三、我國實施保障措施的類型

我國的保障措施類型與其他許多國家的保障措施大致一致,分為臨時保障措施和最終保障措施兩種:

(一)臨時保障措施

我國保障措施條例規(guī)定,經過初步調查后,如果有明確證據表明進口產品數量增加,在不采取臨時保障措施將對國內產業(yè)造成難以補救的損害的緊急情況下,可以做出初裁決定,采取臨時保障措施,但是需要滿足以下幾個條件:第一,要有明確證據證明進口產品數量增加;第二,出現不采取措施將會對國內產業(yè)造成難以補救的損害的緊急情況;第三,需要主管機關做出初步裁定。而臨時保障措施采取的形式一般是提高關稅,而不是配額或者其他方式作為臨時措施。在臨時保障措施的實施程序方面,先由我國商務部提出建議,關稅委員會根據建議做出決定,海關是具體執(zhí)行機關,在保障措施公告開始實施之日起開始實施,實施期限最長不得超過200天。如果最終裁定不采取保障措施,則需要將增加征收的關稅退回。

(二)最終保障措施

最終保障措施實施的條件包括三點:一是進口產品數量增加;二是進口產品數量增加會對國內產業(yè)造成損害;三是實施保障措施符合公共利益。當然,還需要關稅委員會做出最終裁定。最終保障措施的形式除了有提高關稅外,還有數量限制或者其他方式,同時實施保障措施的具體形式不同也影響到實施程序的不同,如果是采取提高關稅的形式,則程序與采取臨時保障措施是一樣的,如果是以數量限制的形式,商務部可以自己直接做出決定。最終保障措施的實施應當以防止、補救嚴重損害為目的,在對數量進行配額限制時,除非有正當理由表明為防止或者補救損害而有必要采取不同水平的數量限制措施,應當保證限制數量不得低于最近3個有代表性年度的平均進口量,實施期限超過一年的,應當在實施期間內按固定時間間隔逐步放寬。我國《保障措施條例》規(guī)定,保障措施的實施期限不超過4年,但是證明保障措施對于防止或者補救嚴重損害仍然有必要,又有證據表明相關國內產業(yè)正在調整的情況下,可以延長一項保障措施的實施期限,最長為10年。對于實施已超過3年的保障措施,還應當在實施期間內對其進行中期復審,內容包括國內產業(yè)的調整情況等。復審結果的決定機關同當初決定實施保障措施的機關一致。有關機關可以在中期復審后做出對保障措施的保留、取消或者加快等決定。

四、我國的保障措施程序規(guī)則

(一)發(fā)起調查

我國保障措施發(fā)起調查的方式有兩種:申請發(fā)起和自行發(fā)起,前者是普遍方式,后者是一種例外方式。所謂應申請發(fā)起的調查就是與國內產業(yè)有關的自然人、法人或者其他組織,可以向商務部提出保障措施調查的書面申請。申請書應當包括申請人、進口產品、國內同類產品或者直接競爭產品、進口產品的出口國、出口商、進口產品的數量增長、損害以及因果關系的情況說明,并附帶相關證據材料。除此之外,申請書應當明確要求采取保障措施的請求,這種請求可以包括采取措施的形式、具體內容、期限等。商務部在收到申請書的60天內應當做出決定,并告知理由。所謂自行發(fā)起調查,就是在沒有申請的情況下,商務部自行發(fā)起保障措施調查,這只是一種例外。

(二)調查程序和內容

在進行保障措施調查時,一般進行兩項調查:進口數量增長調查和產業(yè)損害調查。進口數量增加調查是指商務部采取調查問卷和聽證會的形式對過去一段時間的進口數量做出統(tǒng)計,這種過去的期間通常為5年。產業(yè)損害調查是指商務部有關部門對生產同類產品或者直接競爭產品的國內產業(yè)因為進口產品數量增加而受到的損害程度。而采取的形式多種多樣,包括問卷、抽樣、聽證、技術鑒定等調查方式,調查期間通常立案調查前的3到5年。

(三)做出裁定

通常情況下,保障措施調查期間為6個月,特殊情況下可以延長2個月,在此期間,商務部可以作出初裁決定,也可以直接作出終裁決定。如果裁定是肯定的,那么還要確定要采取的具體措施,根據措施的不同來看是自行決定還是提交關稅委員會由關稅委員會決定。

