外延擴(kuò)張的城市化

90年代末以來(lái)城市化的提速，既反映了工業(yè)高度化后城市化與工業(yè)化相匹配的客觀要求，更主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的城市規(guī)模的外延擴(kuò)張。到1998年，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的Z省人均GDP超過(guò)2000美元，工業(yè)化水平超過(guò)60％，35個(gè)設(shè)市城市以占全省0.5％的土地創(chuàng)造了80.4％的國(guó)民生產(chǎn)總值，但城市化水平僅為33.5％。從1999年開(kāi)始，Z省經(jīng)濟(jì)發(fā)生從小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)和專業(yè)市場(chǎng)向產(chǎn)業(yè)升級(jí)、企業(yè)集中于園區(qū)及城市迅速擴(kuò)展的重大轉(zhuǎn)型。
這一輪城市化突顯兩個(gè)重要特征：
政府主導(dǎo)。為了推進(jìn)城市化，地方政府一方面不斷修訂城市規(guī)劃，從1998年至今，S縣和Y市分別作了3次城市規(guī)劃修編，將城市規(guī)劃面積分別擴(kuò)大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中扮演主要角色，包括興建市政設(shè)施、交通、水利、廣場(chǎng)、辦公大樓等。S縣為建設(shè)新城投入了140～150億元，每年建設(shè)資金達(dá)60億元左右。J市政府自2000年以來(lái)在城市建設(shè)方面總投資為233 億元，每年建設(shè)資金達(dá)58億元。Y市政府1997～2003年投入城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施資金達(dá)近50億元， 僅2003年就達(dá)18億元之多。
外延擴(kuò)張。Z省規(guī)劃部門統(tǒng)計(jì)，2004年，全省33 個(gè)縣級(jí)市以上的城市在建面積為1509平方公里。2000年至2004年五年間，城市面積擴(kuò)張平均每年達(dá)126.4平方公里，是前五年的3.4倍。具體表現(xiàn)為：一是征新地。Y市于1988年建市時(shí)只有11.05平方公里，到2000年城市面積拓展為27平方公里，2002年為38平方公里，2003年為 45平方公里，2004年遇到宏觀調(diào)控，為50平方公里。平均每年向外擴(kuò)張5平方公里。二是劃新區(qū)。2001年，J市撤縣建區(qū)，全市面積由原來(lái)的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S縣從老城區(qū)搬出，在原先僅占地1500畝的開(kāi)發(fā)區(qū)上建新城。2004年已達(dá)23平方公里，配備面積達(dá)38平方公里，城市規(guī)劃控制面積已達(dá)100平方公里，縣城面積年均增長(zhǎng)17.7％。

　　　　城市擴(kuò)張的財(cái)政效應(yīng)

地方政府對(duì)城市擴(kuò)張的熱衷，其中一個(gè)主要原因是：它可以使地方政府財(cái)政稅收最大化。從調(diào)查反映的情況來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政的基本格局是：預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政就是一個(gè)“土地財(cái)政”。
由城市擴(kuò)張帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。在S縣，2001～2003年，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收（含營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅）分別為16155萬(wàn)元、20054萬(wàn)元和26875萬(wàn)元，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，2002年分別比上年增長(zhǎng)92％和25.7％；2003年分別比上年增長(zhǎng)13.9％和51.6％。
土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源。地方政府財(cái)政預(yù)算外收入一般由行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三部分構(gòu)成。相比之下，土地出讓收入的地位處于舉足輕重的地位。2003年S 縣的土地出讓金收入為19.2億元，占預(yù)算外收入的69.3％；J市的土地出讓金收入為20億元，占預(yù)算外收入的58％；Y市的土地出讓收入15億元，占預(yù)算外收入的60％。
與土地相關(guān)的收費(fèi)成為地方政府各部門改善福利的重要途徑。這些部門收費(fèi)大體分三類。一是土地部門的收費(fèi)，如耕地開(kāi)墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國(guó)有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們收取土地從征用到出讓過(guò)程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲，僅 2003年S縣土地部門的收費(fèi)總量就達(dá)2.1億元。
在S縣、J市和Y市，去除難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40％，而出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60％左右。幾項(xiàng)加總，從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財(cái)政收入的一半以上，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。
地方政府收入對(duì)土地及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的過(guò)度依賴，既有現(xiàn)行稅制設(shè)置的原因，也有政府收入從土地上征稅難且數(shù)量微的客觀現(xiàn)實(shí)。
第一，在制造業(yè)稅收的大部分被中央政府分享的情況下，城市擴(kuò)張成為地方政府?dāng)U充稅源的最有效途徑。在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75％上解中央，25％留作地方，近幾年來(lái)增長(zhǎng)較快的所得稅也改為共享稅，使得像浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，但地方財(cái)政收入在總收入中的比重不高。S縣2003、 2004年的財(cái)政總收入分別達(dá)到30.8億元和38億元，但留在地方的收入分別僅13.5億元和17億元，Y市2003年的財(cái)政總收入近59億元，地稅收入只有13億元。S 縣的制造業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)達(dá)60％以上，但是，對(duì)地方稅收的貢獻(xiàn)份額卻只有27.9％。相比之下，由城市擴(kuò)張和土地占用帶來(lái)的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有，為此，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選.
第二，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，地方政府當(dāng)前過(guò)日子、謀發(fā)展，還無(wú)法依靠。直接的土地稅有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅；土地直接收費(fèi)有耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。從Z省來(lái)看，2002年的土地直接稅收只有近36億，僅占該省地方財(cái)政收入566.85億的 6.3％。S縣2003年的土地直接稅收只有不到1.6億元，約占該縣當(dāng)年地方財(cái)政收入13.5億的12％。

