臺山景區(qū))鄉(xiāng)(岸上鄉(xiāng))合一的管理體制，將景區(qū)內(nèi)的岸上鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府與景區(qū)管理局組成一套班子，兩塊牌子，合署辦公。

　　云臺山景區(qū)發(fā)展初期的“景鄉(xiāng)一體”的管理體制的重要優(yōu)勢在于這種體制在制定政策和旅游發(fā)展目標(biāo)時，有利于發(fā)揮政府在旅游發(fā)展以及環(huán)境保護方面的雙重作用，有利于將景區(qū)開發(fā)和環(huán)境保護相結(jié)合。但是，在景區(qū)發(fā)展初期，這一制度安排還不能解決可持續(xù)發(fā)展的所有問題，如云臺山景區(qū)的茱萸峰、子房湖、百家?guī)r等景點仍分別隸屬于林業(yè)、水利、文化等單位管理，還是會出現(xiàn)政令不暢、發(fā)展不均等問題，在一定程度上阻礙了景區(qū)的整體開發(fā)和環(huán)境保護。

　　2.1.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

　　技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是指在云臺山景區(qū)旅游規(guī)劃開發(fā)以及景區(qū)管理中使用的相應(yīng)技術(shù)，包括信息技術(shù)、環(huán)保技術(shù)等，技術(shù)因素在推動景區(qū)管理和產(chǎn)品不斷創(chuàng)新與升級的同時，技術(shù)開發(fā)水平也促使了景區(qū)環(huán)境得到有效的保護。1984年，云臺山景區(qū)資源考察隊開始旅游資源考察工：作，并在1987年12月，被河南省政府公布為第一批省級風(fēng)景名勝區(qū)。1991年12月，完成了云臺山景區(qū)的第一部總體規(guī)劃——《河南云臺山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，它為此后云臺山景區(qū)的各項建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)。1993年5月，云臺山被林業(yè)部命名為云臺山國家森林公園。1994年1月，河南云臺山風(fēng)景名勝區(qū)被國務(wù)院公布為國家重點風(fēng)景名勝區(qū)。1997年5月，又編制完成了《云臺山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，總體規(guī)劃的編制以及景區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級，確定了景區(qū)開發(fā)建設(shè)的基本原則和生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略思想。從景區(qū)開發(fā)與管理的角度來看的話，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也代表了為景區(qū)的開發(fā)和管理提供了相應(yīng)的制度安排。但是，在這一時期的開發(fā)過程中，景區(qū)的開發(fā)建設(shè)還更多地表現(xiàn)在景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)規(guī)劃，以提高旅游的接待能力，但對景區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護還存在不足。

　　2.3 景區(qū)規(guī)范經(jīng)營階段

　　2.3.1 管理體制

　　這一時期，云臺山景區(qū)進入飛速發(fā)展的階段，而這又是由這一階段的制度安排所推動的。首先，在1999年，修武縣確定將旅游業(yè)作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，“旅游興縣”戰(zhàn)略推動了云臺山景區(qū)跨入了飛速發(fā)展的軌道。其次，景區(qū)“景鄉(xiāng)合一”進而“景政合一”的管理模式，政府為景區(qū)發(fā)展充分授權(quán)，使景區(qū)在市場主體、企業(yè)運作的過程中，得以政令暢通，在最大程度上享有了政府資源配置的諸多優(yōu)勢。這樣，云臺山景區(qū)在各方面都擁有很大的主動權(quán)，可以將資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)持續(xù)發(fā)展上，為景區(qū)在內(nèi)部與外部都創(chuàng)造了良好寬松的發(fā)展秩序和環(huán)境。最后，除了政府給予景區(qū)充分自主權(quán)之外，為整合全縣旅游資源，進一步促進旅游事業(yè)的發(fā)展，2003年5月，修武縣政府將云臺山和青龍峽兩個景區(qū)合稱“云臺山風(fēng)景名勝區(qū)”。2003年9月，修武縣委、縣政府進一步采取“景政合一”的管理模式，將國家森林公園、子房湖水庫、百家?guī)r、青龍峽景區(qū)管理局等納入到云臺山景區(qū)管理局統(tǒng)一管理框架下，實現(xiàn)了人才、資金、資源、建設(shè)、管理上的統(tǒng)一調(diào)配、合理使用。2006年11月，又將峰林峽景區(qū)納入云臺山風(fēng)景區(qū)管理。這一階段的改制使云臺山景區(qū)大大提高了景區(qū)的影響力，更加有利于景點間的協(xié)調(diào)開發(fā)和景區(qū)的整體環(huán)境保護，為景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了體制上的保證。

