公共政策類相關(guān)論文
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公共政策的本質(zhì)是個(gè)人偏好與集體選擇的制度安排。公共政策是現(xiàn)代生活的重要政治成果，是公共意志和理性選擇的產(chǎn)出。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家搜集整理的關(guān)于公共政策類相關(guān)論文下載的內(nèi)容，歡迎大家閱讀參考!
公共政策類相關(guān)論文下載篇1
淺析和諧社會(huì)語(yǔ)境中的公共服務(wù)體系建設(shè)
論文摘要：完備的公共服務(wù)體系是和諧社會(huì)的有機(jī)組成部分，它的建立之于和諧社會(huì)的構(gòu)建意義重大，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)與先決條件。公共服務(wù)體系的建立既要充分考慮我國(guó)基本國(guó)情，正確把握其基本特征，又要科學(xué)設(shè)定建設(shè)路徑。唯有如此，公共服務(wù)體系的建設(shè)才能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，和諧社會(huì)的構(gòu)建才能得以最終實(shí)現(xiàn)。
論文關(guān)鍵詞：和諧社會(huì);公共服務(wù);體制創(chuàng)新
社會(huì)主義和諧社會(huì)既是黨的1項(xiàng)重大理論創(chuàng)新成果，也是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。從理論到實(shí)踐，它都開創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的新境界。新境界必有新要求，要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，1個(gè)重要的方面就是必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)完備的社會(huì)主義公共服務(wù)體系，以消除社會(huì)公共需求日益增長(zhǎng)與當(dāng)前社會(huì)公共服務(wù)提供不足的矛盾，緩解社會(huì)不同利益群體的緊張關(guān)系。
1、完備的公共服務(wù)體系是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)與先決條件
改革開放30年來，我國(guó)已經(jīng)在各方面取得了舉世矚目的成就。與此同時(shí)，社會(huì)市場(chǎng)化進(jìn)程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主體，形成了多元化的利益格局，但也帶來了新的不同利益主體之間的利益矛盾，國(guó)內(nèi)各種利益矛盾出現(xiàn)了前所未有的復(fù)雜局面，伴生出了諸多的社會(huì)問題。比如，社會(huì)需求的某些方面仍然處于嚴(yán)重的失衡狀態(tài)，社會(huì)貧困問題雖有所緩解但仍然嚴(yán)峻，收入分配差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障體系建設(shè)明顯滯后，大量的社會(huì)穩(wěn)定與公共安全問題、失業(yè)問題、教育問題、環(huán)保問題等日趨突出。諸如此類的社會(huì)不和諧問題猶如病灶1般侵入并損害了我國(guó)社會(huì)機(jī)體，給我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建構(gòu)造成了巨大的壓力。
深入分析上述這些侵害我國(guó)社會(huì)機(jī)體的因素，筆者認(rèn)為，這些不和諧因素歸根結(jié)底都是公共服務(wù)供給不足、公共服務(wù)體系不完備所致。溫家寶曾經(jīng)指出：“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。”這不僅給“公共服務(wù)”下了1個(gè)權(quán)威性定義，而且深刻地闡述了公共服務(wù)體系在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。的確，在新形勢(shì)下，我國(guó)公共需求呈現(xiàn)出增長(zhǎng)迅速、主體多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、需求多樣化的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結(jié)構(gòu)正逐步由消費(fèi)型向發(fā)展型升級(jí)。
具體而言，公共需求全面、快速增長(zhǎng)主要表現(xiàn)如下：1是公共需求以超常的速度增長(zhǎng)。近幾年我國(guó)城鎮(zhèn)居民的總需求中，個(gè)人公共需求年均提高的比重相當(dāng)于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大。2是公共需求主體快速擴(kuò)大，廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)中低收入者逐步成為公共需求的主體。3是公共需求的結(jié)構(gòu)變化迅速，除了義務(wù)教育和公共醫(yī)療，對(duì)公共安全、環(huán)境保護(hù)以及利益表達(dá)的需求越來越成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。
由于1方面是公共需求迅速增長(zhǎng)，另1方面則公共服務(wù)供給不足，公共服務(wù)需求旺盛與供給不足的矛盾使得我國(guó)公共服務(wù)體系面臨著巨大的社會(huì)壓力，甚至已經(jīng)成為我國(guó)突出的社會(huì)矛盾。這個(gè)社會(huì)矛盾不解決，公共服務(wù)體系不完善，和諧社會(huì)的建構(gòu)就無從談起。因此，從1定意義上說，建設(shè)完備的公共服務(wù)體系就是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務(wù)體系，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、穩(wěn)定、快速、健康、持續(xù)性的發(fā)展。
2、公共服務(wù)體系建設(shè)必須1切從社會(huì)主義初級(jí)階段的特殊國(guó)情出發(fā)
我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)所要面臨的1大基本國(guó)情。我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都要受基本國(guó)情的制約，和諧社會(huì)的發(fā)展程度同樣要受制于此。也就是說，當(dāng)前我國(guó)所要建構(gòu)的和諧社會(huì)，是1種社會(huì)主義初級(jí)階段條件下的和諧社會(huì)，否則，這種和諧社會(huì)就只能是空中樓閣。我們黨也正是基于社會(huì)主義初級(jí)階段及其發(fā)展?fàn)顩r，提出了到2020年我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)。這九大目標(biāo)包含了我國(guó)民主法治、人民生活、公共服務(wù)、道德文化、社會(huì)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理等涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)全方位的內(nèi)容，為我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段條件下的1定時(shí)期內(nèi)建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)指明了方向。
