公共危機(jī)方面論文發(fā)表參考
公共危機(jī)方面論文發(fā)表參考
公共危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部高度不確定性的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)。 下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的關(guān)于公共危機(jī)方面論文發(fā)表參考的范文，歡迎大家閱讀參考!
公共危機(jī)方面論文發(fā)表參考篇1
淺論實(shí)施公共危機(jī)預(yù)案
近年來(lái),隨著國(guó)內(nèi)外各種危機(jī)的不斷爆發(fā),危機(jī)管理越來(lái)越受到全社會(huì)的廣泛重視,很多學(xué)者從各個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行了分析研究,有的是研究危機(jī)前的管理,有的研究危機(jī)中的應(yīng)對(duì),還有的研究危機(jī)后的恢復(fù)管理?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》是目前指導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)的綱領(lǐng)性文件,如何實(shí)施此類預(yù)案,應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)是危機(jī)管理的一個(gè)重要議題。本文著重論述的就是如何來(lái)實(shí)施危機(jī)預(yù)案,闡述了危機(jī)預(yù)案的具體實(shí)施過(guò)程以及危機(jī)預(yù)案
實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。
一、公共危機(jī)與公共危機(jī)預(yù)案
公共危機(jī)的定義目前還沒(méi)有統(tǒng)一的界定,最通俗的理解就是涉及公眾安全的危機(jī)就是公共危機(jī),或稱突發(fā)公共事件。2006年1月國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡(jiǎn)稱《總體預(yù)案》)中對(duì)突發(fā)公共事件的定義是:指突然發(fā)生,造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)災(zāi)害,危及公共安全的緊急事件。在這里,我們不對(duì)突發(fā)公共事件和公共危機(jī)加以細(xì)分區(qū)別,把公共危機(jī)就定義公共突發(fā)事件。以下所涉及的危機(jī)一詞也都指公共危機(jī)。
所謂危機(jī)預(yù)案就是指針對(duì)各種可能發(fā)生的事故所需的應(yīng)急行動(dòng)而制定的指導(dǎo)性文件。危機(jī)預(yù)案是危機(jī)預(yù)警機(jī)制的重要組成部分,危機(jī)預(yù)案的制定關(guān)系到整個(gè)危機(jī)事件的處理能否順利和有效地進(jìn)行。危機(jī)預(yù)案可分為總體預(yù)案(如前面提到的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》)和單項(xiàng)預(yù)案(如1997年頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》、2003年頒發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等)。
危機(jī)預(yù)案的制定可以通過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的搜索信息、醞釀等。但是危機(jī)預(yù)案的實(shí)施相對(duì)來(lái)說(shuō)是個(gè)短暫過(guò)程,要比危機(jī)預(yù)案的制定復(fù)雜得多,正如行政學(xué)的創(chuàng)始人美國(guó)著名的行政學(xué)家威爾遜所言:與制定一部憲法相比較,執(zhí)行一部憲法變得越來(lái)越困難了。
二、危機(jī)預(yù)案的實(shí)施
危機(jī)預(yù)案的實(shí)施是一個(gè)連續(xù)性的過(guò)程,包括危機(jī)判斷、預(yù)案實(shí)施準(zhǔn)備、預(yù)案執(zhí)行、預(yù)案反饋等諸多環(huán)節(jié)。
(一)危機(jī)判斷
危機(jī)判斷就是對(duì)危機(jī)爆發(fā)的一種描述性或判斷性的過(guò)程,是對(duì)危機(jī)的信息進(jìn)行收集、判斷、報(bào)道并做出價(jià)值選擇的過(guò)程。危機(jī)判斷是實(shí)施危機(jī)預(yù)案的第一步,是危機(jī)管理的首要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)危機(jī)進(jìn)行正確的判斷,了解危機(jī)發(fā)展態(tài)勢(shì),可以使決策者有針對(duì)性地啟動(dòng)預(yù)案,根據(jù)預(yù)案要求,做好相關(guān)方面的準(zhǔn)備,為預(yù)案順利、有序的實(shí)施提供保證。
(二)預(yù)案實(shí)施前準(zhǔn)備
在對(duì)危機(jī)進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷之后,就是選擇和實(shí)施危機(jī)預(yù)案。預(yù)案實(shí)施是危機(jī)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié),為了使整個(gè)危機(jī)管理順利進(jìn)行,在預(yù)案實(shí)施前一定要做好相關(guān)方面的準(zhǔn)備工作。危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢(shì),可控性程度和影響范圍的不同,啟動(dòng)預(yù)案的等級(jí)就不同,相應(yīng)地的準(zhǔn)備也不盡相同。但是,物資、財(cái)力、技術(shù)、信息、人員等都是應(yīng)對(duì)危機(jī)的一般戰(zhàn)略準(zhǔn)備。政府部門(mén)要按照危機(jī)預(yù)案的要求,儲(chǔ)備預(yù)案實(shí)施所需的必備物資。通過(guò)政府預(yù)算、專項(xiàng)撥款、政府采購(gòu)、社會(huì)資助等手段籌集應(yīng)急所需的物資設(shè)備,并由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)管理。一旦危機(jī)爆發(fā),就可以按照預(yù)案的要求,及時(shí)調(diào)動(dòng)物資進(jìn)行危機(jī)處理。