五、我國保障措施法的完善和發(fā)展趨勢

我國保障措施法的體系雖然已基本形成,制度也漸漸完善,并在對外貿易的實踐中發(fā)揮作用,但仍然有許多不足:第一,我國對不同形式的保障措施的實施,由不同機構來決定,而與反傾銷和反補貼措施相比,保障措施在實施程序方面相對簡單,可以主要由一個機構負責完成,而不需要分為不同的機構了分別決定,由一個特定的機構來決定也有利于避免多個部門調查多個部門決定所引起的行政效率低下或者混亂現象。第二,我國保障措施法的立法目的還或多或少帶有產業(yè)保護的色彩,應該端正立法宗旨,力求維護公平貿易發(fā)展,并推動我國產業(yè)結構的調整。第三,我國對于采取保障措施的條件的規(guī)定還需要擴充,比如對國內產業(yè)的界定是中華人民共和國國內同類產品或者直接競爭產品的全部生產者,或者其總產量占國內同類產品或者直接競爭產品的主要部分的生產者,但美國等其他國家很多已經立法肯定了區(qū)域產業(yè)的保護問題,我國也應該學習他國的積極成果,對這個問題做出規(guī)定。第四,正如前面講實施條件的時候所說的,我國對進口增加與嚴重損害之間的因果關系的標準并沒在理論上進行明確。是采取單一式還是綜合式?是原因之一還是要求是主要原因?這需要進一步進行立法明確。第五,關于保障措施的發(fā)起條件,我國的規(guī)定是要求進口產品數量的絕對增加和與國內生產相比的相對增加,這與WTO的《保障措施協(xié)議》是不一致的,這不利于我國保障措施與國際立法相接軌,其實施效力也就不利于獲得國際組織的認可。第六,在評估進口增加對國內產業(yè)造成損害的因素時,WTO《保障措施協(xié)議》規(guī)定應該評估“所有有關的客觀和可量化的因素”,而我國則具體規(guī)定了要審查的相關因素,這樣就限制了保障措施的實施可能,也不利于適應現實中千變萬化的各種情況。第七,對于實施保障措施的通知與磋商,我國有關的規(guī)定與WTO《保障措施協(xié)議》的有關通知的規(guī)定要求存在一定的差異,如立案調查的規(guī)定、調查結果等,我國應該盡量在此規(guī)定上向WTO靠攏。第八,WTO《保障措施協(xié)議》規(guī)定了貿易補償、貿易報復等規(guī)定,我國的《保障措施條例》對此沒有作出規(guī)定,這樣就可能忽視了外方的程序性的基本權利。

除此之外,我國在對農產品保障措施的規(guī)定也存在不足,與工業(yè)品相比,農產品生產周期長,銷售周期短,所以一旦進口農產品對國內相同或直接競爭產品造成嚴重損害或者嚴重損害威脅,如果不能及時進行救濟,生產者的利益就會受到難以彌補的損失,所以我國應對農產品的保障作出特殊的規(guī)定,但我國保障措施制度實際上并未充分考慮農產品的特殊性。

鑒于上述不足之處,我國應在以下方面作出完善和改進:

1.應當深入研究產業(yè)損害的情況,全面掌握和總結國內相關產業(yè)受到進口產品數量增加所導致的損害程度。不管是在理論還是在實踐層面,都應該加強對于損害的研究,而且鑒于入世以來我國產業(yè)受到的嚴重損害威脅更為突出,因此要加強對嚴重損害威脅的立法,這就會涉及到如何區(qū)分嚴重損害和嚴重損害威脅、兩者是否存在共存、如果共存如何處理等問題。

2.注重產業(yè)調整,作出產業(yè)調整的計劃。保障措施的實施一定程度上是有利于本國產業(yè)的保護的,但是并不能從根本上解決產業(yè)結構的問題,況且保障措施實施的目的也是應當以維護公平貿易為宗旨的,因此要從根本上保護本國產業(yè)的發(fā)展必須對我國產業(yè)進行調整,提高我國產業(yè)的國際競爭力。

3.研究保障措施的司法審查。對于反傾銷和反補貼,國際上都規(guī)定了司法審查程序,雖然還存在許多缺陷,但至少規(guī)定了救濟措施,但對于保障措施的司法審查,還并未有明確的規(guī)定,那么在未來的保障制度完善的過程中,應考慮此問題。

總之,我國保障措施的規(guī)定的級別還比較低,在完善我國保障措施制度的道路上,還有很長的道路要走,但是只要我們看到自身的不足,并有針對性地進行完善,必然會取得令人矚目的成就。

注釋:

黃文俊.保障措施法研究---理論框架與實證分析.法律出版社.2004年版.第119頁.

張曉.中國進口產品保障措施實踐指南.經濟管理出版社.2003年版.第17頁.

參考文獻:

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[2]陳立虎.保障措施法比較研究.北京大學出版社.2006年版.

[3]余菲.WTO保障措施及其例外法律制度研究.上海人民出版社.2006年版.

[4]張玉卿,李成鋼.WTO與保障措施爭端.上海人民出版社.2001年版.