　　2.3.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

　　這一時期，云臺山景區(qū)的規(guī)劃和開發(fā)也不段升級，其中，較多地體現(xiàn)在對生態(tài)環(huán)境的治理和保護上。2000年以來，云臺山風(fēng)景區(qū)管理局重新編制了《云臺山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》、《云臺山旅游區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》和《云臺山旅游深度開發(fā)規(guī)劃》等系列開發(fā)規(guī)劃。按照規(guī)劃，為了加強景區(qū)環(huán)境保護，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，對景區(qū)經(jīng)營飯店等所有污染項目進行了集中整治，徹底取締了不安全、有污染燃料，切斷了可能污染水質(zhì)的污染源;對采礦業(yè)進行科學(xué)規(guī)劃和合理布局，關(guān)閉取締了117家采礦點，在景區(qū)全面實施了退耕還林;從2003年7月開始，引進先進的液體噴播技術(shù)，對景區(qū)破壞山體進行了綠化、美化，并投資安裝了噴灌系統(tǒng)，由專人負(fù)責(zé)綠化養(yǎng)護，使景區(qū)周邊資源及生態(tài)環(huán)境得以有效保護。除了硬件建設(shè)之外，更把軟件(服務(wù))的提升看做是打造云臺山品牌的核心，在景區(qū)全面實施了ISO9001和IS014001質(zhì)量環(huán)境管理體系，開展了全國文明風(fēng)景旅游區(qū)創(chuàng)建工作，這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都有助于提升景區(qū)的管理水平和景區(qū)形象，促進其可持續(xù)發(fā)展。

　　2.3.3 行業(yè)管理

　　云臺山旅游業(yè)的發(fā)展帶動了整個旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，隨著賓館飯店的劇增，對旅游相關(guān)行業(yè)的粗放型的管理模式勢必造成行業(yè)內(nèi)部的惡性競爭，進而導(dǎo)致服務(wù)水平和質(zhì)量的下降。為此，修武縣旅游局先后制定了《修武縣旅游定點飯店等級標(biāo)準(zhǔn)》和《修武縣旅游定點飯店暫行管理辦法》，明確了旅游飯店的硬件設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定只有取得定點資格后，方可接待旅行社組織的國內(nèi)旅游團隊業(yè)務(wù)，同時，還制定了《旅游定點賓館飯店行業(yè)誠信經(jīng)營自律公約》，要求行業(yè)內(nèi)部之間嚴(yán)禁惡性競爭。行業(yè)管理規(guī)定從制度上保證了行業(yè)的經(jīng)營規(guī)范，營造了良好的經(jīng)營環(huán)境和旅游服務(wù)質(zhì)量，為游客提供滿意的旅游服務(wù)，促進了景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.4 景區(qū)可持續(xù)發(fā)展階段

　　2.4.1 法律法規(guī)

　　在經(jīng)歷了景區(qū)的飛速發(fā)展和人選世界地質(zhì)公園之后，標(biāo)志著云臺山的資源保護丁作已經(jīng)走上更高的層次，保護意識逐漸強化，保護措施更加健全，保護力度越來越大。而可持續(xù)發(fā)展制度的確立則需要強有力的法律來加以維護和實施，但是，在我國的旅游業(yè)發(fā)展過程中，旅游立法明顯滯后于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，云臺山景區(qū)依據(jù)《環(huán)境保護法》和《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》等法律法規(guī)，結(jié)合景區(qū)實際，有針對性地制定了《關(guān)于加強云臺山風(fēng)景區(qū)資源保護管理的規(guī)定》等規(guī)章制度，從法律層面做好資源保護工作。同時，按照“嚴(yán)格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的方針，對景區(qū)建設(shè)進行科學(xué)規(guī)劃，每次規(guī)劃都將資源保護作為重要內(nèi)容，從而保證景區(qū)資源保護更加規(guī)范化、科學(xué)化、合理化。

