在經(jīng)濟(jì)全球化和中國加入WTO、城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程加快的新的形勢下，傳統(tǒng)的城市建設(shè)和管理方式已不能適應(yīng)，需要進(jìn)行新的探索。有人提“城市經(jīng)營”，認(rèn)為城市類似放大了的企業(yè)，城市和企業(yè)一樣需要經(jīng)營；有人提“經(jīng)營城市”。有人認(rèn)為，“城市經(jīng)營”是研究“經(jīng)營城市”規(guī)律的科學(xué)（注：劉文儉：《城市經(jīng)營概論》，《現(xiàn)代城市研究》，2001年第5期。）。我采用“經(jīng)營城市”的提法，認(rèn)為“經(jīng)營城市”的提法更為妥貼、適當(dāng)。
　　一、經(jīng)營城市理念的內(nèi)涵和必要性
　　（一）經(jīng)營城市是一個全新的理念
　　經(jīng)營城市，簡言之是把城市的資源和延伸資源作為資產(chǎn)，通過市場運(yùn)作，獲取經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益，促進(jìn)城市發(fā)展。經(jīng)營城市的主體是城市政府。經(jīng)營城市要“政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，市民關(guān)心”。
　　政府是建設(shè)和管理城市的主體，對經(jīng)營城市起著主導(dǎo)作用。政府全權(quán)負(fù)責(zé)城市的規(guī)劃和規(guī)劃的實(shí)施。企業(yè)參與經(jīng)營城市。一方面，企業(yè)可以參與投資；另一方面，企業(yè)操作經(jīng)營城市的具體項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)。城市環(huán)境質(zhì)量是市民生活質(zhì)量的重要組成部分，城市公共物品的價(jià)格直接關(guān)系到市民的消費(fèi)支出。市民是城市的主人，市民關(guān)心經(jīng)營城市的內(nèi)容和方案。城市規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，必須依靠市民的配合。
　　經(jīng)營城市的客體主要有：(1)城市有形資產(chǎn)：城市土地，尤其是對城市中的閑散土地，廢棄土地進(jìn)行開發(fā)利用和升值，對已使用的土地進(jìn)行再開發(fā)再升值；城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，如路、橋、飛機(jī)場、火車站、汽車站、地下管網(wǎng)等；城市公共產(chǎn)品，如水、電、氣、熱等。(2)城市無形資產(chǎn)：城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投資軟環(huán)境（法規(guī)、政策、辦事效率、市民素質(zhì)）、城市風(fēng)光等。(3)城市延伸資產(chǎn)，如路、橋冠名權(quán)等。
　?。ǘ┙?jīng)營城市的必要性
　　1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與實(shí)現(xiàn)城市化、城市現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展要求不適應(yīng)，急需完善。城市的道路網(wǎng)負(fù)荷不均衡，機(jī)動車停車場等靜態(tài)交通設(shè)施嚴(yán)重短缺。公共交通和對外交通不足，交通現(xiàn)狀與優(yōu)化交通環(huán)境要求不適應(yīng)。需要發(fā)展快速、便捷的城市公共交通和航空、鐵路、高速公路交通，并在時空、航班線路上合理有序。城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展不適應(yīng)。污水、生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)不足，城市公共綠地短缺，分布不均勻，生態(tài)補(bǔ)償功能差，居住環(huán)境質(zhì)量不高。城市水、電、氣、熱供應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量與城市化和城市現(xiàn)代化要求不適應(yīng)。城市電信、郵政與信息時代對優(yōu)化投資通訊環(huán)境要求不適應(yīng)。