同理，完備的公共服務(wù)體系建設(shè)同樣不能脫離社會(huì)主義初級(jí)階段這1現(xiàn)實(shí)。也就是說，1方面，我們的最終目標(biāo)是建立1個(gè)適應(yīng)和諧社會(huì)需要的完備的公共服務(wù)體系，但在體系建立過程中我們還要充分考慮我國(guó)的基本國(guó)情。公共服務(wù)體系建設(shè)是要有條件的、分步驟的。那種脫離現(xiàn)實(shí)國(guó)情、好高騖遠(yuǎn)式的盲目建設(shè)難免要遭致失敗。我國(guó)仍是1個(gè)發(fā)展中大國(guó)，在當(dāng)前條件下，建立符合社會(huì)主義初級(jí)階段的公共服務(wù)體系的基本目標(biāo)是提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。國(guó)外正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)體系建設(shè)滯后，就會(huì)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展;公共服務(wù)體系完備，就能安全地度過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的危險(xiǎn)期。唐鐵漢等人的研究表明，依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，公共服務(wù)體系的建設(shè)可分為3個(gè)基本階段：
1是人均GDP處于1000美元左右的階段。在該階段，必須全面完善公共服務(wù)制度，否則，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中斷與停滯。
2是人均GDP處于1000～8000美元的社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段。這是以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，需要注意全面、系統(tǒng)地完善公共服務(wù)職能，堅(jiān)持教育、科技優(yōu)先增長(zhǎng)，強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度控制社會(huì)福利的增長(zhǎng)水平。
3是人均GDP達(dá)到8000美元左右、開始進(jìn)入高收入國(guó)家行列的階段。這是以提高生活質(zhì)量為主的發(fā)展階段，要注意穩(wěn)定社會(huì)保障支出占GDP的比重和政府財(cái)政支出占GDP的比重，控制社會(huì)福利的過快增長(zhǎng)。在該階段，要注意控制公共服務(wù)的數(shù)量、提高公共服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)前我國(guó)正處在人均GDP從1000美元向3000美元邁進(jìn)的關(guān)鍵發(fā)展階段，比較國(guó)外經(jīng)驗(yàn)而言，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該說僅僅處在第1階段(即“必須全面完善公共服務(wù)制度”的階段)向第2階段(即“以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的階段)過渡時(shí)期。
3、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。完善公共服務(wù)體系建設(shè)路徑
1般說來，公共服務(wù)體系主要是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的1系列制度安排，這些制度安排主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、社會(huì)參與與體制創(chuàng)新。
1 政府主導(dǎo)。有學(xué)者指出，公共服務(wù)主要是指由法律授權(quán)的政府、以及非政府公共組織和有關(guān)工商企業(yè)，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)和履行的職能，其中，政府是責(zé)無旁貸的主導(dǎo)者。這種政府主導(dǎo)的特質(zhì)，首先表現(xiàn)為政府是公共服務(wù)的最主要的提供者。由于政府的公共性質(zhì)，政府的主要職能之1就是公共服務(wù)。為了滿足日益增長(zhǎng)的公共需求，政府必須加強(qiáng)公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共教育設(shè)施等方面
的建設(shè)，積極發(fā)展義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)，建立健全社會(huì)保障體系，維護(hù)社會(huì)治安和國(guó)防安全，加大環(huán)境保護(hù)力度。 政府主導(dǎo)的特征還表現(xiàn)為政府責(zé)無旁貸地成了公共服務(wù)體系建設(shè)的核心。政府根據(jù)國(guó)情和本區(qū)域內(nèi)的人口資源和財(cái)政能力來確定公共服務(wù)的總體目標(biāo)、水平、策略、原則等方向性的框架，并經(jīng)同級(jí)權(quán)力部門機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)實(shí)施。從公共服務(wù)過程來看，無論從目標(biāo)設(shè)定到組織設(shè)計(jì)再到公共服務(wù)的機(jī)理運(yùn)作，還是最終輸出公共產(chǎn)品到收集社會(huì)反饋再到修正輸入，政府始終是其中的主導(dǎo)者。換言之，政府是公共服務(wù)制度的設(shè)計(jì)者、實(shí)施者與維護(hù)者。公共服務(wù)體系全面不全面、完整不完整，歸根結(jié)底取決于政府意愿與政府能力。
2 社會(huì)參與。和諧社會(huì)中的公共服務(wù)體系建設(shè)，是1個(gè)社會(huì)公眾、政府以及其他各種公共服務(wù)供給者之間互動(dòng)的過程。首先，公共服務(wù)體系建設(shè)要有公共服務(wù)需求信息與持續(xù)不斷的支持。這不僅需要政府設(shè)置暢通的公共需求的表達(dá)渠道，而且更需要社會(huì)公眾需求表達(dá)的積極參與。社會(huì)公眾是公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，因而在公共服務(wù)的需求等方面最有發(fā)言權(quán)。如平新喬、趙俊超在浙江省慈溪市對(duì)外來務(wù)工人員和當(dāng)?shù)鼐用褡髁?項(xiàng)公共服務(wù)需求調(diào)查，并對(duì)公共服務(wù)需求事項(xiàng)作了1個(gè)排序。結(jié)果表明，解決戶口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各種社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障和困難補(bǔ)助、治安、衛(wèi)生及其他。
該項(xiàng)調(diào)研客觀真實(shí)地反映了我國(guó)某部分人群的社會(huì)需求。我國(guó)不同地區(qū)、不同社會(huì)階層的人群對(duì)于公共服務(wù)需求是不1樣的，因此有必要建立暢通的公共需求表達(dá)機(jī)制，以真實(shí)客觀地反映來自各個(gè)地區(qū)各個(gè)階層的心聲。當(dāng)前全國(guó)各地的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策行動(dòng)即是1個(gè)很好的佐證。因此，不了解民意、不集中民智，政府就會(huì)在公共服務(wù)供給上失去方向。
不僅如此，社會(huì)公眾的合法性支持與資源性支持無疑是完備的公共服務(wù)體系建設(shè)所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事業(yè)的發(fā)展方面，美國(guó)的慈善捐助每年達(dá)6000多億美元，相當(dāng)于 GDP的9%;我國(guó)香港地區(qū)的慈善捐助每年也達(dá)60億港元。我國(guó)內(nèi)地目前每年僅有10多億元，只相當(dāng)于GDP的0.01%。因此有必要通過制定優(yōu)惠政策，增加慈善捐助，擴(kuò)大第3次分配的規(guī)模，這樣既可彌補(bǔ)國(guó)家用于社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金的不足，又有利于縮小貧富差距。