　　2.4.2 運作模式

　　政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略是當(dāng)今世界許多國家政府所采納的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，其核心是在堅持政府對旅游經(jīng)濟起主導(dǎo)作用的同時，充分重視市場機制的作用，實現(xiàn)市場資源的合理配置和優(yōu)化組合①。云臺山景區(qū)在發(fā)展起步階段就確立了政府主導(dǎo)和市場機制相協(xié)調(diào)的運作模式，在景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，充分發(fā)揮政府在資源調(diào)配和環(huán)境保護上的優(yōu)勢作用，確立保護性開發(fā)的基本原則。而在景區(qū)山水旅游品牌的營銷上，則充分發(fā)揮市場機制的作用。政府主導(dǎo)加市場機制的運作模式在云臺山發(fā)展初期，既提高了云臺山水的知名度，也使景區(qū)環(huán)境得到有效的保護。而在旅游業(yè)發(fā)展成熟期，應(yīng)該實行以市場主導(dǎo)、政府調(diào)控為特征的市場主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略模式，這種轉(zhuǎn)變是體現(xiàn)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也是適應(yīng)新的發(fā)展形勢，進一步發(fā)揮和加大宏觀調(diào)控作用的客觀要求②。同時，旅游市場的競爭日趨激烈，隨著市場機制的逐步完善，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式也需要向有限政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變。對于云臺山景區(qū)而言，在可持續(xù)發(fā)展階段，云臺山也進入成熟期，也需要由政府主導(dǎo)模式向市場化模式轉(zhuǎn)變，2009年12月，云臺山景區(qū)以焦作云臺山旅游發(fā)展有限公司和青龍峽旅游服務(wù)有限公司為主體，整合神農(nóng)山索道旅游發(fā)展有限公司、青天河游船旅游發(fā)展有限公司和云臺山國際旅行社為子公司，組建成立焦作云臺山旅游(集團)股份有限公司，經(jīng)營范圍涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游六大要素。云臺山旅游(集團)股份有限公司的成立，說明了云臺山景區(qū)的發(fā)展充分發(fā)揮以企業(yè)為市場主體的運作模式，云臺山景區(qū)在規(guī)范的公司運作模式下，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公司規(guī)范化運營。這將充分發(fā)揮市場在資源配置中的主體性作用，進一步完善市場機制，將提升景區(qū)的旅游形象和核心競爭力。

　　2.4.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

　　2004年，云臺山人選世界地質(zhì)公園。因此，在新的發(fā)展階段就要求云臺山景區(qū)的管理能力和技術(shù)水平不斷加以提升。為了降低游客和車輛尾氣排放對景區(qū)環(huán)境和植被地貌的破壞，2005年，景區(qū)建成了一個集主體山門、售驗票房、游客中心、購物中心及大型綠色生態(tài)停車場于一體的綜合服務(wù)區(qū)，并投入使用150輛尾氣排放達(dá)到歐Ⅲ國際標(biāo)準(zhǔn)的豪華綠色觀光巴士，建立了環(huán)保高效的內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，積極規(guī)劃和實施了環(huán)境監(jiān)測等數(shù)字工程系統(tǒng)，實時監(jiān)控生態(tài)環(huán)境變化。針對景區(qū)的環(huán)境保護，2007年10月重新編制完成了《云臺山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》。根據(jù)規(guī)劃，景區(qū)保護規(guī)劃將景區(qū)分為三級保護區(qū)，并確定了每一級的保護標(biāo)準(zhǔn)。一級保護區(qū)：即游客對云臺山產(chǎn)生景觀特征總體印象的主要游覽區(qū)域，嚴(yán)禁建設(shè)與風(fēng)景無關(guān)的設(shè)施，自然資源必須保持其原有風(fēng)貌，人文資源設(shè)置必要的保護設(shè)施和進行必要的維修，嚴(yán)格控制游客量等;二級保護區(qū)：在保護區(qū)內(nèi)，可以安排少量的旅宿設(shè)施，但必須限制與風(fēng)景游賞無關(guān)的建設(shè)，限制機動交通工：具進入，嚴(yán)禁開采山石，并控制游客量;三級保護區(qū)：要有序控制各項建設(shè)與設(shè)施，并應(yīng)與風(fēng)景環(huán)境相協(xié)調(diào)，嚴(yán)禁對景區(qū)造成污染的各種生產(chǎn)和活動。除此之外，云臺山景區(qū)積極開展對外交流，學(xué)習(xí)吸收世界先進經(jīng)驗，將云臺山的資源保護工作與國際接軌，這些措施都為景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展確定了新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.4.4 社區(qū)參與