　　2.傳統(tǒng)的投融資體制、機(jī)制，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金困難。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必需有規(guī)劃，有發(fā)展目標(biāo)，并通過項(xiàng)目實(shí)施。但所有項(xiàng)目的實(shí)施，必須以資金為基礎(chǔ)?；I集資金是關(guān)鍵。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金需求量大，但籌資困難。如果舉債建設(shè)，不僅巨額舉債有困難，而且必然遇到還貸的效益性問題，又無法進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的良性循環(huán)，必然使其債務(wù)越積越多。而傳統(tǒng)的投融資體制、機(jī)制，不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各大企業(yè)集團(tuán)期望出資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但缺少準(zhǔn)入規(guī)則，投資管理呈封閉式運(yùn)行，使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應(yīng)，抑制了企業(yè)間參與經(jīng)營性項(xiàng)目公平競爭的渠道，阻礙了建設(shè)資金投入的健康發(fā)展。
　　二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要利用資本市場
　　資本市場是指交易期限在一年以上的長期金融市場，主要滿足中長期資金需求和政府等機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)財(cái)政資金不足的需要。它包括證券市場、投資基金市場、長期存貸市場等。資本市場的基本作用，就是通過證券、基金等金融工具的交易，為資本供求者提供多種可能的選擇機(jī)會，以適應(yīng)不同投資和融資的要求，將資本向有效的使用方面進(jìn)行資源整合，形成新的要素配置，促進(jìn)新的供給盡快形成并發(fā)揮效用。
　　資本市場與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資關(guān)系密切。首先，資本市場上的各種金融工具以不同的方式和期限，為市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施的投融資提供了多種渠道、多種方式的選擇，可有效地解決項(xiàng)目的資金問題。其次，利用資本市場是改革城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的重大突破。一方面有助于企業(yè)和項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生積極的變化，即明晰產(chǎn)權(quán)，使產(chǎn)權(quán)的權(quán)能同利益掛鉤，以產(chǎn)生各種效益，同時推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使其適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求。另一方面，通過利用資本市場積極培育競爭性投融資機(jī)制，以競爭帶動資本和其他要素的最佳配置，并在相當(dāng)程度上降低投融資成本，并且加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目管理。第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資領(lǐng)域?yàn)橘Y本市場開辟了新的業(yè)務(wù)空間，有利于資本市場擴(kuò)大規(guī)模。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的需求巨大，資本市場在滿足這一巨大需求的過程中不僅可以擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，并且還能創(chuàng)造出新的金融工具。第四，利用資本市場可以部分解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資問題，提高投資效率，分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險(xiǎn)，減少政府的投資負(fù)擔(dān)。第五，可以促進(jìn)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)的流通，增加這些資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)能力，變“死”資產(chǎn)為“活”資金，實(shí)現(xiàn)投資的良性循環(huán)。第六，通過資本注入方式的改變，可以有效地改變城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制，降低過高的資產(chǎn)負(fù)債率，提高資金的運(yùn)營效率，逐步消除因體制原因積累的風(fēng)險(xiǎn)，真正推動政企分開和政府職能的轉(zhuǎn)變。第七，切實(shí)推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制改革，真正實(shí)行投資多元化。
