一、制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的條件

　　從歷史的角度考察，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策都是在一定的社會(huì)條件下形成并取得成效的。這些條件可以分為一般條件和特殊條件。一般條件是指各國(guó)都有可能存在的條件，特殊條件是指一個(gè)國(guó)家特有的條件。
　　首先是經(jīng)濟(jì)條件，包括：
　　第一，具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要素。早已形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并崇尚自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等自不必說(shuō)，就是具有政府統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的日本也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架中實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的。（注：眾所周知，由于各國(guó)的國(guó)情不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也有不同的模式，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的共同點(diǎn)在于各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素是否在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，至少在理論和觀念上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有共同的認(rèn)同感。）盡管由于政府的強(qiáng)力干預(yù)，使其市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)常受到扭曲，但是這個(gè)框架中具備了以私有制為主體的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)、生產(chǎn)要素市場(chǎng)特別是金融體系、市場(chǎng)中介組織等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要素，這與實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是根本不同的。
　　第二，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)薄弱。如上所述，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策固然有彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的原因，但是前提是當(dāng)時(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)薄弱，根本目的或者是基于提高本國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，或者是基于趕超先進(jìn)國(guó)家。美國(guó)歷史上兩次振興制造業(yè)、德國(guó)早期對(duì)幼稚產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、日本歷史上多次“產(chǎn)業(yè)振興”、后起發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家實(shí)行的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，都是在其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力比較薄弱的歷史條件下進(jìn)行的。
　　第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很不均衡。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，要么是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段由于殖民統(tǒng)治遺留的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，要么是由于實(shí)行趕超戰(zhàn)略和不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，需要不斷地按照客觀需要的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)來(lái)調(diào)整失衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)施所謂“適應(yīng)性”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。我國(guó)以往的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策多數(shù)是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的情況下被迫采取的，目的主要是緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)瓶頸”，是一種“補(bǔ)缺式”的產(chǎn)業(yè)政策。
　　第四，經(jīng)濟(jì)相對(duì)封閉。這里有兩種情況。一是在世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不夠緊密的歷史條件下，一個(gè)國(guó)家的對(duì)外貿(mào)易、生產(chǎn)要素的流動(dòng)、特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受國(guó)際經(jīng)濟(jì)影響較小，可以相對(duì)獨(dú)立地發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)而不必多慮國(guó)際社會(huì)可能的報(bào)復(fù)。早期發(fā)達(dá)的國(guó)家一般是在這種意義上的“相對(duì)封閉”條件下實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的。二是在世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)通過(guò)國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際資本流動(dòng)、國(guó)際自然和科技資源轉(zhuǎn)移等途徑，已經(jīng)形成了越來(lái)越緊密的聯(lián)系，而由于政治的或經(jīng)濟(jì)的原因，一些國(guó)家采取了相對(duì)封閉發(fā)展戰(zhàn)略，并通過(guò)包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、貿(mào)易保護(hù)政策在內(nèi)的一系列政策措施，將國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)和某些產(chǎn)業(yè)保護(hù)起來(lái)，在相對(duì)封閉的條件下進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)的相對(duì)封閉既是實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的條件，也是實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的結(jié)果。
