[摘要]深圳市社區(qū)建設(shè)在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，已解決了一些重要問題，但與建設(shè)國際化城市的要求還有很大距離，突出表現(xiàn)在社區(qū)中居民小區(qū)的公共服務(wù)職能不足與居民對社區(qū)公共服務(wù)越來越強烈的需求之間的矛盾尖銳。本文從社區(qū)公共服務(wù)性質(zhì)與政策、社區(qū)居民的根本需求、社區(qū)服務(wù)組織運作績效的提高等方面提出了完善深圳市社區(qū)服務(wù)供給的建議。

　　[關(guān)鍵詞]社區(qū)公共服務(wù)；供給制度；居民；改革
　　
　　一、社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與分類
　　
　　1．社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)涵。指是以服務(wù)形式體現(xiàn)的社區(qū)內(nèi)的公益物品，也是以社區(qū)為單位提供的社會公共服務(wù)，廣義包含社區(qū)福利服務(wù)。社區(qū)建設(shè)在實質(zhì)上是一個社區(qū)成員參與和共享的社區(qū)發(fā)展過程，其發(fā)展的要素不僅有社區(qū)成員(居民與駐區(qū)單位)、各類組織、社區(qū)公共設(shè)施、公共項目等物質(zhì)性因素，還有包括社區(qū)投入體制、社區(qū)運行機制、社區(qū)管理體系、社區(qū)公共意識和社區(qū)認同意識等上層建筑和意識形態(tài)因素。而能將這些要素整合起來，通過共同行為增強社區(qū)凝聚力的社區(qū)工作，就是社區(qū)公共服務(wù)。
　　2．社區(qū)公共服務(wù)分類。住房商品化、私有化改革以來，在社區(qū)特定的生活空間里，住房成了重要的私人物品，相伴的是大量社區(qū)公共物品，如：社區(qū)衛(wèi)生、治安、環(huán)境、綠化，社區(qū)公共設(shè)施維護、維修，社區(qū)便民、利民服務(wù)，居民私人產(chǎn)權(quán)和公共產(chǎn)權(quán)維護等。社區(qū)公共物品可細分為兩類：一類是公共設(shè)施、公共管理，其提供社區(qū)居民、社區(qū)組織等活動的規(guī)則、秩序、制度；另一類是公共服務(wù)，其向居民和業(yè)主提供服務(wù)。公共物品按照供給者數(shù)量，分為壟斷性、非壟斷性公共物品。在社區(qū)內(nèi)既有壟斷性公共物品，如政府對社區(qū)進行社會管理，又有非壟斷性公共物品，如社區(qū)物業(yè)管理等。
　　3．社區(qū)公共服務(wù)的性質(zhì)。社區(qū)公共服務(wù)具備一般公共物品所擁有的效用不可分割性和消費的非競爭性。一旦公共物品存在，另外一個人消費它所需付出的追加資源成本為零。社區(qū)公共物品還具有“社區(qū)性”，即社區(qū)公共物品在社區(qū)成員之間具有非排他性，但對非社區(qū)成員卻具有排他性，其主要受益對象是社區(qū)內(nèi)部成員。
　　
　　二、當前深圳市社區(qū)公共服務(wù)供給體制存在的主要問題
　　
　　1．社區(qū)建設(shè)的發(fā)展對公共服務(wù)供給體制提出新要求。在社會物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富的同時，城市生活中公共物品供給水平、供給形式、供給層次在總體上依然短缺。在既往的社區(qū)服務(wù)模式和街居管理體制下，政府是社區(qū)內(nèi)公共物品的主要提供者，遠遠滿足不了社區(qū)日益增長的需求。城市社區(qū)建設(shè)的中心任務(wù)是建立新的公共物品供給體系替代傳統(tǒng)的單位制和街居制，彌補基層社會管理缺位和服務(wù)短缺，有效地滿足居民對公共物品的需求。
　　2．當前社區(qū)公共服務(wù)供給中存在的主要問題。由于歷史的原因和實踐經(jīng)驗的不足，現(xiàn)在的社區(qū)建設(shè)普遍面臨以下問題。(1)低效率的行政化。迄今為止，社區(qū)服務(wù)公共設(shè)施的運營與管理，由于主要是由街道辦事處或區(qū)級政府投資建立的，而且?guī)缀醵际怯烧呐沙鰴C構(gòu)——街道選派人員或由街道民政科負責的，有關(guān)部門利用服務(wù)設(shè)施尤其是房產(chǎn)將某些行政機構(gòu)挪入，使其具有政府機構(gòu)的行政功能。盡管社區(qū)服務(wù)中心也聘用人員，形成了一個操作班子和有一定的規(guī)章制度，但由于缺乏有效的、組織化的管理思路、規(guī)劃和方法，以及一個組織所必需的決策權(quán)和管理權(quán)，所以頂多只能算是隸屬于街道的一個行政事業(yè)小組。雖然他們也可能注冊成為事業(yè)法人，但卻無法人的權(quán)利也無法人的能力，其地位甚至不如舊體制下的事業(yè)單位。