應(yīng)該說，政府不是唯1 的公共服務(wù)供給者，私人部門和第3部門也要加入到公共服務(wù)供給的主體當(dāng)中來。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆等人認(rèn)為，在治理公共事務(wù)方面，政府和市場(chǎng)不是包治百病的良藥，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理論突破了傳統(tǒng)意義上政府與市場(chǎng)兩種秩序的2元思維，公民通過參與自主治理公共事務(wù)，改進(jìn)公共服務(wù)。在傳統(tǒng)意義上，私人部門主要提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，私人部門不得進(jìn)入公共物品的生產(chǎn)和提供領(lǐng)域;而公共服務(wù)的市場(chǎng)化則打破了這種傳統(tǒng)的公私界限，私人部門的力量逐漸滲透到公共領(lǐng)域，在某種程度上改變著私人部門的角色和性質(zhì)。它不僅使自己獲得了相應(yīng)的利潤(rùn)回報(bào)，而且優(yōu)化了社會(huì)資源的配置，提供了大量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，從而分擔(dān)了政府的責(zé)任，改進(jìn)了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給能力。第3部門以自身的非功利性目的或客觀的公益性后果，以社會(huì)的自組織、自規(guī)則和自治理方式，或者以政府授權(quán)的行動(dòng)方式，或者以跨國(guó)行動(dòng)的方式，或者同政府或私人部門共同采取行動(dòng)的方式，為社會(huì)提供局部性或?qū)ｍ?xiàng)性公共服務(wù)。
3 體制創(chuàng)新。完備的公共服務(wù)體系建設(shè)不能缺少體制創(chuàng)新。這種體制創(chuàng)新首先表現(xiàn)在如前所述的公共服務(wù)供給主體多元化上。主體多元化良性造成了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)市場(chǎng)化、效益化與社會(huì)化，并繼而間接帶來了這樣1種前景可觀的后果：政府可以逐步退出公共產(chǎn)品的直接供給，且依據(jù)公共產(chǎn)品的不同種類，政府退出的程度也有所區(qū)別。
其次則表現(xiàn)在公共服務(wù)提供方式的多樣化上。政府職能外包理論表明，政府履行行政職能可借鑒經(jīng)濟(jì)部門有效的管理方式，用市場(chǎng)手段代替行政手段。利用招標(biāo)、承包、租賃、委托、代理、拍賣等方式實(shí)現(xiàn)政府職能的對(duì)外轉(zhuǎn)移，通過市場(chǎng)化手段來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。這樣，政府通過職能外包降低了公共服務(wù)交易成本，實(shí)現(xiàn)了政府職能的有效轉(zhuǎn)變，甚至精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)。近些年來，我國(guó)政府結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，大膽地借鑒了國(guó)外先進(jìn)管理思想與方法，進(jìn)行了公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新。比如，在我國(guó)公共事業(yè)市場(chǎng)化改革過程當(dāng)中，政府就已經(jīng)借鑒并摸索出了許多有益的方法，如BOT模式、合資模式、直接購(gòu)并、純民營(yíng)模式、TOT模式以及PPP模式等等。
最后，體制創(chuàng)新表現(xiàn)在公共服務(wù)評(píng)估與監(jiān)管體制創(chuàng)新上。檢驗(yàn)公共服務(wù)體系向社會(huì)成員提供的公共產(chǎn)品的效果如何，需要公共服務(wù)評(píng)估與監(jiān)管體制。公共服務(wù)評(píng)估與監(jiān)管體制應(yīng)該具備較強(qiáng)的社會(huì)開放性，可以通過1系列諸如制定居民公共服務(wù)評(píng)估卡監(jiān)督制度、建立公共服務(wù)問責(zé)制、設(shè)立公共服務(wù)問題處理辦公室與投訴電話以及新聞媒體公開曝光等方式來評(píng)估并監(jiān)督公共服務(wù)質(zhì)量，也可以通過消費(fèi)者的公共服務(wù)自主選擇、行業(yè)內(nèi)部的自律性監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)者間的牽制性監(jiān)督以及政府自上而下的管制性監(jiān)督來評(píng)估和監(jiān)督公共服務(wù)的公平性與有效性。
總之，完備的公共服務(wù)體系是和諧社會(huì)的有機(jī)組成部分，它的建立之于和諧社會(huì)的構(gòu)建意義重大。但是，公共服務(wù)體系的建立既要充分考慮我國(guó)基本國(guó)情，又要牢固確立其基本原則，既要正確把握其基本特征，又要科學(xué)設(shè)定建設(shè)路徑。唯有如此，公共服務(wù)體系的建立才能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，和諧社會(huì)的構(gòu)建才能得以實(shí)現(xiàn)。
公共政策類相關(guān)論文下載篇2
談網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策中的價(jià)值定位
摘要:由于公共政策關(guān)涉網(wǎng)民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行方面，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些熱點(diǎn)話題，引發(fā)網(wǎng)民的強(qiáng)烈關(guān)注，從而形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，對(duì)公共政策過程產(chǎn)生一定的影響。鑒于傳統(tǒng)公共政策過程存在著諸多合法性問題，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)民主就應(yīng)當(dāng)扮演更為積極的角色，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策合法性的有效提升。在公共政策過程中，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播的特性，拓展民意表達(dá)的途徑，降低參政議政的成本?；ヂ?lián)網(wǎng)作為網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的重要形式，有著其正面效應(yīng)。但是，互聯(lián)網(wǎng)本身對(duì)技術(shù)的依賴，也可能會(huì)導(dǎo)致它對(duì)民意表達(dá)的阻礙。因此，網(wǎng)絡(luò)民主應(yīng)是一種對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的重要補(bǔ)充，而不是簡(jiǎn)單的替代。
關(guān)鍵詞:網(wǎng)絡(luò)民主;公共政策;價(jià)值定位;電子政務(wù)