　　其次是政治條件，包括：
　　第一，有強(qiáng)有力的政府。產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，影響資源配置的強(qiáng)力政策，所以制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的政府必須擁有：（1）相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源，如充足的財(cái)政收入、數(shù)量不菲的資產(chǎn)等；（2）相應(yīng)的政治資源，如完備的行政組織系統(tǒng)、高素質(zhì)的政府官員、政府政策和政令的權(quán)威性等。自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期.盡管經(jīng)濟(jì)自由主義主張政府只充當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守夜人”的角色，但是從重商主義者幫助西歐一些國(guó)家政府制定的旨在建立自己的工業(yè)、海運(yùn)業(yè)和對(duì)外貿(mào)易優(yōu)勢(shì)，到美國(guó)、德國(guó)、日本等實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策，都不是“守夜人”的職能所能做到的。進(jìn)入壟斷時(shí)期，隨著“凱恩斯革命”，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控成為各國(guó)政府的必要職能。盡管仍然存在著市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的種種論爭(zhēng)。以及在實(shí)踐中的左右搖擺，但是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家，凡是實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的，都以一個(gè)強(qiáng)有力的政府作為主體。
　　第二，該國(guó)謀求快速發(fā)展或謀求強(qiáng)國(guó)地位。產(chǎn)業(yè)政策具有比財(cái)政貨幣政策更具有指向性的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。尤其在冷戰(zhàn)結(jié)束后，各主要大國(guó)之間的政治、軍事對(duì)抗逐步被科技經(jīng)濟(jì)實(shí)力的較量所取代，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的科技經(jīng)濟(jì)差距更加突出，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力成為一個(gè)國(guó)家謀求快速發(fā)展或謀求強(qiáng)國(guó)地位的關(guān)鍵之一。因此，不論是超級(jí)大國(guó)以及其他發(fā)達(dá)國(guó)家，還是具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策說(shuō)到底都是在新的國(guó)際關(guān)系中尋求某種國(guó)際經(jīng)濟(jì)乃至政治地位的表現(xiàn)。
　　第三，國(guó)際政治格局具有發(fā)展空間。在美國(guó)、德國(guó)開(kāi)始工業(yè)化的時(shí)候，世界政治的超級(jí)力量尚處于形成之中；而戰(zhàn)后的日本重新進(jìn)行工業(yè)化之際，美國(guó)已經(jīng)在世界政治、經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色。正是在美國(guó)的庇護(hù)之下，日本以在軍事、政治上對(duì)美國(guó)的依賴為代價(jià)，得以完整地貫徹其工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。比如，1955年，經(jīng)美國(guó)批準(zhǔn)，日本在沒(méi)有對(duì)外國(guó)投資開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的情況下加入GATT（關(guān)貿(mào)總協(xié)定）；1964年4月日本加入OECD（國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織），但是1967年7月以后，才陸續(xù)在少數(shù)行業(yè)開(kāi)始自由化進(jìn)程，并且直到1973年5月才完全接受OECD關(guān)于資本流入的有關(guān)條款（仍有少數(shù)行業(yè)例外）。目前，世界政治力量的多極化和科技經(jīng)濟(jì)力量的單極化（美國(guó)），使國(guó)際事務(wù)變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜。特別是當(dāng)前世界上唯一的超級(jí)大國(guó)——美國(guó)試圖在國(guó)際政治格局中謀求“單邊主義”，在這樣的背景下，發(fā)展中國(guó)家包括體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家獨(dú)立實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的空間已經(jīng)縮小。
　　再次是歷史條件，主要是一個(gè)國(guó)家處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?dú)v史階段，面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整和升級(jí)的歷史任務(wù)。美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)（1861～1865年）前夕，全國(guó)人口80％以上還在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)在國(guó)民收入中仍占30.8％，制造業(yè)只占12.1％。這個(gè)時(shí)期美國(guó)面臨農(nóng)業(yè)革命和工業(yè)化的雙重歷史任務(wù)，政府在保證市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，采取了推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保護(hù)、支持制造業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。