　　社區(qū)參與也是實現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在景區(qū)發(fā)展初期，社區(qū)居民參與旅游主要體現(xiàn)在經(jīng)營旅游服務(wù)攤點，主要經(jīng)營旅游商品和旅游紀(jì)念品。隨著景區(qū)知名度的不斷提高，游客人數(shù)迅速增加，云臺I山景區(qū)所處區(qū)域的社區(qū)居民開始通過家庭賓館的形式提供住宿餐飲等旅游接待服務(wù)。旅游服務(wù)市場的迅速形成，也帶來了管理上的問題，出現(xiàn)了欺客宰客、脅迫消費、惡性競爭等現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重?fù)p害了廣大旅游者的消費權(quán)益，而且嚴(yán)重影響了云臺山景區(qū)形象。如何通過制度來規(guī)范和約束社區(qū)居民的參與行為也成為景區(qū)可持續(xù)發(fā)展所必須解決的問題。為此，景區(qū)管理局針對原有的經(jīng)營攤點，明確了其所有權(quán)，規(guī)范其經(jīng)營。對于家庭賓館業(yè)，為了規(guī)范家庭賓館的經(jīng)營環(huán)境，確立了規(guī)模經(jīng)營、家庭經(jīng)營、承包經(jīng)營和代理經(jīng)營四種經(jīng)營模式，以滿足不同層次游客的不同需求。并成立了家庭賓館協(xié)會，制定了“統(tǒng)一結(jié)算、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一管理”的管理辦法，定期對從業(yè)人員進行優(yōu)質(zhì)服務(wù)、文明經(jīng)商培訓(xùn)，引導(dǎo)村民誠實守信、規(guī)范經(jīng)營，樹立了景區(qū)居民的良好形象，促進了家庭賓館行業(yè)的健康發(fā)展。這一制度安排也起到了顯著的效果，如景區(qū)附近的岸上鄉(xiāng)岸上村，2000年還是貧困村，人均收入只有260元，村民依托旅游業(yè)和云臺山品牌，2006年人均收入已達(dá)到5萬元。社區(qū)居民參與旅游并從旅游發(fā)展中受益，促使社區(qū)居民有了更高的主動性和熱情去保護環(huán)境以實現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　3非正式制度安排對云臺Ⅲ景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的作用分析

　　相對于正式制度，非正式制度是指人們在長期交往中而形成的有關(guān)意識形態(tài)方面的規(guī)則，它包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和文化觀念等。非正式制度的存在為人們減少了相互間交往的摩擦，降低了交往成本，其對正式制度的變遷有巨大的推動作用，同時可以降低制度創(chuàng)新和發(fā)展的成本，正式制度和非正式制度配合在一起為社會提供規(guī)則并維持秩序的。對于云臺山景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，非正式制度主要體現(xiàn)在價值理念和旅游倫理等方面。