　　　　土地儲(chǔ)備：政府土地收益最大化的重要工具

政府儲(chǔ)備土地已遠(yuǎn)離盤活城市存量土地的初衷。追求土地收益最大化及以土地抵押融資是政府儲(chǔ)備土地的真實(shí)目的。負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)既有由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人牽頭、由財(cái)政局或土地局直接負(fù)責(zé)的土地儲(chǔ)備中心，各類園區(qū)管委會(huì)，也有為政府控股的投資公司，其中以土地儲(chǔ)備中心手中掌握的土地為最多。地方土地儲(chǔ)備中心的運(yùn)營(yíng)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：
第一，入儲(chǔ)的土地越來(lái)越轉(zhuǎn)向主要通過(guò)行政手段征用農(nóng)民集體土地。1999年以來(lái)，S縣土儲(chǔ)中心共儲(chǔ)備土地4873.3畝。其中收回國(guó)有建設(shè)用地 1183.6畝，占儲(chǔ)備面積的24.3％；征用集體建設(shè)用地74.5畝，占1.5％；征用集體農(nóng)地3614.4畝，占74.2％。2001年以前的土地儲(chǔ)備還是以國(guó)有收購(gòu)（回）為主，國(guó)有收購(gòu)（回）土地與征用農(nóng)地的比例為85.6∶14.4，到2002年，征用集體農(nóng)地成為入儲(chǔ)土地的主要來(lái)源，國(guó)有收購(gòu)（回）土地與征用農(nóng)地的比例變?yōu)?1.7∶88.3。地方政府作為土地的經(jīng)營(yíng)者，從降低土儲(chǔ)成本考慮，將收儲(chǔ)對(duì)象瞄準(zhǔn)征用農(nóng)民集體土地似乎不難理解。在S縣，從征用農(nóng)民土地，包括土地補(bǔ)償安置費(fèi)、政府各項(xiàng)稅費(fèi)及土地開(kāi)發(fā)的成本，差不多為16萬(wàn)～18萬(wàn)／畝，而收回國(guó)有存量用地的拆遷安置等成本至少在60萬(wàn)／畝以上。
第二，收儲(chǔ)的土地全部通過(guò)招、拍、掛進(jìn)行市場(chǎng)化出讓。1999年以來(lái)，S 縣土儲(chǔ)中心共出讓土地4591.5畝，其中住宅用地3096.75畝，占66.8％，商業(yè)用地435.6畝，占9.4％，住宅和商業(yè)綜合用地1057.2 畝，占22.8％，加油站等其他用地1.97畝，占1.0％。入儲(chǔ)土地沒(méi)有一畝用于劃撥的公益用地，也沒(méi)有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因?yàn)閯潛苡玫卣N不起，協(xié)議用地又不賺錢。2003年，S 縣儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)性用地出讓價(jià)格平均為64.08萬(wàn)／畝，而當(dāng)年工業(yè)用地協(xié)議價(jià)平均僅12.5萬(wàn)／畝，前者比后者高5.1倍。儲(chǔ)備土地及市場(chǎng)化出讓，顯示了旨在保證政府土地收益最大化的真實(shí)目的。僅2003年，S縣土地儲(chǔ)備中心上繳財(cái)政的土地出讓金純收益，高達(dá)11.76億元，逼近當(dāng)年政府預(yù)算內(nèi)收入（13.1億元）。
土地抵押融資是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的基本功能。無(wú)論是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)還是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，金融貸款是其主要資金來(lái)源。政府在從銀行獲得貸款時(shí)，土地成為銀行最為青睞的抵押品。根據(jù)對(duì)土地使用權(quán)抵押登記統(tǒng)計(jì)，2003年S縣以土儲(chǔ)中心名義進(jìn)行的儲(chǔ)備土地抵押為1842.6畝，抵押貸款金額94318萬(wàn)元；2004年1～9月， 抵押土地為1435.2畝，抵押貸款金額116958萬(wàn)元。