　　要看到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資本市場的利用，也有局限性。首先，它只適用于有收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和有相當(dāng)資產(chǎn)規(guī)模的投資企業(yè)，對資本市場的投融資要求有回報(bào)。其次，在資本市場結(jié)構(gòu)和宏觀環(huán)境變動較大的情況下進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，其中包括發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)等。任何一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，都會給項(xiàng)目的實(shí)施造成巨大影響。

三、經(jīng)營城市的主要內(nèi)容
　?。ㄒ唬┙?jīng)營城市土地
　　土地是城市最大的國有資產(chǎn)，經(jīng)營城市首先是經(jīng)營城市土地。實(shí)行城市國有土地資本運(yùn)營是由土地資本的重要性決定的。土地是一個城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間布局和城市功能的載體，土地供應(yīng)狀況直接關(guān)系到一個城市的發(fā)展空間、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展方向。因此，要使有限的城市空間發(fā)揮最大的效用，必須高度重視對城市土地的供應(yīng)和運(yùn)營的管理，努力提高土地資本的利用效率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益及經(jīng)濟(jì)效益。土地是一切經(jīng)濟(jì)活動最基本的載體，土地又是不可再生的資源。土地的重要性及其資源的稀缺性，決定了城市政府必須對土地一級市場實(shí)行壟斷，即不僅城市的國有土地必須掌握在政府手中，任何單位和個人不得染指土地的買賣活動。而且，屬于農(nóng)村集體所有的土地要出賣，也只能由政府統(tǒng)征。自八十年代末我國實(shí)行土地有償使用以來，土地日益成為城市資產(chǎn)的重要組成部分，并與城市經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境管理的水平緊密相關(guān)。一個具有良好經(jīng)濟(jì)前景、高效率管理的城市，必然帶來較高的地價(jià)水平。由于土地是稀缺的和不可移動的資源，一個城市的建設(shè)、管理、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的水平與土地收益呈正相關(guān)的關(guān)系，因此，城市在城市建設(shè)、管理、發(fā)展等方面的投入，可以通過土地出讓實(shí)現(xiàn)回報(bào)。近幾年來，各地通過土地有償使用為城市建設(shè)和國有企業(yè)改革積累了大量資金的事實(shí)，充分體現(xiàn)了加強(qiáng)城市土地經(jīng)營的重要性。
　　為經(jīng)營好城市土地，第一，要建立和實(shí)施土地收購儲備制度，這是加強(qiáng)國有土地資本運(yùn)營的有效手段。實(shí)踐證明，開展國有土地資本運(yùn)營，必須加強(qiáng)政府對土地供應(yīng)的調(diào)控，而建立土地收購儲備制度是增強(qiáng)政府供應(yīng)土地的調(diào)控力度，解決“多頭”供地的有效手段。1997年下半年起，杭州市開始建立并實(shí)行土地收購儲備出讓制度。主要措施包括：成立市土地儲備中心，具體實(shí)施土地收購儲備和出讓的前期準(zhǔn)備工作；出臺《杭州市土地儲備實(shí)施辦法》，規(guī)定土地收購儲備制度的具體政策和做法等。市土地儲備中心通過行使土地“統(tǒng)一收購權(quán)”和“統(tǒng)一批發(fā)權(quán)”，實(shí)行“政府主導(dǎo)型”的土地儲備制度。這一制度規(guī)定，市區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)用地必須先統(tǒng)一由市土地儲備中心收購儲備，然后由規(guī)劃部門提供規(guī)劃指標(biāo)給儲備中心，房管部門向儲備中心頒發(fā)相關(guān)地塊《房屋拆遷許可證》，計(jì)劃部門給予相應(yīng)的立項(xiàng)，由儲備中心將“毛地”變?yōu)閮舻?。通過政府土地管理部門一個“口子”向市場供地，強(qiáng)化了政府在土地供應(yīng)上的主導(dǎo)地位，明晰了城市土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而強(qiáng)化了政府對土地一級市場的宏觀管理，為全面實(shí)行城市國有土地資本運(yùn)營奠定了良好基礎(chǔ)。第二，實(shí)行土地招標(biāo)拍賣，是開展城市國有土地資本運(yùn)營的必然選擇。建立公開、公平、公正的市場環(huán)境是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。杭州市政府在這方面先行一步，調(diào)整了房地產(chǎn)開發(fā)用地的審批程序，實(shí)行供給引導(dǎo)需求的土地資產(chǎn)運(yùn)作模式。另一方面，加強(qiáng)土地招標(biāo)拍賣的組織領(lǐng)導(dǎo)，把原先成立的市土地收購儲備管理委員會調(diào)整為市土地收購儲備出讓管理委員會，由分管市長牽頭，計(jì)劃、城建、規(guī)劃、房管、財(cái)政、土地等有關(guān)部門參加，負(fù)責(zé)城市土地招標(biāo)拍賣的決策和土地出讓中政府各有關(guān)職能部門行為的協(xié)調(diào)。2000年11月杭州市已被國土資源部確定為全國國有土地資本運(yùn)營的試點(diǎn)城市之一。