南北戰(zhàn)爭(zhēng)后十多年，19世紀(jì)70年代末，美國(guó)便在全國(guó)范圍內(nèi)完成了產(chǎn)業(yè)革命，由農(nóng)業(yè)國(guó)開(kāi)始向工業(yè)國(guó)過(guò)渡。到1884 年，美國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)比重已超過(guò)農(nóng)業(yè)而占51.95％，1890年，美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值就達(dá)94.98億元，超過(guò)英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)，躍居第一。同樣，德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)作為產(chǎn)業(yè)革命相對(duì)較晚的后起發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，也是在工業(yè)化進(jìn)程中，在面臨重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提升本國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度的歷史條件下，為實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)達(dá)國(guó)家，采取了以保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、援助衰退產(chǎn)業(yè)為主線的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。
　　從更為廣義的角度講，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是在科技進(jìn)步加速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)頻繁的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)的。不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都面臨在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)中，主動(dòng)地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的任務(wù)。只是由于各國(guó)的科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的差異，其產(chǎn)業(yè)政策的地位、目標(biāo)、實(shí)施方式各有特點(diǎn)。
　　而特殊條件主要是指一國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、國(guó)民觀念等。例如日本之所以能夠在較長(zhǎng)時(shí)期有效實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，除了上述一般性條件外，信任和服從政府集權(quán)的國(guó)民性，以及以民族主義為核心，動(dòng)員社會(huì)資源集中到重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行“全民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”的意識(shí)。（注：見(jiàn)楊鵬《產(chǎn)業(yè)政策的陰影》，《經(jīng)濟(jì)管理文摘》2001年第20期）這種特殊條件是長(zhǎng)期的歷史文化傳統(tǒng)的產(chǎn)物，其他國(guó)家很難效仿。但是，特殊條件屬于實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的充分條件，而不是必要條件。

　　　　　　二、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策面臨的新背景

　　既然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策都是在一定的社會(huì)條件下形成并取得成效的，那么考慮我國(guó)今后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策就應(yīng)分析所面臨的新的歷史背景和條件。20世紀(jì)末以來(lái)，不論國(guó)內(nèi)還是世界的經(jīng)濟(jì)格局都在發(fā)生重大的變化。其中最主要的是以下三個(gè)方面。
　　　　1.我國(guó)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的歷史任務(wù)
　　我國(guó)在對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行“補(bǔ)缺”式的調(diào)整中實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后，從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始持續(xù)地小幅回落，從總量角度出現(xiàn)了前所未有的“總需求不足”。
　　而從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位雖然不斷得到鞏固加強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品供給基本滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要，但是技術(shù)含量低，相對(duì)成本高，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，比較利益下降等，使我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展在開(kāi)放的環(huán)境下面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；我國(guó)工業(yè)在基本擺脫了能源、交通、原材料“瓶頸”的制約后，早已存在的低水平重復(fù)建設(shè)，盲目發(fā)展一些市場(chǎng)業(yè)已飽和的加工工業(yè)的問(wèn)題更加突出，在世界技術(shù)進(jìn)步加速的背景下，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程面臨著壓縮長(zhǎng)線產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等任務(wù)，特別是提升技術(shù)裝備工業(yè)，成為我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中面臨的主要任務(wù)；我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)雖然有了長(zhǎng)足的發(fā)展，特別是商業(yè)餐飲業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展更是世人矚目，但是第三產(chǎn)業(yè)一方面總體比例仍然與我國(guó)的人均GDP不相稱，另一方面許多服務(wù)產(chǎn)業(yè)不能滿足社會(huì)業(yè)已存在的需求，如生活服務(wù)業(yè)、各類信息咨詢服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等。特別是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展不足如各種形式的中介服務(wù)，代理、代辦、經(jīng)紀(jì)、拍賣等代理性服務(wù)，會(huì)計(jì)、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、廣告、計(jì)算機(jī)、市場(chǎng)調(diào)查等專業(yè)性服務(wù)等。