土地融資：城市擴(kuò)張的杠桿與財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

新一輪的城市擴(kuò)張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過(guò)土地撬動(dòng)的。
由政府主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資成為銀行爭(zhēng)相放貸的對(duì)象，銀行信貸成為這一輪城市擴(kuò)張的助推器。J市1999～2003年的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金為233.27 億元，其中財(cái)政投入僅30億元，占12.8％，土地出讓金33.27億元，占14.3％，大頭靠土地融資，達(dá)170億元，占72.88％。2003年S縣基礎(chǔ)設(shè)施投資60億，其中預(yù)算內(nèi)資金1.59億元，占2.67％，政府性基金0.89億元，占1.48％，土地出讓金收益19.2億元，占32％，而土地融資38.32億元，占63.87％。政府進(jìn)行土地抵押融資的載體主要有：土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開(kāi)發(fā)區(qū)。2003年和2004年1～9月，S 縣土地儲(chǔ)備中心通過(guò)土地抵押融資214476萬(wàn)元；以各類政府控股的投資公司名義進(jìn)行的儲(chǔ)備土地抵押貸款金額65000萬(wàn)元；以各類園區(qū)開(kāi)發(fā)公司名義進(jìn)行的儲(chǔ)備抵押貸款金額35236萬(wàn)元。
第一，銀行信貸作為房地產(chǎn)投資和居民個(gè)人購(gòu)房的后盾，一方面促成了房地產(chǎn)業(yè)成為這一輪經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，另一方面也為土地市場(chǎng)的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。在房地產(chǎn)企業(yè)貸款方面，S縣1999 年四大國(guó)有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額1470萬(wàn)元，2004年9月增長(zhǎng)到57760萬(wàn)元，增長(zhǎng)了38.3倍，平均年增長(zhǎng)108.38％；Y市1998 年商業(yè)銀行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和自營(yíng)性房地產(chǎn)貸款余額8015萬(wàn)元，2004年9月達(dá)到48065萬(wàn)元，1998～2004年平均每年增長(zhǎng)34.79％。在個(gè)人住房貸款方面，S縣1999年四大國(guó)有商業(yè)銀行住房消費(fèi)擔(dān)保貸款余額1420萬(wàn)元，2004年9月增長(zhǎng)到109510萬(wàn)元，增長(zhǎng)了77倍，平均年增長(zhǎng) 238％；Y市1998年各商業(yè)銀行的住房貸款余額為14380萬(wàn)元，2004年9月增長(zhǎng)到225437萬(wàn)元，增長(zhǎng)了15.7倍，年均增長(zhǎng)173％。
銀行的放貸連接土地和房產(chǎn)供需雙方，將地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民個(gè)人有機(jī)捆綁。三者唇齒相依，在銀行的媒介作用下，創(chuàng)造了這一輪城市擴(kuò)張的奇跡。
第二，城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。人民銀行規(guī)定不允許地方政府直接從銀行貸款，地方的應(yīng)對(duì)辦法是成立各種政府性公司，受政府委托進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造，獲得貸款的工具也還是政府儲(chǔ)備的土地。這些公司名稱各異，功能明確，就是為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行融資貸款。因此，銀行在向它們提供貸款時(shí)，除了要求有土地抵押品外，還要求政府財(cái)政出具還款承諾函。J市土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行儲(chǔ)備土地抵押貸款時(shí)，要向銀行提供的文書(shū)資料包括：（1）政府批文，用來(lái)證明這些儲(chǔ)備的土地得到了政府的批準(zhǔn)；（2）抵押貸款協(xié)議，由雙方約定貸款金額、還款期限、利率、抵押物等；（3）還款承諾書(shū)，即政府承諾并保證以儲(chǔ)備土地供應(yīng)收益還本付息的書(shū)面文件；（4）評(píng)估報(bào)告，即由中介評(píng)估機(jī)構(gòu)提供的該幅儲(chǔ)備土地的市場(chǎng)價(jià)格報(bào)告。
城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)金融的過(guò)度依賴，加大了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；與個(gè)人收入狀況相背離、同房?jī)r(jià)上漲預(yù)期相聯(lián)系的住房貸款快速增長(zhǎng)，給金融風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)巨大隱患。