改革開放以來，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，中國(guó)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)日益多元，基于不同利益基礎(chǔ)之上的博弈與沖突也顯著增多。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，代表不同利益的民意訴求就需要尋求合適的表達(dá)途徑。也正是從這個(gè)意義上可以說，有序的民意表達(dá)就是社會(huì)穩(wěn)定的“減壓閥”和“減震器”。[1]在我國(guó)現(xiàn)行的制度安排中，人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、人民信訪制度、價(jià)格聽證制度等制度安排無疑可以起到征集民意的作用。但是，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，傳統(tǒng)的民意征集途徑就顯得過于單一了。由于網(wǎng)絡(luò)載體具有傳播迅捷、互動(dòng)性強(qiáng)、傳播廣、公開透明、表達(dá)自由等特征，網(wǎng)民更加青睞采取網(wǎng)絡(luò)途徑來表達(dá)意愿，以至于出現(xiàn)了“上訪不如上網(wǎng)”的說法。盡管網(wǎng)絡(luò)民主作為一種民意表達(dá)的途徑不能完全取代傳統(tǒng)的民意表達(dá)方式，但是需要引起我們的高度關(guān)注———至少，應(yīng)當(dāng)把網(wǎng)絡(luò)民主作為一種重要的補(bǔ)充，與傳統(tǒng)途徑一道構(gòu)成連接政府與社會(huì)的紐帶和橋梁。由于公共政策往往關(guān)涉網(wǎng)民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些熱點(diǎn)話題引發(fā)網(wǎng)民的強(qiáng)烈關(guān)注，從而形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，并對(duì)公共政策過程產(chǎn)生一定的影響。那么，如何看待公共政策過程中的網(wǎng)絡(luò)民主?換言之，網(wǎng)絡(luò)民主應(yīng)當(dāng)在公共政策制定和執(zhí)行中扮演何種角色?發(fā)揮何種作用?又存在哪些問題?如何更好地推動(dòng)公共政策過程中的網(wǎng)絡(luò)民主?上述問題構(gòu)成了本文關(guān)注的主要內(nèi)容。
一、作為民意表達(dá)形式的網(wǎng)絡(luò)民主
民主是公共生活的一種重要表現(xiàn)形式，沒有公共生活，民主無從談起。傳統(tǒng)的民主是與人際交往聯(lián)系在一起的，而網(wǎng)絡(luò)則將這種實(shí)體的人際交往變成了虛擬的形式。就互聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)而言，它是一種借助高新技術(shù)而實(shí)現(xiàn)信息傳播的手段。民主的實(shí)現(xiàn)過程需要人際互動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)中虛擬的公共生活場(chǎng)域(比如論壇、微博、微信等)借助虛擬的信息交流而實(shí)現(xiàn)人際互動(dòng)。“政治傳播會(huì)通過影響人們對(duì)于特定事件的認(rèn)識(shí)和態(tài)度、塑造人們的價(jià)值觀而進(jìn)一步影響人們的政治參與行為，而報(bào)刊、廣播電視以及電子郵件、手機(jī)、網(wǎng)站、博客等新媒體都是政治傳播的重要載體。”[2]因此，從政治傳播的意義上講，網(wǎng)絡(luò)民主與傳統(tǒng)民主并沒有本質(zhì)區(qū)別。
公共政策關(guān)乎社會(huì)公共利益，那么網(wǎng)絡(luò)民主又是如何實(shí)現(xiàn)民意的有效表達(dá)，聚合政策訴求，開展政策辯論的呢?在回答這些問題之前，需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)民主的技術(shù)基礎(chǔ)、運(yùn)行特征和正負(fù)功能進(jìn)行剖析，從動(dòng)態(tài)和整體的角度去把握網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的價(jià)值定位。
網(wǎng)絡(luò)民主是借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和信息技術(shù)進(jìn)行的。這里的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是一個(gè)廣義的概念，包括接入互聯(lián)網(wǎng)的個(gè)人計(jì)算機(jī)(PC)，也包括手機(jī)、平板電腦以及具有上網(wǎng)功能的電視等設(shè)備。從民意表達(dá)的具體途徑來看，網(wǎng)絡(luò)民主的表達(dá)渠道也是多元的，既有政府門戶網(wǎng)站，也有論壇、貼吧、聊天室，還有博客、微博、微信、QQ空間、個(gè)人網(wǎng)站、電子郵件等。這些表達(dá)途徑各具特色。一旦出現(xiàn)重大的公共政策問題，網(wǎng)絡(luò)民意就會(huì)借助上述途徑推展開來，特別是借助自媒體幾何級(jí)數(shù)的人際傳播效應(yīng)，迅速形成網(wǎng)絡(luò)公共輿論，對(duì)公共政策主體、各利益相關(guān)方和社會(huì)公眾產(chǎn)生重要影響。鑒于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)和運(yùn)行特征的差異，各種網(wǎng)絡(luò)表達(dá)途徑在信息傳播的深度和廣度、網(wǎng)絡(luò)輿論的影響范圍等方面也存在不同。具體而言，政府門戶網(wǎng)站是政府信息公開的重要途徑。由于其官方性，信息發(fā)布具有較高的權(quán)威。
網(wǎng)民通過政府門戶網(wǎng)站反映問題、表達(dá)訴求也更為直接。但是，政府門戶網(wǎng)站能否真正匯集民意，這取決于網(wǎng)站管理者是否具有責(zé)任意識(shí)。如果網(wǎng)絡(luò)只是一種“形象工程”，網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容長(zhǎng)期不更新，或者對(duì)網(wǎng)絡(luò)的意見不聞不問或答非所問，網(wǎng)民也就失去了在政府門戶網(wǎng)站表達(dá)意見的熱情?？傮w來看，出于某些特殊考慮，一些地方政府利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布信息時(shí)往往存在著信息發(fā)布不及時(shí)、對(duì)公眾意見回應(yīng)性不夠、刻意隱瞞一些敏感信息等問題。其結(jié)果，一方面挫傷了網(wǎng)民通過官方途徑表達(dá)訴求的積極性，另一方面還嚴(yán)重影響了政府網(wǎng)站及其他官方信息發(fā)布平臺(tái)的公信力和權(quán)威性。影響比較大的非官方民意表達(dá)途徑主要是隨著移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展而興起的自媒體，包括微博、微信、飛信、易信、QQ等。這些自媒體主要借助智能手機(jī)的APP(應(yīng)用軟件)，從技術(shù)上擺脫了個(gè)人計(jì)算機(jī)(PC)的束縛，從而便于網(wǎng)民隨時(shí)隨地表達(dá)自己的意見。
從使用者的角度來看，自媒體界面較為友好，不用專門培訓(xùn)就可以掌握，幾乎不存在技術(shù)壁壘，而且沒有人數(shù)限制，這樣，網(wǎng)民可以自由地發(fā)表自己的意見，不同觀點(diǎn)也可以交鋒。除自媒體外，網(wǎng)民意見表達(dá)比較活躍的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還有公共社區(qū)論壇(如天涯社區(qū)、凱迪社區(qū)和強(qiáng)國(guó)論壇等)。網(wǎng)民在公共社區(qū)論壇踴躍發(fā)言，可以對(duì)政策主體形成一定的輿論壓力。相對(duì)于分散的自媒體，公共社區(qū)論壇在匯集民意方面有較大的優(yōu)勢(shì)。
但是，由于論壇參與者的匿名性，民意表達(dá)可能趨于偏激。其他民意表達(dá)途徑還有新聞時(shí)評(píng)網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、電子投票等。新聞時(shí)評(píng)網(wǎng)站一方面?zhèn)鞑ス残畔?，有助于消除政策主體與公眾之間信息不對(duì)稱的狀況;另一方面通過邀請(qǐng)專家、學(xué)者對(duì)特定熱點(diǎn)事件評(píng)析，還可以起到塑造和引導(dǎo)民意的作用。網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查和電子投票的特點(diǎn)是進(jìn)入門檻低、溝通迅速，易于在短時(shí)間內(nèi)匯集民意，是直接民主的網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)形式。但是，這要求網(wǎng)民能夠主動(dòng)參與。如果參與人數(shù)較少，樣本量不夠大，所謂的民意調(diào)查結(jié)果就令人生疑了。盡管在互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)技術(shù)的支撐下，民意表達(dá)獲得了全新的途徑，網(wǎng)絡(luò)民主也因其與草根民主的天然契合性而獲得了迅猛發(fā)展。但是必須正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)民主的作用。