由于缺乏成熟的管理模式和規(guī)范，加之缺乏營運資金，導(dǎo)致管理狀況不佳，不是效率低下就是盲目追求盈利，以至影響了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施功能的發(fā)揮。顯然簡單地由政府代行社區(qū)居民公共服務(wù)的做法，不僅容易造成效率低下，而且社區(qū)公共服務(wù)職能和質(zhì)量很難保證。(2)抑制公共屬性的商業(yè)化。近年來，為推進社區(qū)服務(wù)，在“社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化”的口號下，相當一部分社區(qū)服務(wù)中心對外承包、出租房屋搞起了經(jīng)營活動。社區(qū)服務(wù)中心能不能和應(yīng)不應(yīng)該搞創(chuàng)收，是不是可以成為自負盈虧的經(jīng)營實體，已經(jīng)成了困擾社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的重要問題。由于公共服務(wù)的公眾性質(zhì)，常常難于準確將成本分解到每一個具體的享用者身上，所以，難以避免有些享用者的占便宜心理和行為，這就是經(jīng)濟學(xué)常說到的“搭便車”現(xiàn)象，它意味著公共服務(wù)不可能完全市場化。市場經(jīng)濟的逐利本能和社區(qū)服務(wù)的公共福利屬性使二者有天然的沖突，但由于社區(qū)服務(wù)的特定區(qū)域壟斷性，尤其是社區(qū)存在行政管理過多介入的現(xiàn)實，使之容易產(chǎn)生壟斷利潤。基于上述原因，一方面，缺乏充分的市場競爭，另一方面，存在較高的壟斷利潤，社區(qū)服務(wù)商業(yè)化導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)質(zhì)量難以保證。與此同時，沒有利潤或利潤較低的社區(qū)必需服務(wù)項目被冷落，社區(qū)服務(wù)的公共服務(wù)性受到抑制甚至喪失。由此可見，社區(qū)服務(wù)單純商業(yè)性的市場化不是社區(qū)公共職能充分發(fā)揮的出路。

3．社區(qū)公共服務(wù)供給的經(jīng)驗比較與借鑒。(1)拓展支持社區(qū)發(fā)展的資金渠道。從美國社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗來看，社區(qū)發(fā)展資金的來源主要由三個方面來支持。一是政府資助；二是社會贊助，主要是一些財團的贈款和民間捐款；三是非政府組織、非營利組織收取的有償服務(wù)費，然后轉(zhuǎn)而投資于社區(qū)建設(shè)。在上海浦東新區(qū)建立的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)——羅山市民會館，政府投資50％以上，其余為非營利組織的捐贈，其解決了政府在社區(qū)建設(shè)方面資金不足的問題。目前我市社區(qū)發(fā)展資金的來源極不規(guī)范，尚未形成固定模式，很多是通過集體或街區(qū)經(jīng)濟來實現(xiàn)的，缺乏政府資助和社會捐助的良性運行機制。(2)政府在社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)承擔有限責任。在社區(qū)建設(shè)中，由于政府資源有限，加上受科層制的限制，對社區(qū)居民服務(wù)需求往往反應(yīng)滯后。由于非營利組織的運行機制較靈活，可以及時滿足社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的迫切需求。政府只需以合同方式，通過購買服務(wù)方式對非營利組織進行資助，由非營利組織為社區(qū)提供各種服務(wù)項目，減輕了政府在社區(qū)建設(shè)中的負擔。(3)發(fā)揮非營利組織在滿足社區(qū)居民的多層次需求，改善社區(qū)服務(wù)質(zhì)量中的作用。在社區(qū)建設(shè)過程中，非營利組織應(yīng)加入到社區(qū)服務(wù)的管理、運行和日?；顒又小?jù)美國“全國獨立部門”1999年所做的關(guān)于“美國義務(wù)捐獻和志愿者行動”的調(diào)查顯示，1998年，美國18歲以上的成年人中，將近56％的人加入了志愿者行列；共有1．09億志愿者義務(wù)工作了199億小時，相當于900 萬全時工人一年的工作量，每年捐贈時間的價值約2250億美元；志愿者平均每周工作3．5小時；41％的志愿者不定期到非營利組織工作，39％的志愿者則定期前往工作，每一周、兩周或每月的固定時間做同樣的服務(wù)。另外，由于社區(qū)中存在眾多不同的非政府、非營利組織，使政府部門在社區(qū)服務(wù)的提供上有比較對象，有利于提高服務(wù)效率與服務(wù)品質(zhì)。同時，非政府組織有時還可以接受政府機構(gòu)的委托，相互結(jié)成合作伙伴，共同搞好社區(qū)管理與建設(shè)。