(三)危機(jī)預(yù)案的執(zhí)行
在相應(yīng)的準(zhǔn)備工作都就緒時(shí),政府就應(yīng)該及時(shí)地實(shí)施預(yù)案,這是應(yīng)對(duì)危機(jī)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)案實(shí)施的進(jìn)展怎樣、成功與否直接關(guān)系到危機(jī)處理的成敗。危機(jī)預(yù)案的實(shí)施除了需要做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作外,在實(shí)施過(guò)程中還需要建立相應(yīng)的實(shí)施保障機(jī)制,以確保預(yù)案實(shí)施的順利、有序、穩(wěn)定的進(jìn)行。
1、預(yù)案執(zhí)行過(guò)程中的保障機(jī)制
①領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制:
危機(jī)爆發(fā)的突然性往往會(huì)帶來(lái)混亂的局面,人心渙散,這時(shí)往往需要一個(gè)強(qiáng)有力的指揮者(集團(tuán))來(lái)控制時(shí)局,確保預(yù)案的實(shí)施。政府中的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)是保證統(tǒng)一指揮、迅速行動(dòng)的有效機(jī)制。通常,一般是設(shè)立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)或指派某一機(jī)構(gòu)作為危機(jī)管理的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心,領(lǐng)導(dǎo)人員的組成是各種對(duì)危機(jī)情況十分了解或相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者,其成員一般是兼職的,也包括一些專職的危機(jī)管理方面的專家?！犊傮w預(yù)案》明確規(guī)定:國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般負(fù)責(zé)對(duì)事態(tài)進(jìn)行分析,調(diào)配資源以及決策控制等。如在SARS危機(jī)中,國(guó)務(wù)院成立了SARS指揮部,統(tǒng)一指揮,協(xié)調(diào)全國(guó)的SARS防治工作,國(guó)務(wù)院副吳儀任總指揮。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的建立是確保預(yù)案實(shí)施有序順利進(jìn)行的重要一步,領(lǐng)導(dǎo)成員的決策往往事關(guān)整個(gè)預(yù)案實(shí)施和危機(jī)管理的成敗。
?、谪?zé)任機(jī)制:
責(zé)任一直是和各類危機(jī)事件相伴隨的,在危機(jī)預(yù)案的實(shí)施過(guò)程中,誰(shuí)來(lái)承擔(dān)實(shí)施的責(zé)任一直是危機(jī)管理的一大難題。尤其是在重大事故的處理過(guò)程中,決策者的責(zé)任更是甚大。在我國(guó),不少突發(fā)事件之所以蔓延成危機(jī),是由于某些官員的“報(bào)喜不報(bào)憂”,“對(duì)上負(fù)責(zé)有余,對(duì)下負(fù)責(zé)不足”以及責(zé)任意識(shí)淡薄造成的。
建立責(zé)任機(jī)制,把危機(jī)管理過(guò)程中的責(zé)任落實(shí)到個(gè)人或組織,有利于危機(jī)預(yù)案的有效實(shí)施。明確了責(zé)任,也容易避免實(shí)施過(guò)程中的混亂與消極狀態(tài)。決策者的高度責(zé)任感是預(yù)案實(shí)施的重要條件,也是危機(jī)管理得以有效進(jìn)行的前提。責(zé)任機(jī)制的建立應(yīng)該做到責(zé)權(quán)相符、責(zé)任落實(shí)到個(gè)人以及對(duì)失責(zé)行為進(jìn)行必要的處分。
?、郾O(jiān)控機(jī)制:
預(yù)案實(shí)施中的監(jiān)控是指對(duì)預(yù)案的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行跟蹤督察,以確保預(yù)案的實(shí)施按照既定的要求進(jìn)行,目的是為了使預(yù)案有效實(shí)施,從而減少危機(jī)帶來(lái)的損害。預(yù)案實(shí)施中的監(jiān)控包括兩個(gè)方面:一是對(duì)預(yù)案實(shí)施的監(jiān)控,二是對(duì)預(yù)案實(shí)施者的監(jiān)控。對(duì)預(yù)案實(shí)施的監(jiān)控主要是根據(jù)危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢(shì),調(diào)整預(yù)案實(shí)施的具體步驟和方法,以保證方案的順利實(shí)施和危機(jī)的有效治理。危機(jī)發(fā)展經(jīng)常是不可預(yù)測(cè)的,“計(jì)劃趕不上變化”。