　　（二）經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施
　　城市基礎(chǔ)設(shè)施有廣義與狹義之分，狹義是指供電、供水、供氣、交通運(yùn)輸和郵電通訊等設(shè)施。廣義是基礎(chǔ)設(shè)施還包括文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等設(shè)施和部門。城市基礎(chǔ)設(shè)施是整個國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施在城市地域的集結(jié)和延伸，其服務(wù)對象是城市的生產(chǎn)和生活。“既為城市物質(zhì)生產(chǎn)、社會發(fā)展，又為城市人民生活提供一般條件的基礎(chǔ)性公共設(shè)施，是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)”。城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容概括為能源系統(tǒng)，郵電通訊系統(tǒng)，交通運(yùn)輸系統(tǒng)，供水、排水系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，城市防災(zāi)系統(tǒng)等六大方面。城市基礎(chǔ)設(shè)施也可分成電力建設(shè)、運(yùn)輸郵電和公共設(shè)施三大類。公共設(shè)施又包含市政建設(shè)和公用事業(yè)兩類，市政建設(shè)包括園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、市政工程建設(shè)與管理等；公用事業(yè)包括自來水、煤氣、公共交通等。城市基礎(chǔ)設(shè)施資本規(guī)模和工程投資往往是巨大的。而城市政府采用單一的財(cái)政撥款方式來籌集巨額城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金很困難。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的需求量巨大，靠傳統(tǒng)的政府投資難以在短期內(nèi)籌足資金，而經(jīng)營城市提供了新途徑。
　　各城市應(yīng)該也可能根據(jù)自己的情況選擇城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資方式。主要方式有：(1)股票市場融資。對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分析，根據(jù)不同的條件，選擇直接上市、借殼上市、買殼上市或境外上市的融資方式。(2)基金市場融資。吸引民間資金投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。對契約型或公司型基金、開放型基金或封閉型基金方式進(jìn)行選擇。最好采用公司型、封閉型、公募式基金的融資方式。(3)債券市場融資。采用市政債券、公司債券。如上海市曾經(jīng)發(fā)行浦東建設(shè)債券和煤氣建設(shè)改造工程債券。這種形式在本質(zhì)上就是以城市政府為擔(dān)保的地方債券形式，而且是在現(xiàn)行制度下被政府認(rèn)可的、普遍使用的基本融資模式。
　?。ㄈ┙?jīng)營城市公共物品
　　城市公共物品（供水、供電、供熱、供氣等）具有雙重性。一方面，具有天然壟斷的特性；另一方面，具有服務(wù)性、公益性特點(diǎn)。因此，經(jīng)營城市公共物品既要考慮公共物品的可持續(xù)利用問題，提供公共物品企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也要考慮低收入者的承受能力；既要考慮眼前利益，也要考慮長遠(yuǎn)利益。公共物品是勞務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以進(jìn)行投入產(chǎn)出分析。由于城市經(jīng)濟(jì)及社會環(huán)境自身是一個不斷發(fā)展的過程，城市公共物品本身隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而在發(fā)生變化。對于已有的公共物品而言，公共物品的生產(chǎn)條件和勞務(wù)成本定價(jià)也在發(fā)生變化（或變高、或變低），因而公共物品的定價(jià)不能是長期不變的。人們的收入水平、城市資源的稀缺程度都在不斷地變化，隨著外界條件的變化，城市公共物品的定價(jià)也應(yīng)當(dāng)不斷地發(fā)生變化。政府在定價(jià)時可采取聽證會的方法充分聽取各方面的意見。各城市的資源狀況、居民的收入水平、消費(fèi)水平和承受能力有差異，在定價(jià)時不能簡單對照、攀比。