　　
　　三、進一步完善社區(qū)公共服務(wù)供給體制的建議
　　
　　1．社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)區(qū)分不同性質(zhì)，制定不同政策。社區(qū)服務(wù)可分解為公共性的福利服務(wù)與私人性的商業(yè)服務(wù)。凡與社區(qū)的公共生活相關(guān)，涉及到社區(qū)內(nèi)更多人的活動，其社區(qū)服務(wù)的公共性越顯著，社區(qū)服務(wù)的公眾性越強，越能得到群眾的真心擁護。不過，如社區(qū)老人院，屬于為老人群體提供的服務(wù)，具有一定的排他性，具有為社區(qū)老人提供福利服務(wù)的性質(zhì)，也可以納入公共服務(wù)，有人將其稱為介于公共服務(wù)與私人服務(wù)之間的準公共服務(wù)?？傊瑹o論公共服務(wù)還是準公共服務(wù)，與私人服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別是無法依賴市場信息和市場交易完成產(chǎn)品交換過程。目前，關(guān)于公共服務(wù)的定價和收費，這方面的政策研究相當薄弱，與實踐的需求還相差太遠。
　　2．改善社區(qū)公共服務(wù)供給要以社區(qū)居民的根本需求為本。社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)生和推廣的前提是社區(qū)居民的需求，而不是街道辦事處、社區(qū)工作站的需求。如何沖破目前行政化的社區(qū)管理體制是個難題，上海的經(jīng)驗是依靠區(qū)一級政府引入銳意創(chuàng)新的社區(qū)外非營利機構(gòu)。顯然，只靠這種辦法還不夠。大多數(shù)社區(qū)服務(wù)中心主要是由街道辦或區(qū)政府投資建立，初衷就是為社區(qū)全體居民服務(wù)，本應(yīng)是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。管好用好社區(qū)公共設(shè)施，事關(guān)社區(qū)全體居民的利益。這個設(shè)施應(yīng)該怎么使用，由誰來管理，管不好怎么辦，這些問題需要創(chuàng)造一種機制，讓社區(qū)居民有權(quán)選擇設(shè)施的管理者并對其進行監(jiān)督，居民也有權(quán)要求政府給予他們所需要的但又不能或不宜收費的項目以財政補貼。這種機制可能會隨著社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展和新的社區(qū)組織的建立而逐漸形成。
　　3．改善社區(qū)公共服務(wù)供給要以社區(qū)居民的根本需求為本。社區(qū)公共服務(wù)的主要提供者包括居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)服務(wù)中心、物業(yè)管理公司。前兩類是提供管理性公共物品的主體組織，后兩類是提供服務(wù)性公共物品的主體組織，分屬市場和社會兩大領(lǐng)域，分別以行政關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、社會關(guān)系、市場關(guān)系為基礎(chǔ)，按照各自的運作規(guī)則開展活動、提供特定的社區(qū)公共物品，即所謂的“四輪驅(qū)動”。居民在日常生活中有具體需求、需要解決具體問題時，可以直接找相應(yīng)的職能性組織來解決。當需要職能性組織聯(lián)合提供某種公共物品時，由社區(qū)黨組織出面，發(fā)揮協(xié)調(diào)、推動和監(jiān)督作用，即所謂的“一轅協(xié)調(diào)”。
　　4．促進社區(qū)服務(wù)組織運作績效的不斷提高。(1)推動社區(qū)服務(wù)的組織化。一方面，以社區(qū)服務(wù)中心為平臺和載體，引入社會中介組織、非贏利組織，大力培育以社區(qū)居民為主體的各類自我服務(wù)型組織；另一方面，依法組建并扶持具有獨立地位的業(yè)主委員會。(2)實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化、精細化。首先，需要強調(diào)和明確居委會固有的組織屬性，像協(xié)助政府、辦理基層居民事物、反饋居民意見等等；其次，將居委會無力承擔的、具體性的便民、利民服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)服務(wù)中心等社區(qū)非贏利組織；再次，物業(yè)管理公司與政府行政管理部門分離，真正實現(xiàn)政企分開；(3)業(yè)主委員會脫離物業(yè)管理企業(yè)的控制，成為真正意義上的業(yè)主自治組織，履行監(jiān)督物業(yè)管理公司的職能。