在復(fù)雜的危機(jī)管理過(guò)程中,一定要密切關(guān)注危機(jī)態(tài)勢(shì)的發(fā)展情況,通過(guò)對(duì)人員、物資的調(diào)配和技術(shù)的更新,把危機(jī)控制在最小的范圍內(nèi),在預(yù)案的實(shí)施過(guò)程中,要采取相應(yīng)的監(jiān)控措施和手段對(duì)實(shí)施者加以監(jiān)督、控制和激勵(lì)?！犊傮w預(yù)案》規(guī)定:對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作中做出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)集體和個(gè)人要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)遲報(bào)、虛報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)突發(fā)公共事件重要情況或者應(yīng)急管理工作中有其他失職、瀆職行為的,依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
2、預(yù)案執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題
預(yù)案執(zhí)行是整個(gè)預(yù)案實(shí)施過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),預(yù)案執(zhí)行的好壞關(guān)系到整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程的成敗。但是在現(xiàn)實(shí)的危機(jī)管理過(guò)程中,由于危機(jī)態(tài)勢(shì)的嚴(yán)峻、預(yù)案實(shí)施的準(zhǔn)備不足以及執(zhí)行者自身的主觀因素的限制,導(dǎo)致危機(jī)預(yù)案執(zhí)行不力。
?、賵?zhí)行過(guò)程中的消極應(yīng)對(duì):危機(jī)管理是政府的非常態(tài)化管理,決策時(shí)間的緊迫性,信息資源的有限性、環(huán)境的多變復(fù)雜性使得政府在危機(jī)管理過(guò)程中經(jīng)常束手無(wú)策。
危機(jī)預(yù)案為政府的這種非常態(tài)化管理提供了指南,但是預(yù)案的執(zhí)行需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。加之,預(yù)案的執(zhí)行需要政府對(duì)危機(jī)的事態(tài)做出正確的判斷,這點(diǎn)對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是一種挑戰(zhàn)。所以,很多政府部門(mén)出于部門(mén)或地方利益的考慮,往往對(duì)于預(yù)案的執(zhí)行采取消極態(tài)度。這種消極應(yīng)對(duì)的狀況在跨國(guó)、跨地區(qū)的危機(jī)事件中常見(jiàn),因?yàn)樵谶@類危機(jī)事件中危機(jī)事態(tài)的加劇對(duì)各國(guó)或各地區(qū)的破壞程度不一樣,而且隨著危機(jī)的蔓延,危機(jī)責(zé)任很難落實(shí)。2003年爆發(fā)的SARS危機(jī)中,許多地方政府的消極應(yīng)對(duì)就釀成了一場(chǎng)巨大的社會(huì)危機(jī)。
?、趫?zhí)行過(guò)程中的決策怠慢:西蒙提出:“管理就是決策”,決策貫穿于管理的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。
在預(yù)案執(zhí)行的過(guò)程中常常也伴隨著決策的過(guò)程。很多地方政府都設(shè)立了危機(jī)應(yīng)急管理小組作為危機(jī)管理中的決策指揮中心。但是,在危機(jī)預(yù)案的實(shí)施過(guò)程中,應(yīng)急管理小組并沒(méi)有發(fā)揮其決策的作用,更多的只是發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用。在緊急關(guān)頭,為了逃避責(zé)任或者規(guī)避危險(xiǎn),執(zhí)行部門(mén)往往請(qǐng)示上級(jí)有關(guān)部門(mén)做出決策,期間需要經(jīng)歷一個(gè)匯報(bào)、請(qǐng)示、下達(dá)的過(guò)程,這往往導(dǎo)致決策時(shí)機(jī)的延誤甚至預(yù)案執(zhí)行的中斷,使得危機(jī)迅速擴(kuò)大,造成更大的損失。
3、增強(qiáng)政府的危機(jī)預(yù)案執(zhí)行力
危機(jī)預(yù)案的執(zhí)行力是政府執(zhí)政能力的一個(gè)方面,危機(jī)管理能力的強(qiáng)弱關(guān)系到政府和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,增強(qiáng)政府的危機(jī)預(yù)案執(zhí)行力,提高政府危機(jī)管理水平,是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)步對(duì)政府執(zhí)政能力的要求。
(四)預(yù)案實(shí)施后的反饋與調(diào)整
預(yù)案實(shí)施中的反饋是指對(duì)預(yù)案實(shí)施過(guò)程中的一些阻滯因素和例外情況向領(lǐng)導(dǎo)中心反饋,以使領(lǐng)導(dǎo)中心能夠及時(shí)采取措施糾正。反饋一方面能夠使實(shí)施者及時(shí)掌握預(yù)案實(shí)施的進(jìn)展情況;另一方面能夠根據(jù)反饋信息及時(shí)糾正實(shí)施過(guò)程中的不當(dāng)之處。
根據(jù)反饋信息的不同,可以對(duì)預(yù)案采取三種對(duì)應(yīng)的措施:一是預(yù)案的繼續(xù)實(shí)施;二是預(yù)案的部分調(diào)整,即針對(duì)實(shí)施過(guò)程中的不當(dāng)之處加以調(diào)整;三是既定預(yù)案的終止,即采取新的預(yù)案應(yīng)對(duì)危機(jī)。