　　以總需求不足為標(biāo)志，我國(guó)在歷經(jīng)20多年高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后到了必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)口，否則我們不僅不能改變?cè)趪?guó)際分工體系中處于垂直分工的不利地位，而且還會(huì)拉大與發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)技術(shù)上的差距，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)今后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要特點(diǎn)已經(jīng)不是適應(yīng)性的填平補(bǔ)齊，而是加快工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，用技術(shù)創(chuàng)新成果改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體升級(jí)。

2.經(jīng)濟(jì)全球化的實(shí)質(zhì)
　　經(jīng)濟(jì)全球化實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)以發(fā)達(dá)國(guó)家為主導(dǎo)，跨國(guó)公司為主要?jiǎng)恿Φ氖澜绶秶鷥?nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)全球化的演進(jìn)過(guò)程中，世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重組和調(diào)整。第一次是在20世紀(jì)50年代，美國(guó)的鋼鐵、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向日本、原西德等國(guó)轉(zhuǎn)移，同時(shí)率先集中力量發(fā)展半導(dǎo)體、通信和電子計(jì)算機(jī)等新興的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。第二次是在20世紀(jì)60年代和70年代，日本、原西德等國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向集成電路、精密機(jī)械、精細(xì)化工、家用電器和汽車等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)把一部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)。從20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)始，世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又進(jìn)入新一輪重組。勞動(dòng)密集型和一般技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)從“亞洲四小龍”轉(zhuǎn)移到我國(guó)和東盟國(guó)家。“亞洲四小龍”等新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，美、日和歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家則發(fā)展知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)。以微電子技術(shù)、新能源、新材料為中心的新技術(shù)迅速產(chǎn)業(yè)化，建立起知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)。
　　這一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不但表現(xiàn)在一些產(chǎn)業(yè)的整體轉(zhuǎn)移，更重要的是同一產(chǎn)業(yè)的一部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，在這次世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大體上采取兩種形式，一是發(fā)達(dá)國(guó)家之間，通過(guò)跨國(guó)公司之間的相互交叉投資，企業(yè)兼并，在更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)?；A(chǔ)上配置資源，開(kāi)拓市場(chǎng)，更新技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家間的技術(shù)和資金密集產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。二是發(fā)達(dá)國(guó)家把勞動(dòng)和資源密集型的產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，特別是把這些產(chǎn)業(yè)包括高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。
　　當(dāng)一國(guó)與外部發(fā)生經(jīng)濟(jì)往來(lái)時(shí)，必定會(huì)引起內(nèi)部資源配置效率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的顯著變化。毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)全球化中我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同樣會(huì)受到與外部經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際金融和國(guó)際直接投資三個(gè)方面的影響。這就是我國(guó)今后實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的國(guó)際背景。
　　　　3.WTO規(guī)則與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的空間