　　3.1 價值理念

　　人類中心主義者認(rèn)為造成生態(tài)破壞、環(huán)境退化及人類與自然關(guān)系利益上的沖突的根源不在于人類利益本身，而在于人類對自然認(rèn)識上的誤區(qū)。因此，我們應(yīng)該拋棄人類中心主義，樹立生態(tài)中心主義的觀念。從云臺山景區(qū)發(fā)展歷程來看，一般而言，在景區(qū)開發(fā)初期容易表現(xiàn)出人類中心主義的傾向，這種傾向認(rèn)為人類在旅游發(fā)展中處于主體的地位，就是在人類自身利益的驅(qū)使下，對旅游業(yè)發(fā)展所依賴的自然資源和生態(tài)環(huán)境進行掠奪式的開發(fā)，追求經(jīng)濟利益的最大化，而極少考慮其行為所帶來的生態(tài)后果。而且在云臺山景區(qū)開發(fā)初期，粗放式的管理模式、社區(qū)居民的盲目參與及利益競爭都對景區(qū)的生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展帶來巨大的壓力，而且隨著旅游人數(shù)的增加，這一環(huán)境壓力表現(xiàn)得更加突出，如郭全成(2010)指出云臺山景區(qū)游客人數(shù)劇增是生態(tài)環(huán)境惡化的驅(qū)動力，是區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變異的重要因素①。李若凝等(2010)通過對云臺山景區(qū)生態(tài)安全進行評價后指出云臺山處于亞安全狀態(tài)，一些游客比較集中地段附近的水體水質(zhì)有惡化趨勢，存在較高的生態(tài)風(fēng)險，如果不采取有效措施，加強生態(tài)環(huán)境和旅游資源的管理，則可能導(dǎo)致旅游區(qū)生態(tài)安全危機，危及當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的可持續(xù)發(fā)展②。而隨著云臺山景區(qū)發(fā)展的逐步深入，景區(qū)管理層也逐漸認(rèn)識到要實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變落后的經(jīng)營和發(fā)展觀念，樹立生態(tài)價值觀的可持續(xù)發(fā)展理念。價值理念的轉(zhuǎn)變激勵了景區(qū)采取措施進行環(huán)境保護，如綠色環(huán)保觀光車的投入，生態(tài)環(huán)境的監(jiān)控，社區(qū)參與旅游的規(guī)范等一系列硬件設(shè)施和軟件服務(wù)的改進都是“生態(tài)價值觀”理念這一非正式制度發(fā)揮作用的外在表現(xiàn)，這些措施能夠有效地阻止了生態(tài)環(huán)境的惡化，有利于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　3.2 旅游倫理

　　旅游倫理是人們在旅游活動中所應(yīng)遵循的道德規(guī)范的總和③。旅游倫理是作為法律制度之外的保障旅游可持續(xù)發(fā)展的一個重要方面，可以為旅游可持續(xù)發(fā)展提供道德層面的支持④。在旅游實踐上，旅游倫理就是如何處理在旅游活動中的各種關(guān)系，旅游景區(qū)作為旅游倫理的重要主體之一，不僅要處理景區(qū)開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系，實現(xiàn)人與自然和諧相處，而且還要處理人與人之間的關(guān)系。具體而言，就是要注重和加強對景區(qū)的所有利益相關(guān)者進行旅游倫理教育以實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，云臺山景區(qū)的旅游倫理教育體現(xiàn)在三個層面：第一，是對景區(qū)的管理者而言，實現(xiàn)由追求單一的旅游效益向追求經(jīng)濟和生態(tài)等綜合效益的觀念的轉(zhuǎn)變，這也是對環(huán)境保護最重要的層面。第二，是對旅游社區(qū)居民進行旅游倫理教育，主要是通過對社區(qū)參與旅游進行集約化的管理以及保證其分享旅游收益，促使其認(rèn)識到環(huán)境保護對可持續(xù)發(fā)展的重要意義，從而積極地參與到環(huán)境保護中來。第三，是對旅游者的教育，通過游客服務(wù)小心的服務(wù)和幫助促使游客文明旅游。通過以上幾個層面的旅游倫理教育，使景區(qū)的利益相關(guān)者充分認(rèn)識到環(huán)境保護對旅游景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，從而約束自己的行為，以促進對旅游環(huán)境的保護，實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　4云臺山景區(qū)可持續(xù)發(fā)展制度安排評價