危機(jī)預(yù)案是針對(duì)各種可能爆發(fā)的危機(jī)而制定的綱領(lǐng)性文件。危機(jī)類型的多樣性、實(shí)施環(huán)境的不穩(wěn)定性、實(shí)施條件的不充分等一系列因素可能導(dǎo)致預(yù)案實(shí)施的中斷或者需要對(duì)預(yù)案進(jìn)行調(diào)整,以便更好的應(yīng)對(duì)當(dāng)前發(fā)生的危機(jī)。這也是對(duì)預(yù)案實(shí)施者應(yīng)變能力的考驗(yàn),在預(yù)案的實(shí)施過(guò)程中,要把預(yù)案的要求與危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢(shì)結(jié)合起來(lái),及時(shí)地調(diào)整對(duì)策或者調(diào)整預(yù)案要求,以確保預(yù)案的繼續(xù)實(shí)施和危機(jī)管理的順利進(jìn)行。
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公共危機(jī)方面論文發(fā)表參考篇2
淺析鄉(xiāng)村債務(wù)的社會(huì)公共危機(jī)
摘 要：債務(wù)形成機(jī)制的根源是農(nóng)村的行政體制出現(xiàn)了重大問(wèn)題，造成債務(wù)的雪球越滾越大。合法性危機(jī)沖擊整個(gè)鄉(xiāng)村組織的政治權(quán)威，從而使鄉(xiāng)村組織走向崩潰。債務(wù)利益捆綁為農(nóng)村群體事件的引發(fā)提供了一個(gè)十分危險(xiǎn)的動(dòng)力機(jī)制和社會(huì)基礎(chǔ)。債主已經(jīng)索債無(wú)望，鄉(xiāng)村已經(jīng)拖債無(wú)招，基層干部積壓的怨氣已經(jīng)由來(lái)已久。鄉(xiāng)村干部產(chǎn)生與債權(quán)人一樣的絕望，就猶如火上加油，為農(nóng)村群體事件的大規(guī)模引發(fā)提供了天然的組織基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)力量。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村債務(wù) 公共危機(jī) 社會(huì)
引言
鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)重性早已為政界和學(xué)界所共知，從1999年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院和省、市、縣在數(shù)年內(nèi)多次下發(fā)了各種文件，而債務(wù)危機(jī)卻日益深重。2005年的法國(guó)巴黎騷亂震驚世界，導(dǎo)火索看起來(lái)微不足道，而存在的問(wèn)題早已冰凍三尺非一日之寒，只是執(zhí)政者熟視無(wú)睹才造成了后來(lái)的悲劇。不但是對(duì)法國(guó)的一個(gè)警告，也是對(duì)我們的一個(gè)啟示。特別是農(nóng)村在鄉(xiāng)村債務(wù)的危機(jī)還沒(méi)有爆發(fā)以前，更要引以為鑒，防患于未然。
一、鄉(xiāng)村債務(wù)越滾越大
目前湖南農(nóng)村幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢(qián)。據(jù)省農(nóng)辦、財(cái)政廳1999年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的普查表明，全省2000多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面88.2%(注1)。筆者進(jìn)行的涉及全省129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)卷調(diào)查，負(fù)債面為89%(注2)。如衡陽(yáng)縣、衡南縣、常寧市、桃源縣、澧縣、漢壽縣等地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)100%，衡陽(yáng)縣和澧縣、桃源縣等地方的村級(jí)負(fù)債面達(dá)99%以上。
到2005年底全省的鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)的狀況如何，很難準(zhǔn)確把握。如果推斷全省鄉(xiāng)村債務(wù)總額采取中間值法則的話，根據(jù)筆者調(diào)查的六縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)平均值1498萬(wàn)元計(jì)算(同注2)，按2000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全省鄉(xiāng)村債務(wù)總額估計(jì)不會(huì)低于299.6億元。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局核算審定，2004年湖南省GDP為5641.9億元(注3)，那么鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)就占2004年湖南GDP的比重的5.3%;2004年湖南省財(cái)政總收入608億元(注4)，那么鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)就占省財(cái)政總收入的49.3%。所到之處，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村債務(wù)都是本級(jí)財(cái)政收入的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，很多都成了“五十年債務(wù)”、“百年債務(wù)”，比例之高，觸目驚心。