我們不能患上“技術(shù)依賴癥”或“技術(shù)崇拜癥”。盡管網(wǎng)絡(luò)民主并不是有些人所描述的“烏托邦”或“全民的狂歡”，但網(wǎng)絡(luò)民主畢竟是一種虛擬存在，它不能也不應(yīng)成為公共生活的全部。公共政策過程中的民意表達(dá)，除了有網(wǎng)絡(luò)民主這種虛擬形式外，還應(yīng)有實(shí)體的參與形式。畢竟，虛擬生活場(chǎng)域中的民意表達(dá)更加難以把握和控制。互聯(lián)網(wǎng)作為網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的重要形式，有著其正面效應(yīng)。
但是，互聯(lián)網(wǎng)本身對(duì)技術(shù)的依賴性，也可能會(huì)導(dǎo)致它對(duì)民意表達(dá)的阻礙。首先，網(wǎng)絡(luò)信息窄化使得網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的深度受限。“兼聽則明，偏聽則暗”，民意的形成必須依賴廣泛、全面的信息。在互聯(lián)網(wǎng)上，網(wǎng)民所接觸的信息并非廣泛、全面的信息，信息的內(nèi)容、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等方面均受到信息提供者(主要是各類網(wǎng)站、搜索引擎、手機(jī)媒體商等)的操控。從傳播學(xué)的角度來講，網(wǎng)民只是信息的被動(dòng)受眾。網(wǎng)民與網(wǎng)絡(luò)信息提供者之間是一種不對(duì)稱的關(guān)系。公眾的信息來源被窄化，從而難以保障網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的深度。其次，網(wǎng)絡(luò)的匿名性容易導(dǎo)致極端民意的產(chǎn)生。
網(wǎng)絡(luò)的匿名性使得網(wǎng)絡(luò)民主在民意表達(dá)層面有了全新的特征，即可能會(huì)更趨于保守或更趨于激進(jìn)。這兩種截然相反的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)民主中均有所體現(xiàn)。就前者而言，網(wǎng)絡(luò)中過量的信息可能會(huì)使重要的公共問題失去被關(guān)注的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致某些“消極網(wǎng)民”沉溺于一些碎片化的“垃圾信息”中，而不去關(guān)注那些值得關(guān)注的公共問題。在需要他們表達(dá)意見時(shí)，他們很自然地選擇對(duì)現(xiàn)狀的認(rèn)同。就后者而言，由于缺少公共輿論的制約機(jī)制，以及網(wǎng)絡(luò)中人際交往的范圍擴(kuò)展至陌生人，網(wǎng)民在表達(dá)意見時(shí)，可能會(huì)“肆無忌憚”，以至于在某些網(wǎng)絡(luò)輿論中充斥戾氣。
最后，數(shù)字鴻溝使得民意的代表性受限。盡管互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的門檻并不高，但是一些高齡人士、低收入者、文化水平較低者以及殘障人士很難自如地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)來表達(dá)自己的意見。網(wǎng)絡(luò)上意見表達(dá)較為活躍的群體主要是青年網(wǎng)民、受過一定教育、有能力和習(xí)慣于使用互聯(lián)網(wǎng)的人。這樣，網(wǎng)絡(luò)民意的代表性就受到很大局限。不僅如此，網(wǎng)民之間也存在表達(dá)機(jī)會(huì)不平等的現(xiàn)象。有些人由于更加熟悉信息技術(shù)或壟斷信息資源，從而成為“信息精英”，其他眾多網(wǎng)民其實(shí)只是作為“分母”的“粉絲”，他們?cè)谝庖姳磉_(dá)方面并沒有太大的影響力，很可能會(huì)趨于盲從。這一現(xiàn)象在自媒體時(shí)代尤為突出。一些網(wǎng)絡(luò)“大V”的微博或微信公眾號(hào)“粉絲”動(dòng)輒成千上萬，甚至上千萬，他們很自然成為信息傳播中的“把關(guān)人”或意見領(lǐng)袖。如果“大V”的意見有失偏頗，就會(huì)在相當(dāng)大程度上對(duì)眾多網(wǎng)民產(chǎn)生誤導(dǎo)。即使有一些網(wǎng)民要發(fā)表不同的意見，他們的意見也很可能會(huì)被淹沒在“大V”的影響力之中。
二、網(wǎng)絡(luò)民主對(duì)公共政策合法性的提升
公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配。我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)利益日益多元化，各種社會(huì)矛盾呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，這些方面均考驗(yàn)著公共政策的合法性問題。如果公共政策不被社會(huì)公眾所認(rèn)可，不但會(huì)降低公共政策作為社會(huì)治理工具的效用，而且會(huì)直接或間接損害政府公信力，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致政府與民眾的尖銳對(duì)立。近年來，一些地方出現(xiàn)的群體性事件有一些與公共政策合法性問題不無關(guān)系。從政治學(xué)的角度來看，公共政策也是一種政治行為，因而也存在著合法性問題。
公共政策的合法性是指公共政策能夠被社會(huì)公眾所認(rèn)可、支持、遵照和執(zhí)行。[3]當(dāng)然，也可以從法律的意義上來界定公共政策的合法性問題，即公共政策的制定和執(zhí)行必須合乎法律的基本要求，不能違背法律的基本精神和根本原則。這個(gè)意義上的公共政策合法性，也可以稱為合法律性。公共政策合法性具體包含公共政策主體的合法性、公共政策內(nèi)容的合法性以及公共政策程序的合法性三個(gè)方面。公共政策主體的合法性是指公共政策的制定主體必須是合法的機(jī)構(gòu)或組織。
導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)的第一個(gè)原因主要是公共政策主體權(quán)威的衰減。公共政策主體必須由憲法和組織法來嚴(yán)格限定，這是公共政策合法性的根本保障。在公共政策實(shí)踐中，有些公共政策主體沒有嚴(yán)格遵循依法治國(guó)的根本原則，超越其職權(quán)范圍，不作為或亂作為，甚至置公共利益于不顧，部門利益或地方利益至上，在此原則指導(dǎo)下的公共政策自然會(huì)失去公眾的認(rèn)同，甚至有些與法律相悖，公共政策的合法性危機(jī)由此而產(chǎn)生。導(dǎo)致公共政策主體合法性危機(jī)的第二個(gè)原因是公民參與的不足。公民參與是公民意見表達(dá)的重要形式，為公共政策提供了合法性來源，同時(shí)也是政治民主的重要體現(xiàn)。
在公共政策過程中，公民參與已成為世界性的主導(dǎo)性趨勢(shì)。如果缺乏公民參與，公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同就無從談起。公民參與公共政策過程，可以增強(qiáng)公民的主體意識(shí)，減少在政策執(zhí)行中可能產(chǎn)生的阻礙因素。公共政策內(nèi)容的合法性是指公共政策的具體內(nèi)容要符合最廣大人民的根本利益，得到最廣大人民的認(rèn)可，并符合政治、法律和道德的要求。價(jià)值取向的偏差是導(dǎo)致公共政策內(nèi)容的合法性危機(jī)的重要原因。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，公共政策必須體現(xiàn)以人為本的根本原則。發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展的成果應(yīng)當(dāng)為人民所共享。