　　4.1 強制性制度變遷

　　林毅夫(1994)認(rèn)為有兩種類型的制度變遷：強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。與此相反，誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群(個)人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。從以上分析可以看出，云臺山景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展是景區(qū)強制性制度安排的結(jié)果，政府在景區(qū)發(fā)展的每--階段都發(fā)揮著重要的推動作用。如在景區(qū)的開發(fā)初期，政府為了通過旅游發(fā)展獲得旅游收益，景區(qū)的規(guī)劃開發(fā)和環(huán)境保護必須由政府的強制性制度變遷來推動。景區(qū)管理體制的變革、景區(qū)開發(fā)與管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、行業(yè)管理和社區(qū)參與的模式和規(guī)則等都是在政府和景區(qū)等的強制性力量下制定并實施。換句話說，政府是制度供給的主體。很明顯，這種強制性的制度變遷雖然有利于景區(qū)的開發(fā)管理和環(huán)境保護，但是，旅游景區(qū)的資源具有白發(fā)性壟斷特征，另外，加之景區(qū)管理主體的有限理性等因素制約，難以完全避免管理者出現(xiàn)機會主義行為。因此，作為政府監(jiān)管部門還必須加強對景區(qū)的管理主體進行監(jiān)督，真正發(fā)揮制度對環(huán)境保護的促進作用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　4.2 旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)

　　長期以來，旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)問題一直是制約景區(qū)發(fā)展和環(huán)境保護的主要障礙。我國法律規(guī)定，旅游資源屬于全民所有，因此，必須尋求代理人來實現(xiàn)對旅游景區(qū)的經(jīng)營管理，正是因為這種委托代理關(guān)系，各種廣：權(quán)關(guān)系缺乏明確的界定，國家作為國有旅游資源的所有者無法對代理人實現(xiàn)有效的監(jiān)督，使得在旅游開發(fā)和經(jīng)營過程中出現(xiàn)旅游資源閑置和浪費以及利用的低效率，甚至出現(xiàn)破壞風(fēng)景資源的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)資源的有效保護和旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而從產(chǎn)權(quán)理論來看，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)力，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的可分割、可轉(zhuǎn)讓特性，當(dāng)產(chǎn)權(quán)被禁止處置的時候?qū)档拓敭a(chǎn)的實際效用，而在不改變所有者性質(zhì)的前提下，可以使同一資源滿足不同的人在不同時間的不同需要，而且只有在產(chǎn)權(quán)可以被分割的情況下，才能提高資源的利用效率。因此，為了實現(xiàn)對旅游資源的充分利用，需要對旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)委托代理結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，建立一個責(zé)權(quán)明晰、激勵有力、約束有效和各種利益兼顧的旅游景區(qū)管理和運營機制，正確地處理好景區(qū)風(fēng)景資源的保護與發(fā)展的關(guān)系。云臺山景區(qū)屬于典型的公有產(chǎn)權(quán)，政府作為代理人來實現(xiàn)對景區(qū)的經(jīng)營管理，在景區(qū)的發(fā)展初期，這種代理模式對景區(qū)發(fā)展和環(huán)境保護起到積極的作用。并且，云臺山景區(qū)通過組建云臺山旅游集團等體制變革和創(chuàng)新，明確了景區(qū)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，使景區(qū)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰，實現(xiàn)了旅游資源的有效利用。但是隨著多種旅游經(jīng)營主體參與到旅游活動中來，仍會產(chǎn)生“搭便車”的行為，如果缺乏對參與主體有效的監(jiān)督和激勵仍將對旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境造成非常嚴(yán)重的破壞。而且，從景區(qū)的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)界定狀況來看，雖然景區(qū)實現(xiàn)了所有權(quán)和使用權(quán)的分離，但是，對于旅游資源的交易和所有者的權(quán)利保障等法律問題還沒有得到有效的解決，旅游資源的自發(fā)壟斷和“無價”狀況也不利于旅游資源的保護和持續(xù)發(fā)展。