在桃源縣，所調(diào)查的泥窩潭鄉(xiāng)有1.8萬(wàn)多人，18個(gè)村，鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債是925萬(wàn)元。在桃源縣調(diào)查時(shí)，另一個(gè)鄉(xiāng)一個(gè)不愿公開(kāi)地名和姓名的副鄉(xiāng)長(zhǎng)對(duì)筆者說(shuō)：在桃源縣，負(fù)債1億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5個(gè)，最高的一個(gè)鄉(xiāng)負(fù)債達(dá)1.7億元。衡陽(yáng)縣26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2.9億元， 893個(gè)村負(fù)債的總額是1.33億元(注5)，對(duì)于一個(gè)在2004年國(guó)稅只有4268萬(wàn)元、地稅只有2727萬(wàn)元收入的衡陽(yáng)縣財(cái)政而言(注6)，4個(gè)多億元的鄉(xiāng)村債務(wù)是幾年的財(cái)政收入。
二、鄉(xiāng)村債務(wù)形成機(jī)制
債務(wù)形成機(jī)制的根源是農(nóng)村的行政體制出現(xiàn)了重大問(wèn)題，趙樹(shù)凱指出，這個(gè)體制的問(wèn)題主要表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全是圍繞上邊各種指令轉(zhuǎn)，為完成超出正常的資源范圍的指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人要么造假，搞形式主義，要么只有“硬來(lái)”，“借錢(qián)”辦事，拆東墻補(bǔ)西墻，造成債務(wù)的雪球越滾越大。
一是完成上級(jí)下達(dá)的財(cái)稅任務(wù)而形成的債務(wù)。
財(cái)稅任務(wù)是實(shí)行各級(jí)政府負(fù)責(zé)制，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后就必須由鄉(xiāng)村兩級(jí)最后確保任務(wù)完成,因此而債臺(tái)高筑。從全省的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上年年保證完成了縣政府下達(dá)的財(cái)稅任務(wù)，而實(shí)際征收的缺口只能由鄉(xiāng)村兩級(jí)墊付。如衡陽(yáng)縣尾欠稅費(fèi)總額為16781.4萬(wàn)元;全縣村級(jí)債務(wù)總額1.33億元中有9631.8萬(wàn)元是因墊付稅費(fèi)而形成的，村級(jí)墊付稅費(fèi)占村級(jí)債務(wù)總額的72%(同注5)。
二是完成上級(jí)下達(dá)的發(fā)展任務(wù)而形成的債務(wù)。
主要是鄉(xiāng)村舉辦公益事業(yè)如水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包干義務(wù)教育及發(fā)展教育的建校和危房改造，以及當(dāng)時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等所遺留債務(wù)。前些年從上到下都大張旗鼓地倡導(dǎo)“人民事業(yè)人民辦，辦好事業(yè)為人民”，有個(gè)縣委書(shū)記就有一句這樣的名言：有錢(qián)能夠辦成事是好干部，沒(méi)有錢(qián)能夠辦成事是更好的干部!他補(bǔ)充說(shuō)，有錢(qián)會(huì)辦事不是真本事，只有沒(méi)有錢(qián)能夠辦事才是真正有本事!由于是基于“三提五統(tǒng)”的收入預(yù)期而借債或墊資大上項(xiàng)目，沒(méi)有到考慮農(nóng)民的承受能力，而所攤派的款項(xiàng)又收不起來(lái)，新的政策又使還債計(jì)劃全面落空，造成大量的舉債無(wú)法償還。
衡陽(yáng)縣三湖鎮(zhèn)(注7)，教育一項(xiàng)鎮(zhèn)財(cái)政就下欠了292.51萬(wàn)元：僅建校和危房改造就投入了500多萬(wàn)元，向農(nóng)民集資實(shí)際收上來(lái)的只有78.89萬(wàn)元，加上向上面爭(zhēng)取的資金和向社會(huì)募捐共計(jì)不到200萬(wàn)元。國(guó)家公路“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”工程卻要沒(méi)有任何收入來(lái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出配套資金，三湖鎮(zhèn)境內(nèi)公路需要配套資金120多萬(wàn)元，在不能向農(nóng)民攤錢(qián)的情況下通過(guò)向社會(huì)募捐還是負(fù)債30多萬(wàn)元。
三是鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理普遍混亂而形成的債務(wù)。
鄉(xiāng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，監(jiān)督制約機(jī)制不健全，不能有效控制鄉(xiāng)村級(jí)財(cái)務(wù)的收支，致使合理開(kāi)支逐年增加，吃喝招待費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)租車、公款旅游屢禁不止，開(kāi)支隨意性很大，黑洞很多，直接導(dǎo)致了債務(wù)的形成。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部工資一年只能發(fā)足半年，而主要負(fù)責(zé)人的公款吃喝和公款旅游卻放任自流，毫無(wú)節(jié)制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還違規(guī)修建宿舍樓，不顧財(cái)力地購(gòu)買小車，超額報(bào)銷差旅費(fèi)等。有不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因公款吃喝欠下債務(wù)而造成辦公大樓被法院拍賣還債，特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃喝招待居然形成了十年、甚至百年才能還清的“百年債務(wù)”。最典型的莫過(guò)于閆集鎮(zhèn)，三屆鎮(zhèn)政府打下130張共計(jì)17萬(wàn)余元的欠條，105歲老人在討債數(shù)年后竟得到了暫定每年還1000元需要170年才能還清的還款計(jì)劃(注8)。