如果公共政策背離了以人為本的要求，而唯GDP馬首是瞻，就有可能造成社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境的惡化。一些地方在制定公共政策時(shí)，被資本“綁架”，公共權(quán)力異化為謀取某些集團(tuán)利益的工具，公共政策的“公共性”無以保障。自然，這種公共政策雖有“公共”之名，而無“公共”之實(shí)，人民對(duì)此嗤之以鼻，公共政策也就失去了其合法性基礎(chǔ)。另一方面，盡管公共政策在制定的環(huán)節(jié)具有合法性，但是由于執(zhí)行、監(jiān)督不力，也會(huì)造成公共政策內(nèi)容的合法性危機(jī)。這種情況就是人們通俗所說的“經(jīng)是好經(jīng)，讓歪嘴和尚念壞了”。當(dāng)前，公共政策執(zhí)行過程中存在的問題主要有:(1)實(shí)行政策替換;(2)選擇政策執(zhí)行;(3)拒不執(zhí)行或象征性執(zhí)行;(4)曲解上級(jí)政策并出臺(tái)土政策附加執(zhí)行。以義務(wù)教育收費(fèi)為例，雖然教育部已多次出臺(tái)有關(guān)禁止收取擇校費(fèi)的文件，但是，一些地方學(xué)校置若罔聞，我行我素。
對(duì)于基層群眾來說，就會(huì)對(duì)公共政策的內(nèi)容產(chǎn)生懷疑，對(duì)政府產(chǎn)生不信任感。公共政策程序的合法性是指公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)均應(yīng)符合法定的程序。程序是一種規(guī)則，是對(duì)過程公正的保障。為了實(shí)現(xiàn)“程序正義”，確保公共政策程序的合法性，許多國(guó)家都制定了相關(guān)的法律、法規(guī)來專門規(guī)范公共政策的決策程序。在2015年全國(guó)“兩會(huì)”期間，《立法法》修改中關(guān)于稅率法定的規(guī)定，即為一例。遵守決策程序，就能夠防范公共政策主體在行使決策權(quán)時(shí)任性、胡為，從而更好地維護(hù)公共利益。但是，當(dāng)堅(jiān)守決策程序有可能導(dǎo)致公共政策主體利益受損時(shí)，在“理性經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，如果缺少必要的監(jiān)督制約機(jī)制，決策程序就有可能被突破。比如決策中的“暗箱操縱”、“蘿卜招聘”等現(xiàn)象，必然會(huì)削弱公共政策的合法性，從而造成公共政策程序的合法性危機(jī)。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”。《政府信息公開條例》要求公共政策主體必須承擔(dān)政務(wù)公開的義務(wù)。要及時(shí)公開政策的內(nèi)容和程序，保障公眾的知情權(quán)，這也是現(xiàn)代民主政治的必然要求。只有公眾充分地了解相關(guān)信息，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策過程的有效監(jiān)督和對(duì)公共事務(wù)的主動(dòng)參與。
公共政策的合法性是由公民來判定的。鑒于傳統(tǒng)的公共政策過程存在著諸多合法性問題，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)民主就應(yīng)當(dāng)扮演更為積極的角色，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策合法性的有效提升。首先，網(wǎng)絡(luò)民主可以擴(kuò)大公眾參與程度，從而有助于增強(qiáng)公共政策主體的權(quán)威。權(quán)威接受理論認(rèn)為，權(quán)威首先來自認(rèn)可與認(rèn)同。“公民參與可以促進(jìn)決策的有效性，并會(huì)帶來決策的有效信息增多、決策質(zhì)量提高、公民對(duì)決策的接受程度提高、公共部門服務(wù)的效率和效益提高、減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)的批評(píng)等諸多好處。更加有力的公民參與促進(jìn)了公民對(duì)政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎(chǔ)。”[4](P153)憲法賦予了公民對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公共政策過程涉及公共政策問題的確定、政策方案的設(shè)計(jì)與選擇、公共政策的執(zhí)行與評(píng)估，毫無疑問，公共政策是一種典型的公共事務(wù)。網(wǎng)絡(luò)民主使得公民的上述權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)。
公民在網(wǎng)絡(luò)上可以與公共政策主體直接對(duì)話，從而提高民意在公共政策制定中的分量，夯實(shí)公共政策合法性的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)公共政策主體的公信力，化解公共政策主體的合法性危機(jī)。其次，網(wǎng)絡(luò)民主在實(shí)體公共話語(yǔ)空間的基礎(chǔ)上建構(gòu)起了虛擬話語(yǔ)公共空間，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的延伸，有助于增進(jìn)公共政策內(nèi)容的合法性。
公共話語(yǔ)空間源自哈貝馬斯所提出的公共領(lǐng)域理論。哈貝馬斯認(rèn)為，公共領(lǐng)域是介于國(guó)家與社會(huì)之間的一個(gè)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域中，平等的參與者通過相互對(duì)話，公共意見得以形成。公共話語(yǔ)空間本質(zhì)上就是為人們提供的自由對(duì)話與平等交流的公共平臺(tái)，是公民運(yùn)用話語(yǔ)權(quán)實(shí)現(xiàn)政治參與的活動(dòng)空間。在這個(gè)平臺(tái)上，人們可以自由發(fā)表言論、傳播信息，討論公共事務(wù)，以達(dá)到溝通上下、促進(jìn)社會(huì)和諧的目的。在當(dāng)下中國(guó)，網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)論壇等迅速發(fā)展，形成了開放、平等、互動(dòng)的虛擬公共話語(yǔ)空間，為網(wǎng)絡(luò)民主提供了基礎(chǔ)條件和技術(shù)支持。
網(wǎng)絡(luò)民意是現(xiàn)實(shí)的映射，回顧近年來的一些重大事件，均在實(shí)體與虛擬兩個(gè)平臺(tái)上同時(shí)展現(xiàn)，二者相互作用、相互促進(jìn)，對(duì)事件的走向產(chǎn)生重大影響。許多政府網(wǎng)站所開設(shè)的論壇已經(jīng)成為政府與民眾溝通的重要途徑，也是網(wǎng)絡(luò)民主條件下增進(jìn)公共政策內(nèi)容合法性的重要形式。最后，網(wǎng)絡(luò)民主的開放性、互動(dòng)性和直接性有助于在程序?qū)用嫔咸嵘舱叩暮戏ㄐ?。與實(shí)體的對(duì)話平臺(tái)相比，網(wǎng)絡(luò)公共論壇是一個(gè)開放的空間，對(duì)于進(jìn)入者沒有身份、收入、年齡、性別等方面的限制。民主的發(fā)展趨勢(shì)是一個(gè)逐步開放的過程，從技術(shù)層面來講，網(wǎng)絡(luò)民主能夠?qū)崿F(xiàn)無差別的平等。特別是網(wǎng)絡(luò)本身具有的匿名性，可以消除權(quán)威對(duì)于其他人的影響，網(wǎng)民可以自由地表達(dá)自己的意見。