　　4.3 政府的地位和作用

　　在云臺山景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制度安排上，實現(xiàn)了由政府主導(dǎo)到有限主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，景區(qū)逐漸成為獨立的法人實體以實現(xiàn)對景區(qū)的獨立經(jīng)營和管理。但是，從目前的組織結(jié)構(gòu)來看，政府和景區(qū)管理機構(gòu)仍存在著緊密的聯(lián)系，這種聯(lián)系容易產(chǎn)生企業(yè)行為政府化的問題，進而產(chǎn)生職權(quán)不清，管理越位的問題。因此，如何認(rèn)清自己的角色，發(fā)揮其在旅游可持續(xù)發(fā)展中的作用，真正實現(xiàn)從政府指令性決策向市場導(dǎo)向性決策轉(zhuǎn)變，仍將需要新的制度安排進行明確。

　　4.4 旅游倫理觀念

　　旅游倫理觀念是非正式制度，但對正式制度的變遷有巨大的推動作用，可以降低制度創(chuàng)新和發(fā)展的成本。旅游倫理觀念指引著人們?nèi)绾翁幚砺糜位顒又猩婕暗母鞣N關(guān)系，通過旅游倫理，可以更好地規(guī)范人們的行為，實現(xiàn)景區(qū)的保護和可持續(xù)發(fā)展。從云臺山景區(qū)的旅游倫理觀念變革可以看出，在對待旅游發(fā)展中的人與自然資源和環(huán)境的關(guān)系上也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，從關(guān)注旅游資源帶來的經(jīng)濟效益，到注重對環(huán)境的保護，進而注重對景區(qū)的全面保護，這一變化過程充分體現(xiàn)了景區(qū)在經(jīng)營與發(fā)展理念上的變革，它不僅僅激勵和約束了人們的行為，而且，它還大大地降低了正式制度變遷的成本，使人們更積極地響應(yīng)制度變遷，更好地發(fā)揮了制度的作用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是，從整體上而言，景區(qū)的利益相關(guān)者還存在著觀念扭曲、倫理道德淡薄等現(xiàn)象，還需要對其進行倫理道德教育，使景區(qū)所有利益相關(guān)者樹立可持續(xù)發(fā)展的倫理意識。

　　5結(jié)論與建議

　　從以上的分析可以看到，正是一系列的制度安排促進了云臺山景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不僅體現(xiàn)在云臺山景區(qū)的發(fā)展速度上，而且更體現(xiàn)在云臺山景區(qū)的環(huán)境保護，這一制度安排和變遷的過程，創(chuàng)造了“云臺山模式”。但是，制度變遷的過程也就是新制度的產(chǎn)生和舊制度的消失、制度結(jié)構(gòu)由不均衡走向均衡的過程。并且，制度的需求和供給以及制度的變遷是與其所處的環(huán)境是相適應(yīng)的，隨著社會文化的發(fā)展，原有的制度安排則會進入不均衡的狀態(tài)，這就需要景區(qū)要隨著環(huán)境的變化來適時地供給相應(yīng)的制度。