四是鄉(xiāng)村組織維持自身生存而形成的債務(wù)。
由于鄉(xiāng)村的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，造成收不抵支。首先是拖欠鄉(xiāng)村干部的工資，如果上級(jí)不出臺(tái)有效的政策，很多鄉(xiāng)村干部的工資只能無(wú)限期地拖欠下去;其次是拖欠辦公經(jīng)費(fèi)和電費(fèi)等。湘南的一個(gè)鎮(zhèn)，歷年欠發(fā)工資總額200多萬(wàn)元，歷年下欠電費(fèi)9.3萬(wàn)元，村干部欠發(fā)工資191萬(wàn)元。該鎮(zhèn)每年僅鎮(zhèn)政府的租車費(fèi)和一臺(tái)小車的維修費(fèi)用、油料費(fèi)用就在10萬(wàn)元以上。上面來(lái)人需要招待費(fèi)，爭(zhēng)取項(xiàng)目需要經(jīng)費(fèi)，再加上政府辦公樓的取暖費(fèi)、打印費(fèi)、電話費(fèi)、水電費(fèi)等各種行政管理費(fèi)用;如果和人員工資支出兩項(xiàng)支出相加，每年沒(méi)有80多萬(wàn)元是維持不了鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。無(wú)奈之下只得左手“拆東墻”，右手打欠條。
鄉(xiāng)村的債務(wù)問(wèn)題本來(lái)已經(jīng)岌岌可危了，現(xiàn)在不僅不去減輕鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，以讓鄉(xiāng)村從沉重的稅費(fèi)壓力下解脫出來(lái)之后，有一個(gè)休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，卻反而在不斷地增加負(fù)擔(dān)。根據(jù)筆者對(duì)129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的問(wèn)卷調(diào)查，有75%的人認(rèn)為目前的工作是上級(jí)及其部門(mén)用權(quán)力轉(zhuǎn)移了屬于他們自己的責(zé)任(同注2)。非常危險(xiǎn)的是，我們地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此熟視無(wú)睹，坐視問(wèn)題的嚴(yán)重性而無(wú)動(dòng)于衷。如果產(chǎn)生新債務(wù)的根源沒(méi)有消除，不僅使化解舊的債務(wù)越來(lái)越艱難，而且每增加一筆債務(wù)，就為我們?cè)谛罗r(nóng)村建設(shè)的前進(jìn)道路上埋下一個(gè)地雷。
三、鄉(xiāng)村組織岌岌可危
由于巨額債務(wù)長(zhǎng)期懸而不還，使鄉(xiāng)村組織信用和權(quán)威陷入了前所未有的低谷。對(duì)于目前絕大多數(shù)鄉(xiāng)村的主要負(fù)責(zé)人，一年中最發(fā)愁的時(shí)候是農(nóng)歷年關(guān)，躲債賴債非常普遍，普遍感到困惑無(wú)助：“欠賬那么多，上級(jí)不管，集體沒(méi)有，又不敢向群眾伸手，就是神仙也沒(méi)辦法。”有的債主在毫無(wú)辦法的情況下，只得將鄉(xiāng)政府和村委會(huì)告上法庭，不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要接到法院10多份甚至幾十份的強(qiáng)制執(zhí)行通知書(shū)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府辦公大樓就法院被強(qiáng)行拍賣了，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政帳戶被法院凍結(jié)，造成退伍軍人的優(yōu)撫款甚至五保戶的供養(yǎng)款都被法院抵押還債。
且不說(shuō)絕大多數(shù)的鄉(xiāng)政府即使把辦公樓賣了，相對(duì)于天文數(shù)字的債務(wù)也是杯水車薪;問(wèn)題還在于，鄉(xiāng)政府無(wú)法和企業(yè)一樣破產(chǎn)，除了辦公樓就一無(wú)所有，可一旦把鄉(xiāng)政府辦公樓查封了，作為政權(quán)的基層代表淪落到這種地步，是不是對(duì)政權(quán)信譽(yù)的一種威脅呢?對(duì)于村委會(huì)而言，絕大多數(shù)都沒(méi)有辦公樓，沒(méi)有任何集體資產(chǎn)，而土地是農(nóng)民的，除了債務(wù)就一無(wú)所有，是名副其實(shí)的“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”基層組織，如果法院作出判決又如何執(zhí)行?鄉(xiāng)村債務(wù)沖擊著農(nóng)村政治和法律制度，現(xiàn)存的秩序體系已經(jīng)全面動(dòng)搖。
法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制訂的，政府和基層組織不僅沒(méi)有超越于法律的權(quán)力，而恰恰應(yīng)該是遵守和履行法律的榜樣，否則法律就會(huì)失去它的神圣尊嚴(yán)而成為一紙空文。借貸行為是一種契約行為，鄉(xiāng)村組織作為合同的一方，必須無(wú)條件信守承諾履行合同。一個(gè)無(wú)力承擔(dān)法律責(zé)任的鄉(xiāng)村組織怎么會(huì)得到民眾的信任?一個(gè)言而無(wú)信，不履行諾言的鄉(xiāng)村組織自然沒(méi)有權(quán)威可言。更嚴(yán)重的是，鄉(xiāng)村組織無(wú)力還債，失信于民，也直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)村債務(wù)造成的鄉(xiāng)村組織公信力和權(quán)威的降低，將使得農(nóng)村的政治生態(tài)更加惡化，造成農(nóng)民對(duì)任何干部和任何組織都不相信。李昌平的“政府組織群眾怕，群眾組織政府怕”就一針見(jiàn)血地指出了危機(jī)所在：我們究竟還能夠相信誰(shuí)?我們究竟還能夠依靠誰(shuí)?誰(shuí)還會(huì)相信我們?誰(shuí)還敢相信我們?