第一，政府背景貸款深受宏觀政策影響。土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的運(yùn)營(yíng)收入，又取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入狀況。這些貸款多以短期為主，一般為1～2年。這類完全依賴于賣地收入的貸款易受宏觀政策的影響。在我們所調(diào)查的地區(qū)，伴隨這一輪土地調(diào)控，已出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛低于底價(jià)，政府土地出讓收入劇減的嚴(yán)峻局面。在S縣，到2004年9月，政府土地出讓金凈收益只有2.5億元，比去年少了近4個(gè)億，而政府計(jì)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所需資金近10個(gè)億，出現(xiàn)巨大的資金缺口。這類貸款在土地出讓收入不足還款時(shí)，應(yīng)由政府財(cái)政兜底，而在所調(diào)查地區(qū)的政府貸款都已超過(guò)了地方財(cái)政收入，如何兜底已成問(wèn)題。2003年S縣以土地儲(chǔ)備中心、各類園區(qū)開(kāi)發(fā)公司和政府控股投資公司的名義進(jìn)行的儲(chǔ)備土地抵押貸款金額17.1204億萬(wàn)元，超過(guò)了上年政府地方財(cái)政收入，2004年1～9月政府依靠?jī)?chǔ)備土地進(jìn)行的抵押貸款 14.0308億元，也超過(guò)了上年地方財(cái)政收入。2003年，J市園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款、土地儲(chǔ)備中心依靠?jī)?chǔ)備土地進(jìn)行的抵押貸款余額合計(jì)57.18億元，超過(guò)了當(dāng)年地方財(cái)政收入43.13億元。到2004年9月，Y市園區(qū)開(kāi)發(fā)貸款余額14.54億元，也超過(guò)了上年度地方財(cái)政收入11.9億元。因此，地方政府背景貸款的規(guī)模如何與當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況相匹配，是防范金融風(fēng)險(xiǎn)中要面對(duì)和解決的問(wèn)題。
第二，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款名義規(guī)模小，實(shí)際總量大，風(fēng)險(xiǎn)大都被轉(zhuǎn)移。S縣到2004年9月房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額只占3.95％；J市到2004年時(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和自營(yíng)性房產(chǎn)貸款余額占當(dāng)年各項(xiàng)貸款余額的4.14％；Y市到2004年9月時(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和自營(yíng)性房產(chǎn)貸款余額只占各商業(yè)銀行貸款余額的1.63％。就全國(guó)情況作比較，2003年全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金中銀行對(duì)開(kāi)發(fā)商發(fā)放的貸款占23.86％，企業(yè)自籌28.69％，定金及預(yù)收款占38.82％。而在定金及預(yù)收款中大部分銀行對(duì)購(gòu)房者發(fā)放個(gè)人住房貸款。因此，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金約有60％來(lái)源于銀行貸款。2004年1～9月，S縣、J市和Y 市開(kāi)發(fā)貸款占各項(xiàng)貸款余額的比重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，而這些地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)非?；钴S，有的地區(qū)樓市均價(jià)直逼廣州市，這與房地產(chǎn)貸款比重過(guò)低的現(xiàn)象極不相稱，其背后的原因是，企業(yè)流動(dòng)資金貸款、居民購(gòu)房貸款等變相流入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金增多，以達(dá)到規(guī)避房地產(chǎn)企業(yè)自有資金比例設(shè)限的目的。不論哪種情況，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)已經(jīng)通過(guò)各種渠道把金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了購(gòu)房個(gè)人和貸款銀行。
第三，住房貸款增長(zhǎng)迅猛，且期限長(zhǎng)，需求群體的收入無(wú)從甄別，潛伏著較大風(fēng)險(xiǎn)。在Z省，尤其是我們調(diào)查的幾個(gè)地區(qū)，房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)銷兩旺。但是，繁榮背后也有值得警惕的情況：（1）住房貸款比重上升很快。S縣住房擔(dān)保貸款余額占各類貸款余額的比重從2000年的1.12％，上升到2004年9月的 7.48％；J市到2004年9月的住房擔(dān)保貸款余額達(dá)到94.0億元，占各類貸款余額的9.33％；Y市到2004年9月時(shí)的這一比重上升到 7.64％。（2 ）居民住房消費(fèi)信貸的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長(zhǎng)速度。S縣個(gè)人房貸余額在1999年至2004年9月增長(zhǎng)77倍，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)1.72倍，前者遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者。（3）絕大多數(shù)居民家庭經(jīng)濟(jì)收入與現(xiàn)行高企的房?jī)r(jià)不相稱。在我們調(diào)研的三地，中高檔住宅每平米售價(jià) 4000～6000元，是中等家庭收入的10～15倍。（4 ）銀行對(duì)購(gòu)房者的信貸資信無(wú)從甄別。銀行和居民都對(duì)房?jī)r(jià)上漲持樂(lè)觀預(yù)期，也根本不去細(xì)究個(gè)人還貸能力。一旦出現(xiàn)房?jī)r(jià)下跌，居民還貸能力就影響整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)和整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。