　　（四）經(jīng)營城市的投資環(huán)境
　　為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，過去很多城市都是走一條路子，即爭項(xiàng)目，找貸款，辦工廠，通過興辦企業(yè)，出產(chǎn)品，上產(chǎn)值，拿利潤，增稅收。由于市場競爭日趨激烈，各地重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目眾多，往往面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，不僅不能掙錢，還要背上債務(wù)包袱，然后不得不再拿財(cái)政的錢即納稅人的錢去填補(bǔ)，造成惡性循環(huán)。良好的投資環(huán)境是吸引外資的極為重要的條件，是城市競爭力的重要組成部分。良好的投資環(huán)境，包括完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施，完善的城市功能，優(yōu)美的自然環(huán)境與人文環(huán)境的和諧，以及開放的政策和法規(guī)。這種環(huán)境條件，是吸引國內(nèi)外資金的前提，環(huán)境優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。城市競爭力提高了，城市整體增值，國家、城市、這個城市的所有企業(yè)、單位和個人都可以受益，實(shí)現(xiàn)“多贏”。
　?。ㄎ澹┙?jīng)營城市的品牌形象
　　城市特色和城市吸引力是城市資產(chǎn)經(jīng)營、城建項(xiàng)目市場化運(yùn)作以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，沒有良好環(huán)境和形象，城市就沒有吸引力，經(jīng)營城市也就失去了載體依托。因此，從長遠(yuǎn)看，進(jìn)行城市資產(chǎn)經(jīng)營，不僅要重視直接收益的經(jīng)營項(xiàng)目，更要把城市作為一個“品牌”來經(jīng)營。必須在完善城市功能、改善城市環(huán)境、突出城市特色中，著重打造城市“品牌”，不斷提高和實(shí)現(xiàn)城市自身增值。打造城市“品牌”，城市品牌形象一般表現(xiàn)為城市外部的知名度和口碑，它是由城市外在的和內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會變化的深度、廣度和速度的信息傳遞形成的。城市品牌是城市的無形資產(chǎn)，要充分認(rèn)識它的價(jià)值。獲得這樣的無形資產(chǎn)要有眼光和較大的投入。大連市包括城市建設(shè)投資在內(nèi)的全社會基本建設(shè)投資，1952年到1978年的26年的年均增長率僅為6.3%。而1978年到1990年12年的投資年增長率增長到21.37%，1990年至1997年間又提高到33.37%。與此同時，國民經(jīng)濟(jì)也有了大幅度的增長。1999年全市實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值 1003億元，比上年增長11.1%，連續(xù)8年保持了兩位數(shù)增長。營造城市品牌要明確價(jià)值取向，美化一個城市，最重要的是要有總體規(guī)劃和精品意識，并不是有錢就能堆出一個美好的環(huán)境。
　?。┙?jīng)營城市的文化品味
　　城市是立體的圖畫，流動的風(fēng)景線。城市建筑是凝固的藝術(shù)，歐洲人把他們的古城、古建筑都視為珍寶，文藝復(fù)興時期那些大師的作品，也多體現(xiàn)在一座座建筑的設(shè)計(jì)、墻雕和繪畫上。建筑物既是物質(zhì)產(chǎn)品，也是文化產(chǎn)品，是物質(zhì)文明和精神文明的載體和結(jié)晶。搞好城市需要有藝術(shù)眼光和文化品位。城市建筑文化一般具有先進(jìn)性、綜合性和多樣性的特征。城市建筑文化的先進(jìn)性一般表現(xiàn)為具有代表市民的素質(zhì)和理想追求的品格，它是與城市先進(jìn)生產(chǎn)力的代表相通的，也是民族的精神和歷史文化的積淀和升華。城市建筑文化所具有的廣泛的綜合性和多樣性，特別多的表現(xiàn)在國際性城市、大城市和旅游城市，那里既是民族的、地區(qū)的文化集結(jié)點(diǎn)，也是傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的、東方和西方文明的匯合處。因此，提高城市建筑的文化含量和質(zhì)量，既要求這種文化的先進(jìn)性和代表性，也要求這種文化的兼收并蓄的多樣性和藝術(shù)性；既反映現(xiàn)代城市生產(chǎn)力水平和生活水平，又反映民族和時代精神，通古達(dá)今，中西合璧，雅俗共賞。經(jīng)營城市的文化品味，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，弘揚(yáng)先進(jìn)文化，將提升城市整體形象，提高城市的整體價(jià)值。