對(duì)于絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村而言，不僅背負(fù)著沉重的債務(wù)，甚至自身生存都難以維系，有誰(shuí)會(huì)相信他們能夠?qū)r(nóng)民提供最基本的服務(wù)?很多鄉(xiāng)村為了緩解沉重的債務(wù)壓力，盡可能減少正常的公務(wù)活動(dòng)，盡可能壓縮經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，少數(shù)地處偏遠(yuǎn)的村干部為了減少車費(fèi)開(kāi)支盡可能不到鄉(xiāng)政府開(kāi)會(huì)。在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對(duì)農(nóng)民的需要已經(jīng)無(wú)法滿足了，其所承擔(dān)的社會(huì)公共管理與服務(wù)職能根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)村組織基本上處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)。按照現(xiàn)在這樣運(yùn)轉(zhuǎn)下去，他不需要被人去取消就會(huì)自我取消了!所以有些人提出取消鄉(xiāng)政府，包括設(shè)立辦事處，就順理成章了。
根據(jù)筆者對(duì)全省129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)卷調(diào)查，有74%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)生活困難的群眾很少進(jìn)行過(guò)救助，有15%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)力沒(méi)有進(jìn)行任何救助。對(duì)鄉(xiāng)村公路、水利等公共設(shè)施建設(shè)，有68%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很少有投入，有9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒(méi)有任何投入(同注2)。桃源縣泥窩潭鄉(xiāng)的五馬寨村支部書(shū)記和花轎坪村支部書(shū)記認(rèn)為：鄉(xiāng)村兩級(jí)特別是鄉(xiāng)政府，現(xiàn)在要權(quán)沒(méi)權(quán)，要錢(qián)沒(méi)錢(qián)，盡管有很多公益事業(yè)建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫，但群眾想都沒(méi)有想過(guò)要去找鄉(xiāng)政府。
如果目前的狀況不得到改變，只要不發(fā)生洪澇災(zāi)害，不發(fā)生非典和禽流感，鄉(xiāng)村兩級(jí)就基本上沒(méi)有存在的必要了。這樣一來(lái)，曾幾何時(shí)在沉重的稅費(fèi)壓力下的鄉(xiāng)村組織，還未來(lái)得及品味取消農(nóng)業(yè)稅后的喜悅，轉(zhuǎn)眼就面臨著合法性挑戰(zhàn)：日益增長(zhǎng)的鄉(xiāng)村公共品和服務(wù)的需求與不斷萎縮的鄉(xiāng)村財(cái)政供給能力之間的矛盾，決定著如果不能滿足農(nóng)民基本的公共需求，鄉(xiāng)村組織的存在就失去價(jià)值。這種合法性危機(jī)將會(huì)沖擊整個(gè)鄉(xiāng)村組織的政治權(quán)威，從而使鄉(xiāng)村組織走向崩潰。
四、債務(wù)危及社會(huì)安全
對(duì)于包括鄉(xiāng)村債務(wù)在內(nèi)的這樣一些嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，只要加快發(fā)展一切問(wèn)題就會(huì)迎刃而解，解決只是時(shí)間的問(wèn)題。然而，面對(duì)巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)，誰(shuí)能夠?qū)︵l(xiāng)村組織的償還“時(shí)間”作出預(yù)期或估計(jì)呢?債權(quán)人有不少就是處境艱難的農(nóng)民，對(duì)于鄉(xiāng)村組織的償還能力已經(jīng)徹底絕望的他們，會(huì)不會(huì)手攥著“白條”有這個(gè)耐心繼續(xù)等待下去?而問(wèn)題更嚴(yán)重的是，很多債權(quán)人已經(jīng)感到，即使把鄉(xiāng)村干部殺光也不能解決問(wèn)題;如果讓目前的形勢(shì)繼續(xù)發(fā)展下去，他們會(huì)不會(huì)把矛盾直指高層?這是目前農(nóng)村危機(jī)的關(guān)鍵所在!
而雪上加霜的是，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要負(fù)責(zé)人以外，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村干部本身就是債主，在債權(quán)中占有很大的比例，而且不少的鄉(xiāng)村干部又是從親朋好友這樣一些農(nóng)民的手中轉(zhuǎn)借來(lái)的。在衡陽(yáng)縣三湖鎮(zhèn)的村級(jí)債務(wù)中，民間債務(wù)占村級(jí)債務(wù)總額的53.2%,而下欠村干部的債務(wù)占村級(jí)債務(wù)總額的26.8%(同注7)。因此，鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)把鄉(xiāng)村干部和很多的農(nóng)民的利益捆綁在一起，這種利益捆綁為農(nóng)村群體事件的引發(fā)提供了一個(gè)十分危險(xiǎn)的動(dòng)力機(jī)制和社會(huì)基礎(chǔ)。
鄉(xiāng)村干部一旦產(chǎn)生了與債權(quán)人一樣的絕望，就猶如火上加油，為農(nóng)村群體事件的大規(guī)模引發(fā)提供了天然的組織基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)力量。因?yàn)檫@是鄉(xiāng)村干部的雙重身份所決定的。作為鄉(xiāng)村干部，對(duì)于群眾而言，代表組織或政府，他們是干部身份;而對(duì)于縣以上的各級(jí)而言，他們又是群眾身份，他們的利益實(shí)質(zhì)上也是群眾的利益。村干部本身就是農(nóng)民，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的80%以上也來(lái)自農(nóng)民，沒(méi)有誰(shuí)能夠比他們更了解農(nóng)民，也就比任何人更善于組織農(nóng)民和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民。如果他們能夠在中國(guó)改革開(kāi)放的社會(huì)穩(wěn)定中起到“防火墻”的作用，那么，他們就更知道該在絕望的時(shí)候怎么“放火”。鄉(xiāng)村干部的影響力和組織能力，遠(yuǎn)非那些“減負(fù)代表”、“維權(quán)代表”所能比擬的。