　　以加入WTO為標(biāo)志，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的空間已經(jīng)發(fā)生明顯變化。從國(guó)際規(guī)則來(lái)看，烏拉圭回合和迅猛發(fā)展的經(jīng)濟(jì)全球化改變了以往實(shí)行的國(guó)際規(guī)則，一些在 20世紀(jì)中葉實(shí)施的國(guó)際規(guī)則在21世紀(jì)則不再被允許。比如自20世紀(jì)50至70年代，日本、韓國(guó)當(dāng)局政府通過(guò)關(guān)稅和配額等手段大規(guī)模對(duì)特殊產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，嚴(yán)重阻礙了外國(guó)直接投資（FDI）發(fā)揮作用，但是盡管日、韓兩國(guó)的某些做法違背了GATT關(guān)于自由貿(mào)易的基本原則，它們也如愿地加入到這一國(guó)際組織當(dāng)中。而中國(guó)在歷經(jīng)十余年的漫長(zhǎng)談判，最終加入WTO之后，必須對(duì)外開(kāi)放貿(mào)易和直接投資領(lǐng)域，其開(kāi)放程度是上一世紀(jì)50—70年代發(fā)展中國(guó)家前所未有的，外國(guó)投資者將在一些以前完全被禁止的部門享受國(guó)民待遇，并且諸如貿(mào)易數(shù)量限制等產(chǎn)業(yè)政策手段將不再允許使用。

　　　　　　三、產(chǎn)業(yè)（結(jié)構(gòu)）政策的新動(dòng)向

　　在國(guó)際國(guó)內(nèi)新的背景下，各國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策并非是一種必須摒棄的政府經(jīng)濟(jì)政策，而是在本國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上適應(yīng)條件的變化，因而具有一些新的動(dòng)向。
　　　　1.關(guān)于美國(guó)“沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策”的產(chǎn)業(yè)政策
　　眾所周知，美國(guó)歷史上有著較長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)自由主義傳統(tǒng)，奉行自由企業(yè)制度。與日本、歐洲一些國(guó)家相比，美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的程度較低，以趕超和政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策不被重視，而且在其權(quán)威主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作中，只見(jiàn)財(cái)政政策和貨幣政策，產(chǎn)業(yè)政策概念并不存在。但這并不意味著美國(guó)政府在其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)中無(wú)所作為。（注：從歷史上看，美國(guó)政府早在19世紀(jì)末通過(guò)的第一個(gè)反壟斷法——謝爾曼法就屬于產(chǎn)業(yè)組織政策的內(nèi)容。）經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面美國(guó)傳統(tǒng)的汽車、鋼鐵等行業(yè)遇到嚴(yán)重的困難，另一方面美國(guó)產(chǎn)業(yè)遇到了日本、西歐及其他國(guó)家強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，特別是戰(zhàn)后日本政府通過(guò)系統(tǒng)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策而取得的巨大成就，迫使并吸引美國(guó)在對(duì)待產(chǎn)業(yè)政策的基本態(tài)度上有所變化。
　　盡管美國(guó)仍然不主張政府過(guò)多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整至少在兩個(gè)方面有所作為：一是為各產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和秩序。繼謝爾曼法之后，美國(guó)又陸續(xù)頒布了經(jīng)過(guò)修改和補(bǔ)充的克萊頓法（1949年）和賽勒—— 凱爾法（1950年），至今仍是美國(guó)反托拉斯的重要法律依據(jù)。另外，美國(guó)的雙層司法體制（依靠州財(cái)政的各州司法體系和獨(dú)立于各州之外，依靠聯(lián)邦財(cái)政的聯(lián)邦司法體系），美國(guó)憲法中的商務(wù)條款（規(guī)定只有聯(lián)邦政府才有權(quán)規(guī)制州與州之間的商務(wù)）以及最高法院判例，對(duì)打破國(guó)內(nèi)地方貿(mào)易保護(hù)主義，確保美國(guó)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成起了決定性作用。二是政府十分重視在科技研發(fā)、教育方面的作用。從19世紀(jì)開(kāi)始，政府就長(zhǎng)期為農(nóng)業(yè)研究注入資金并致力于農(nóng)業(yè)推廣。二戰(zhàn)后，美國(guó)研究與開(kāi)發(fā)政策的一個(gè)重要方面就是支持軍用技術(shù)轉(zhuǎn)向民用，為鼓勵(lì)私人企業(yè)從事研究開(kāi)發(fā)投資，政府長(zhǎng)期以來(lái)還從稅收上予以支持。據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料，1994年在美國(guó)全部研究開(kāi)發(fā)資金中，由聯(lián)邦政府出資的比重略高于三分之一，特別是基礎(chǔ)研究方面，占到近60％。1994年克林頓總統(tǒng)簽署了題為《為了國(guó)家利益發(fā)展科學(xué)》的政策文件，要求所有聯(lián)邦部門都應(yīng)在各自領(lǐng)域支持基礎(chǔ)研究和教育。正因?yàn)閷?duì)政府對(duì)科技教育的高度重視和行之有效的舉措，使得美國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在世界處于領(lǐng)先地位。