互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方式是一種網(wǎng)絡(luò)式多向溝通，互動(dòng)性是這種溝通的典型特征。網(wǎng)民借助多種技術(shù)載體就公共政策問題發(fā)表自己的意見，營(yíng)造了政策辯論的公共場(chǎng)域，為政府與民眾之間、不同利益主體之間，形成了實(shí)時(shí)互動(dòng)的態(tài)勢(shì)。傳統(tǒng)的民意征集方式往往是借助政府層級(jí)信息傳遞來實(shí)現(xiàn)的，這種信息溝通方式是信息技術(shù)和管理技術(shù)局限的無奈產(chǎn)物。間接溝通的弊端是易出現(xiàn)信息過濾和信息扭曲，即所謂“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院”現(xiàn)象。在互聯(lián)網(wǎng)條件下，網(wǎng)民可以直接向政府表達(dá)自己的意見，無須層層轉(zhuǎn)達(dá)。這樣，公共政策主體可以迅速、直接地了解政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的真實(shí)情況，也可以借助網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，以增強(qiáng)公共政策的透明性，確保公共政策符合程序公正的基本要求，進(jìn)而大大提升公共政策程序的合法性。
三、網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能
作為一種虛擬的公共領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)不僅是一個(gè)政治的空間，也是一個(gè)社會(huì)的空間。社會(huì)的組成元素是紛繁多樣的，網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上并非單向度的“政治人”，而是一個(gè)復(fù)雜的“社會(huì)人”。從網(wǎng)民利用互聯(lián)網(wǎng)的動(dòng)機(jī)來看，民意表達(dá)、參政議政只是其中的一個(gè)方面。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、多媒體技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)(3G、4G)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容日益豐富，互聯(lián)網(wǎng)本身的娛樂功能已經(jīng)成為網(wǎng)民的首選。因此，姑且不考慮上文提及的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象，僅就網(wǎng)民而言，也有相當(dāng)大比例的人關(guān)注娛樂事件甚于公共問題。這種現(xiàn)象實(shí)則是作為網(wǎng)民的公民對(duì)政治生活的逃離。
從遠(yuǎn)期來看，當(dāng)然需要培育網(wǎng)民的公共精神和公民意識(shí)。從近期來看，則需要正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能定位:即網(wǎng)絡(luò)民主只能是公共政策過程中民意表達(dá)途徑的有效補(bǔ)充，而非全部。為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民主的這種功能定位，扮演好網(wǎng)絡(luò)民主對(duì)民意表達(dá)和民意征集“拾遺補(bǔ)缺”的角色，就需要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作為民意表達(dá)技術(shù)載體的正面作用，彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)世界中民意表達(dá)途徑的缺陷和不足，使得公共政策問題能夠?qū)崿F(xiàn)虛擬與真實(shí)的無縫連接，即網(wǎng)上與網(wǎng)下的討論相結(jié)合，擴(kuò)展公共政策主體獲取社情民意的信息來源，從而在制定和執(zhí)行公共政策過程中強(qiáng)化政策的民意基礎(chǔ)，減少執(zhí)行阻力及其他不和諧因素，并最終實(shí)現(xiàn)合作型社會(huì)治理。在公共政策過程中，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播的特性，拓展民意表達(dá)的途徑，降低參政議政的成本。
在我國(guó)的政治制度安排中，人民當(dāng)家作主有充分的保障。這主要體現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、人民群眾來信來訪制度等。具體就公共政策過程而言，涉及民生的公共物品或公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整還有聽證會(huì)制度。這些制度既是民意表達(dá)的重要途徑，也是公共政策主體征集民意的重要信息來源。但是，不得不承認(rèn)，這些民意表達(dá)途徑都存在這樣或那樣的問題。比如，人民代表大會(huì)制度除縣、鄉(xiāng)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，全國(guó)人大代表、省級(jí)人大代表、市級(jí)人大代表均是由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。
即便是由選民直接選舉產(chǎn)生的縣、鄉(xiāng)人大代表也由于選民人數(shù)眾多而無法做到與選民的逐一直接溝通。政協(xié)委員雖不是由選舉產(chǎn)生，但也與人大代表相類似，難以與群眾逐一直接接觸。姑且不論這些參會(huì)代表的代表性如何，對(duì)于其他沒有參會(huì)的廣大群眾來說，如果僅僅憑借傳統(tǒng)的媒體了解聽證會(huì)的內(nèi)容，基本上是難以做到有效參與的。對(duì)于上述傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的缺陷，可以借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行彌補(bǔ)。比如，有些人大代表、政協(xié)委員或政府官員開通了個(gè)人博客、微博或微信公眾號(hào)，這是非常重要的聯(lián)系群眾的手段。信訪部門開通了網(wǎng)上信訪，大大方便了群眾，減少了上訪所造成的時(shí)間和金錢的耗費(fèi)。對(duì)于聽證會(huì)來說，可以先在網(wǎng)絡(luò)上廣泛征集民意，形成方案后付諸網(wǎng)上投票，最后在實(shí)體的聽證會(huì)環(huán)節(jié)再對(duì)幾個(gè)支持率較高的方案進(jìn)行聽證和辯論。這樣，最終被選擇的方案就有了廣泛的民意基礎(chǔ)。
公共政策過程是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，按時(shí)間序列和先后次序可劃分為公共政策訴求、公共政策制定和公共政策實(shí)施三個(gè)基本階段。在這三個(gè)階段，網(wǎng)絡(luò)民主均可以發(fā)揮其作為民意表達(dá)途徑的補(bǔ)充作用。公共政策訴求是公共政策問題的形成過程。社會(huì)治理中存在各種社會(huì)問題，有一類社會(huì)問題關(guān)乎社會(huì)公共利益而被稱為公共問題。但并非所有的公共問題都可以被稱為公共政策問題。只有那些已經(jīng)浮現(xiàn)并引起公共政策主體關(guān)注而被列入議事日程的公共問題才能稱為公共政策問題。在公共政策訴求階段，互聯(lián)網(wǎng)可以發(fā)揮獨(dú)特的民意表達(dá)作用，從而彌補(bǔ)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑在公共政策問題建構(gòu)方面的缺陷。
政府需要通過公共政策來解決的公共問題繁多，但囿于人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等諸方面資源的限制，必須對(duì)公共問題排出輕重緩急。要使某類公共問題轉(zhuǎn)化為公共政策問題并在政策議程中位居前列，就需要進(jìn)行充分的討論，從而制定出合乎民意的公共政策。傳統(tǒng)的征集民意的方式是自下而上的線性方式，存在民意表達(dá)不足的缺陷，制定出來的公共政策也很難保證能夠滿足廣大群眾的要求。而在互聯(lián)網(wǎng)上，民意表達(dá)是發(fā)散的網(wǎng)絡(luò)方式，信息傳播迅速而廣泛，互動(dòng)性更強(qiáng)，參與主體更加多元，網(wǎng)民可以及時(shí)感知公共問題并暢所欲言，公共政策主體則可以全面了解民意從而迅速、精準(zhǔn)地把握公共政策問題。公共政策制定是公共政策過程的核心階段。