目前農(nóng)村很多債主已經(jīng)索債無(wú)望，很多鄉(xiāng)村已經(jīng)拖債無(wú)招，很多基層干部積壓的怨氣已經(jīng)由來(lái)已久。尤其是錢(qián)是集體借的或前一任領(lǐng)導(dǎo)借的，而集體的債務(wù)卻由個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，一旦討債的壓力超過(guò)承受能力，轉(zhuǎn)移矛盾就成了唯一的選擇。根據(jù)筆者在129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人中的問(wèn)卷調(diào)查，有42%的人認(rèn)為化解鄉(xiāng)、村債務(wù)最好的辦法應(yīng)是由中央轉(zhuǎn)移支付解決;有21%的人認(rèn)為由上級(jí)財(cái)政接管債務(wù);包括要中央轉(zhuǎn)移支付解決和上級(jí)接管債務(wù)的就有高達(dá)63%的人(同注1)。何況鄉(xiāng)村干部在鄉(xiāng)村債務(wù)中本身就有重大的債權(quán)利益，在絕望的情況下就可能鋌而走險(xiǎn)。
同時(shí)，我們的社會(huì)處于改革的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)的淘汰機(jī)已經(jīng)成為了社會(huì)公共安全危機(jī)的根源。例如衡陽(yáng)市的一個(gè)分管城管的副區(qū)長(zhǎng)被殘疾人點(diǎn)燃汽油同歸于盡，1998年情人節(jié)武漢長(zhǎng)江大橋的爆炸事件，2001年的“石家莊爆炸案”，2003年北大、清華爆炸案，以及2004年的長(zhǎng)沙公交車爆炸等。
悲劇提醒我們，如果沒(méi)有處理好社會(huì)轉(zhuǎn)型期的利益公平問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)形成一個(gè)利益的挫折人群，這些人的情緒將會(huì)演變成巴黎騷亂那樣的社會(huì)性暴力事件，給我們這個(gè)社會(huì)的公共安全帶來(lái)巨大威脅。歷史告訴我們：社會(huì)各個(gè)階層利益矛盾的激化，總會(huì)通過(guò)處于底層的群體用最為極端、最有破壞力的形式來(lái)表現(xiàn)對(duì)社會(huì)的絕望和憤怒。在鄉(xiāng)村債務(wù)中，如果他們的利益在正常情況下無(wú)法無(wú)法實(shí)現(xiàn)，很可能就會(huì)通過(guò)不正常的方式來(lái)表達(dá)。
特別是在基層的干部隊(duì)伍中，人心思“亂”而不是思“安”，因?yàn)樵诂F(xiàn)在的秩序下看不到希望和前途，所以，對(duì)改變現(xiàn)行秩序的愿望非常強(qiáng)烈。無(wú)論從上到下，從公務(wù)員到老百姓，不平衡的心態(tài)是我們這個(gè)社會(huì)埋藏在地下的炸藥，只需導(dǎo)火索就會(huì)爆炸!農(nóng)村不少群體事件，恰恰正是我們的干部和黨員在起點(diǎn)火作用。如果不迅速采取對(duì)策化解危機(jī)，繼續(xù)等待觀望而猶豫不決，“革命和改革在賽跑”，也許時(shí)間就不在“改革”這一邊，從而坐失良機(jī)。希望全社會(huì)能夠?qū)Υ艘鸶叨染?，使我們艱難前行的民族盡可能少一點(diǎn)波折和苦難!
結(jié)束語(yǔ)
2006年是新農(nóng)村建設(shè)的開(kāi)局之年，而鄉(xiāng)村債務(wù)無(wú)疑是繞不過(guò)去的坎。鄉(xiāng)村債務(wù)的問(wèn)題不解決，鄉(xiāng)村組織就難以在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用;沒(méi)有鄉(xiāng)村組織的組織領(lǐng)導(dǎo)，新農(nóng)村建設(shè)就無(wú)從談起。更為嚴(yán)重和可怕的是：一方面，如果鄉(xiāng)村債務(wù)得不到化解，一旦推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，債務(wù)難題就會(huì)成為一道難以跨越的坎，不僅會(huì)使所有的矛盾集中爆發(fā)，而且還會(huì)影響鄉(xiāng)村組織自身的變革和新生。而另一方面，我們社會(huì)進(jìn)入了矛盾多發(fā)期，特別是下崗分流、學(xué)生就業(yè)、農(nóng)民工這三個(gè)問(wèn)題解決路徑的不確定性，這些問(wèn)題與鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題交積在一起，隨時(shí)可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，危及整個(gè)社會(huì)的公共安全。
后注及引用文獻(xiàn):
(1)《半月談內(nèi)部版》2000年第9期
(2)根據(jù)筆者對(duì)全省129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百題問(wèn)卷調(diào)查。
(3)湖南統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：《經(jīng)濟(jì)普查新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布稿》
(4)中國(guó)地方概覽網(wǎng)：湖南
(5)根據(jù)衡陽(yáng)縣財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì)表
(6)根據(jù)衡陽(yáng)縣財(cái)政局2005年3月3日在縣十四屆人大第四次會(huì)議上的預(yù)決算報(bào)告
(7)根據(jù)在筆者任衡陽(yáng)縣三湖鎮(zhèn)黨委書(shū)記期間鎮(zhèn)財(cái)務(wù)內(nèi)部報(bào)表及相關(guān)調(diào)查資料
(8)11月29日安徽市場(chǎng)報(bào)《鎮(zhèn)政府還“吃喝賬”需要170年?》
(9)《債務(wù)不除，縣鄉(xiāng)不寧——川鄂湘農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題及出路調(diào)查》