　　面向21世紀(jì)，美國(guó)政府認(rèn)為：“市場(chǎng)是我們經(jīng)濟(jì)的中心，但是市場(chǎng)總是不能很好地運(yùn)行并且不能恰當(dāng)?shù)貪M足美國(guó)人的所有需要，甚至經(jīng)濟(jì)需要。正是在那時(shí)，政府能夠提供幫助。例如，面對(duì)日益增長(zhǎng)的收入不平等，政府能盡更大的努力去增加教育機(jī)會(huì)，以便使貧窮的惡性循環(huán)不永久存在。“他們也承認(rèn)”政府不能解決所有的社會(huì)問(wèn)題，并且它也確實(shí)不能在一夜之間解決更永久性的問(wèn)題。但是，即使收益不能立即明顯體現(xiàn)出來(lái)，政府也必須繼續(xù)對(duì)未來(lái)投資。只有通過(guò)這樣的投資，緩慢的生產(chǎn)力增長(zhǎng)和日益增加的不平等等長(zhǎng)期問(wèn)題才能被解決。“他們提出”政府的經(jīng)濟(jì)政策，包括擴(kuò)大市場(chǎng)，在人力資本、有形資本和技術(shù)資本上投資，使政府更有效率，減少預(yù)算赤字。（注：1996年2月美國(guó)《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》。）從中我們不難看出，美國(guó)政府是在維護(hù)市場(chǎng)信條的原則基礎(chǔ)上，將繼續(xù)從彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提高競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展的角度對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，并影響其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是保持高科技產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位。
　　　　2.日本產(chǎn)業(yè)政策的地位和變化
　　作為實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策最為突出的日本在進(jìn)入21世紀(jì)之際，并沒(méi)有因?yàn)閬喼藿鹑谖C(jī)后所出現(xiàn)的問(wèn)題而放棄用產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“傳統(tǒng)”。在通產(chǎn)省一份名為《21世紀(jì)產(chǎn)業(yè)政策的展望》的報(bào)告中，以產(chǎn)業(yè)政策為核心描繪了今后25年日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的途徑和方式。在這份被稱之為“21世紀(jì)日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)的處方 ”的報(bào)告中，將世界政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化概括為“市場(chǎng)的世界一體化”和“生態(tài)環(huán)境、資源、能源的制約”。在這種條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要源泉是技術(shù)革新，尤其是信息技術(shù)和生化技術(shù)，為此通產(chǎn)省還制定了《產(chǎn)業(yè)技術(shù)戰(zhàn)略》。
　　與從前的產(chǎn)業(yè)政策相同之處在于：第一，有明確的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。報(bào)告認(rèn)為支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在繼續(xù)強(qiáng)化制造業(yè)大國(guó)地位的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)制造業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)的結(jié)合（SET-WARE產(chǎn)業(yè)），同時(shí)開(kāi)發(fā)宇宙和海洋等所謂“邊疆產(chǎn)業(yè)”、“高齡化社會(huì)產(chǎn)業(yè)”、“環(huán)境產(chǎn)業(yè)”、“感性產(chǎn)業(yè)（娛樂(lè)、時(shí)裝、休閑業(yè)等）”。第二，仍然強(qiáng)調(diào)國(guó)家在技術(shù)進(jìn)步和成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)的培育中的重要地位，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)、官、學(xué)”一體化和協(xié)同作戰(zhàn)的重要作用。
　　當(dāng)然，由于國(guó)內(nèi)外條件的變化，尤其是對(duì)日本經(jīng)濟(jì)蕭條不振原因的反思，日本提出應(yīng)以一種新型的制度體系以適應(yīng)全球一體化和信息技術(shù)進(jìn)步的要求。日本現(xiàn)行的制度體系被稱之為“自我完結(jié)型”，即相對(duì)封閉的組織制度。“泡沫經(jīng)濟(jì)”的發(fā)生.企業(yè)的低效率都與這種組織制度有密切關(guān)系，它已經(jīng)不完全適應(yīng)21世紀(jì)的要求。而新的制度體系被稱之為“解放連帶型”，即提高信息、機(jī)會(huì)和評(píng)價(jià)體系的開(kāi)放性，并且在全社會(huì)分散費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，使其最小化。這個(gè)新體系的特點(diǎn)除了仍然強(qiáng)調(diào)政府的實(shí)際作用外，就是改變20世紀(jì)50年代以來(lái)強(qiáng)調(diào)的“團(tuán)隊(duì)精神”、“企業(yè)中心社會(huì)”、“組織優(yōu)先”等理念，提出產(chǎn)業(yè)政策要面向“自力的個(gè)人”，實(shí)現(xiàn)“多元參與的社會(huì)”。另外，產(chǎn)業(yè)政策將從單純的國(guó)內(nèi)政策改變?yōu)?ldquo;國(guó)內(nèi)、國(guó)際一體化”，包括更多地參與國(guó)際組織并吸收海外人才。（注：黃曉京《通產(chǎn)省完了嗎？》，《經(jīng)濟(jì)管理文摘》 2001年第20期。）
　　　　3.我國(guó)今后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的特點(diǎn)
　　我國(guó)作為一個(gè)尚未完成工業(yè)化的發(fā)展中國(guó)家，處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和更深地融入世界經(jīng)濟(jì)背景下，政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策也必然有與以前不同的特點(diǎn)。我們認(rèn)為，最主要的特點(diǎn)可能是：
　　第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策作用的基礎(chǔ)是轉(zhuǎn)型中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府曾于1979—1984年和1988—1991年對(duì)失衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行較大調(diào)整。這兩次調(diào)整都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架內(nèi)進(jìn)行的，主要是運(yùn)用行政性的手段，通過(guò)調(diào)整固定資產(chǎn)投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和價(jià)格、財(cái)政、信貸等政策進(jìn)行的。 20世紀(jì)90年代，我國(guó)明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的市場(chǎng)化方向。