　　5.1 加強政府監(jiān)管，規(guī)范景區(qū)管理主體行為

　　云臺山景區(qū)已成立了獨立的企業(yè)實體，企業(yè)享有對旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，政府也實現(xiàn)了由開發(fā)管理職能向監(jiān)管服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。因此，政府也應(yīng)從旅游資源的長遠(yuǎn)保護和持續(xù)利用的角度出發(fā)，加強對景區(qū)管理主體的監(jiān)督，避免其對景區(qū)的過度開發(fā)和出現(xiàn)機會主義行為，真正保障景區(qū)對旅游資源的合理開發(fā)和使用。同時，還要避免景區(qū)為了當(dāng)前利益而吸引大量游客進入景區(qū)，引起游客量超過景區(qū)最大容量，進而破壞景區(qū)的旅游資源和生態(tài)環(huán)境。如劉燕(2007)指出在黃金周景區(qū)接待游客量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過景區(qū)最大游客容量，景區(qū)數(shù)字化監(jiān)控設(shè)施可以對游客數(shù)量進行監(jiān)控，但是景區(qū)的超載問題沒有得到改善①。政府應(yīng)加強對生態(tài)環(huán)境的實時監(jiān)控，真正發(fā)揮制度的激勵和約束作用，實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　5.2 提高旅游倫理道德意識

　　旅游倫理觀念強調(diào)正確認(rèn)識旅游活動中的各種關(guān)系，注重人類利益與自然利益、個人利益與他人利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的和諧發(fā)展。通過旅游倫理建設(shè)可以引導(dǎo)人們形成可持續(xù)發(fā)展的價值觀念和倫理規(guī)范，而旅游倫理建設(shè)主要依靠對景區(qū)各利益相關(guān)者進行倫理道德教育，加強對各利益相關(guān)者的自律行為進行監(jiān)督。對于景區(qū)管理者而言，要放棄“人類主體”觀念，關(guān)注自然主體和自然的價值，摒棄極端“人類小心主義”和極端“生態(tài)中心主義”的傾向，建立人類與自然和諧共生的“人類生態(tài)”中心主義。對于旅游者而言，要積極倡導(dǎo)文明的旅游方式，自覺遵守對環(huán)境的保護措施。總之，通過旅游倫理教育，形成尊重自然的責(zé)任意識，完善旅游道德倫理的規(guī)范和約束機制，實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　5.3 完善旅游資源定價和交易制度

　　云臺山景區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度在一定程度上已實現(xiàn)了景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，但景區(qū)的經(jīng)營者在獲取經(jīng)營權(quán)的過程中，缺乏競爭主體，這就會使在旅游資源的交易過程中出現(xiàn)旅游資源低價或無價的狀況，不利于旅游資源價值的實現(xiàn)和旅游資源的保護。因此，要健全和完善旅游資源的定價和交易制度，吸引多元主體參與到旅游資源的定價中來，真正通過市場化的方式確定旅游資源的價格，保證旅游資源公平和公正交易，實現(xiàn)旅游資源的真正價值，從而自發(fā)地形成對景區(qū)管理主體的約束，實現(xiàn)旅游資源的合理使用和持續(xù)發(fā)展。

　　5.4 促進社區(qū)參與和利益分享

　　社區(qū)參與旅游對實現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在云臺山景區(qū)發(fā)展的過程中，社區(qū)居民的參與為他們帶來了巨大的經(jīng)濟收益，促進了其對旅游發(fā)展和景區(qū)環(huán)境保護的認(rèn)同。但是，要實現(xiàn)景區(qū)的持續(xù)發(fā)展，不僅僅要實現(xiàn)社區(qū)居民的利益訴求，而且還要加強其對旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游環(huán)境保護和旅游社區(qū)文化建設(shè)的全面參與，將景區(qū)發(fā)展和社區(qū)發(fā)展統(tǒng)一起來，真正營造和諧的旅游社區(qū)環(huán)境，以獲取社區(qū)居民的支持，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　5.5 正式制度與非正式制度的相容性

　　在制度結(jié)構(gòu)中，正式制度和非正式制度結(jié)合在一起共同為社會提供規(guī)則并維持秩序。而在制度變遷的過程中，不同制度之間會存在一個相互適應(yīng)的過程。在制度設(shè)計時，就需要關(guān)注正式制度與非正式制度的相容性，真正實現(xiàn)兩者的相互促進。因此，云臺山景區(qū)在豐富和完善正式制度的同時，還必須對景區(qū)所有利益相關(guān)者進行非正式制度安排的培訓(xùn)和教育，使其形成正確的倫理觀念，真正能夠認(rèn)識和服從正式制度，自覺地規(guī)范自己的行為，最終實現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。