這一階段要求公共政策主體在對(duì)公共政策問題進(jìn)行深入、細(xì)致分析的基礎(chǔ)上做好方案設(shè)計(jì)、方案抉擇和政策合法化等工作。在設(shè)計(jì)方案之前必須對(duì)公共政策問題進(jìn)行詳盡分析，在此基礎(chǔ)上確定要解決問題的目的，即希望通過公共政策的實(shí)施達(dá)到的社會(huì)效果。在這一環(huán)節(jié)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主。通過互聯(lián)網(wǎng)來征集各方面的意見，可以對(duì)公共政策問題的表現(xiàn)、成因與對(duì)策等諸方面有清晰的了解。鑒于公共政策就是對(duì)公共利益的權(quán)威性安排，而公眾是公共利益的實(shí)際享有者，因此，對(duì)公共政策問題的分析不能采取“閉門造車”的辦法。方案設(shè)計(jì)過程可以本著“大膽假設(shè)，小心求證”的原則和“先粗后細(xì)，先輪廓后細(xì)節(jié)”的步驟進(jìn)行。方案設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能考慮到公共政策各相關(guān)方的利益，同時(shí)應(yīng)具有可行性。方案設(shè)計(jì)盡管要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，即應(yīng)發(fā)揮專家的作用，但并不意味著公眾沒有發(fā)言權(quán)。
特別是在關(guān)涉切身利益的情況下，往往最有發(fā)言權(quán)的恰恰是公眾。傳統(tǒng)的意見征集方式可能較為費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，而網(wǎng)絡(luò)民主則化解了這方面的難題。方案抉擇是公共政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的公共政策過程，方案抉擇者是具有相對(duì)高的政治權(quán)力地位的政府官員或者是代表人民行使政治權(quán)力的人民代表。在這些途徑中，毫無疑問，網(wǎng)絡(luò)民意是較為重要的方面。政策合法化即公共政策主體使得經(jīng)抉擇的政策方案獲得合法地位和法定效力的過程。
政策宣示或公布是政策合法化的重要步驟。政策法律化是政策合法化的一種特殊形式。但是，無論是以規(guī)范性文件方式還是以法律形式來實(shí)現(xiàn)政策合法化，均需要向社會(huì)公開。政策宣示或公布的傳統(tǒng)方式是報(bào)紙、廣播、電視等，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府官方網(wǎng)站或政府官方微信、政府官方微博等方式因效率更高、受眾更廣、互動(dòng)性強(qiáng)等特征而獲得了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。公共政策實(shí)施是政策方案最終落實(shí)并取得效果的實(shí)質(zhì)性階段。
這一階段具體分為政策執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)控、政策評(píng)估、政策修正及再?zèng)Q策等環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行是運(yùn)用已經(jīng)制定好的公共政策，組織人力、物力、財(cái)力等各種資源，解決特定公共政策問題的過程。政策執(zhí)行的前提是做好政策宣傳。只有使公共政策的相關(guān)內(nèi)容家喻戶曉、人人皆知，才能減少公共政策在執(zhí)行中可能產(chǎn)生的阻礙因素?；ヂ?lián)網(wǎng)是政策宣傳的重要途徑，網(wǎng)民也是政策宣傳的重要推動(dòng)力量。政策執(zhí)行手段除了行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段外，思想教育手段也是非常重要的方面。對(duì)于一些涉及國(guó)家根本利益、社會(huì)整體利益或群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基本國(guó)策的執(zhí)行，由于近期利益或自身利益可能會(huì)受到損害，一些群眾難免會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。執(zhí)行監(jiān)控的目的是防止執(zhí)行不力和執(zhí)行錯(cuò)誤以及對(duì)執(zhí)行中的偏差進(jìn)行糾偏。依據(jù)監(jiān)控主體的不同，執(zhí)行監(jiān)控可分為內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控兩種。
在外部監(jiān)控中，社會(huì)輿論監(jiān)督是一種重要的形式。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿論已成為社會(huì)輿論的重要組成部分。網(wǎng)絡(luò)輿論是一種多主體、全方位的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)引起公共政策主體的高度重視。政策評(píng)估的目的是對(duì)政策優(yōu)劣做出判斷。政策修正是在政策實(shí)施中，通過執(zhí)行監(jiān)控和政策評(píng)估，發(fā)現(xiàn)政策的缺陷和不足，重新進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)成政策目標(biāo)的過程。再?zèng)Q策則是指一項(xiàng)政策執(zhí)行結(jié)束后，依據(jù)政策評(píng)估結(jié)果，確定政策目標(biāo)是否達(dá)成，在必要的情況下，出臺(tái)并執(zhí)行新的政策以達(dá)成政策目標(biāo)。政策修正和再?zèng)Q策與公共政策的初始階段相類似，政策調(diào)整或制定新的政策，均需以公共利益為出發(fā)點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)把相關(guān)情況通過各種途徑公之于眾，廣泛征求民意，網(wǎng)絡(luò)民主無疑是非常重要的方面。特別需要指出的是，我們必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能進(jìn)行理性定位，不能片面夸大它對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的替代作用。
畢竟，網(wǎng)民并非公民的全部。網(wǎng)絡(luò)民主也會(huì)出現(xiàn)理性缺失、從眾效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)暴力、起哄心理等負(fù)面現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)民主是信息技術(shù)與社會(huì)制度的整合。技術(shù)發(fā)展與制度變遷并非線性的因果關(guān)系，而是復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系。技術(shù)發(fā)展能否促進(jìn)制度變遷還需要考量其他復(fù)雜的因素，而且這種促進(jìn)過程也是曲折的螺旋式上升的過程，甚至在某些階段，我們可能還會(huì)看到技術(shù)發(fā)展對(duì)制度變遷的阻礙。就網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的功能來看，筆者持謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度:即它是一種對(duì)傳統(tǒng)民意表達(dá)途徑的重要補(bǔ)充，而不是簡(jiǎn)單的替代。
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