1994年頒布的《九十年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，就是在市場(chǎng)化改革初期政府對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革以來(lái)第三次重大調(diào)整的綱領(lǐng)性文件?！毒V要》所明確的制定產(chǎn)業(yè)政策的原則之一是“符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用”。從一定意義上說(shuō)，我國(guó)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策正是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的組成部分，是開(kāi)始用宏觀經(jīng)濟(jì)政策的間接方式取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的直接方式，是開(kāi)始縮小而不是擴(kuò)大政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。當(dāng)然，由于90年代初我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上仍然保持了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的格局，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施不可避免地帶有濃厚的行政干預(yù)色彩。在體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格的大部分放開(kāi)，勞動(dòng)力、資本、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)的初步建立，預(yù)算、稅收、外匯、投資、信貸等宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革，國(guó)有企業(yè)改革的攻堅(jiān)，社會(huì)保障體系的建立，政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的改革等重大舉措，都深刻地改變著我國(guó)資源配置的機(jī)制。以往的兩種體制、兩種機(jī)制并存所產(chǎn)生的矛盾雖然依然存在，但是將趨于減弱。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整正在由單純的政府導(dǎo)向向發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用和政府導(dǎo)向作用并存的方向轉(zhuǎn)變，調(diào)控手段則正在由主要靠行政手段，向經(jīng)濟(jì)、法律手段結(jié)合必要行政手段的方向轉(zhuǎn)變。
　　第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策功能的多重性。支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整和援助衰退產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，是以往產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的主要功能。在新的歷史條件下，這些功能可以繼續(xù)發(fā)揮，但是要進(jìn)行調(diào)整和增加。
　　第三，制定產(chǎn)業(yè)政策主體的多元化。我國(guó)以往產(chǎn)業(yè)政策的制定是由中央政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門牽頭并協(xié)調(diào)，各專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門為骨干，地方政府、大型國(guó)有企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)參與。隨著經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革，各專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門基本取消，各類企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)始發(fā)揮市場(chǎng)中介的作用，地方政府擁有更多的實(shí)際資源和政策資源。因此，制定產(chǎn)業(yè)政策的主體除了要由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下綜合經(jīng)濟(jì)管理部門牽頭和協(xié)調(diào)外，要實(shí)現(xiàn)“官、產(chǎn)、學(xué)”結(jié)合的主體多元化。要在改造具有官方色彩的行業(yè)協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上，由行業(yè)協(xié)會(huì)代表行業(yè)各類企業(yè)（包括內(nèi)資控制的非國(guó)有企業(yè)）參與產(chǎn)業(yè)政策的制定。在行業(yè)內(nèi)舉足輕重的特大型企業(yè)、各方面的專家（包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、科學(xué)家、技術(shù)專家等）也應(yīng)通過(guò)固定的渠道和方式參與產(chǎn)業(yè)政策的制定，如加強(qiáng)和擴(kuò)大政策審議會(huì)等研究咨詢機(jī)構(gòu)，使制定的產(chǎn)業(yè)政策科學(xué)、可行。地方政府在繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，參與全國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定，并協(xié)調(diào)地區(qū)各個(gè)行業(yè)、企業(yè)的關(guān)系，為實(shí)施既定的產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造必要的外部環(huán)境。相對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程中應(yīng)有與其控制的資源相應(yīng)的發(fā)言權(quán)。
　　第四，政策手段的規(guī)范性。隨著我國(guó)加入WTO，宏觀經(jīng)濟(jì)政策手段要遵循和運(yùn)用WTO的基本原則和規(guī)則，并要有相應(yīng)的法律法規(guī)保障。以前那種封閉的、行政手段為主、缺乏法律保障的政策手段，要進(jìn)行清理和調(diào)整，代之以開(kāi)放的、符合對(duì)我國(guó)有約束力的國(guó)際規(guī)則的、以經(jīng)濟(jì)、法律等間接手段為主的政策手段。同時(shí)注意各種政策手段、法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配套。

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