公共政策本質(zhì)屬性譜系初探
關(guān)鍵詞：公共政策，本質(zhì)屬性，譜系
一、引言
當(dāng)代政策學(xué)認(rèn)為，公共政策是社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式有法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書(shū)面的指示、政府的大型規(guī)劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略。它是國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行的具體體現(xiàn)，是政府實(shí)施公共管理的重要途徑，是政府維護(hù)公眾利益的主要手段。當(dāng)前政治學(xué)與政策學(xué)關(guān)于公共政策的概念、特征、分類(lèi)及主體和客體等方面的研究已深入展開(kāi)并取得了豐碩的理論成果。但是，學(xué)界對(duì)公共政策的本質(zhì)屬性缺乏必要的、深入的探討，已有的這方面的研究成果也不夠全面，更鮮有關(guān)于公共政策的本質(zhì)屬性譜系的基本共識(shí)。我們認(rèn)為，對(duì)公共政策本質(zhì)屬性的全面把握不僅是公共政策學(xué)科進(jìn)一步發(fā)展的需要，而且關(guān)系到現(xiàn)實(shí)社會(huì)公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等各個(gè)過(guò)程及其價(jià)值取向、實(shí)際效果等問(wèn)題。因此，本文擬在學(xué)界已有成果的基礎(chǔ)上，對(duì)公共政策的本質(zhì)屬性作一嘗試性的探索，并試圖描繪出其譜系。
二、公共政策的公共性
公共政策的公共性體現(xiàn)在其公益性上，公益性關(guān)涉公共政策的價(jià)值取向問(wèn)題。公共政策的政策問(wèn)題都來(lái)源于公共領(lǐng)域，其目的是分配社會(huì)的基本的善，解決公共問(wèn)題，治理公共事務(wù)，維護(hù)公共秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，因此，公共政策的價(jià)值取向只能是公共利益，也就是說(shuō)，公共政策的公益性就體現(xiàn)在它是為了實(shí)現(xiàn)公共利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而非私人利益或小團(tuán)體利益和眼前利益。公共政策是致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，還是僅僅為少數(shù)人、少數(shù)集團(tuán)的特殊利益服務(wù)，政府及其公共政策實(shí)現(xiàn)公共利益的能力和程度，是判斷和評(píng)價(jià)政府及其政策的正當(dāng)性、有效性的基本標(biāo)準(zhǔn)。
因此，公共性之于公共政策，是公眾在公共領(lǐng)域的政策表達(dá)，是有意識(shí)的、合理的政策序列設(shè)計(jì)與安排。作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的政府來(lái)說(shuō)，它是公民權(quán)力的代理者，它按照公民的意愿和利益，面向社會(huì)共同需要，提供公共物品，維護(hù)公共秩序，規(guī)范公共交易，滿足多數(shù)和保護(hù)少數(shù)，由此制定和實(shí)施公共政策。公共性相對(duì)于公共政策主體政府而言，表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：從基本理念上講，“公共性”是指公共政策在制定與執(zhí)行的過(guò)程中，應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)；在政治過(guò)程層面上，“公共性” 意味著公共政策在涉及提供公共物品和公共服務(wù)的行動(dòng)中存在著有效的決策參與通道和決策機(jī)制；在道德層面上，“公共性” 規(guī)定了公共政策的制定主體必須具備公共人格，從而防止公共政策違背公共利益，偏離其公共性，成為社會(huì)某一利益集團(tuán)獲取壟斷利益的工具。
公共性是公共政策運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是評(píng)判一切公共政策的基準(zhǔn)性價(jià)值，成為公共政策分析的基本理念和核心精神。學(xué)術(shù)界當(dāng)前關(guān)于公共政策的本質(zhì)屬性的研究普遍集中在公共性這一點(diǎn)上，但筆者以為，除了公共性這一本質(zhì)屬性外，公正性、公開(kāi)性、公平性也是公共政策本質(zhì)屬性譜系中的組成部分。
三、公共政策的公正性
公共政策的公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現(xiàn)代公共政策的基本概念和范疇之一，也是公共政策的基本價(jià)值觀念之一。理性而又科學(xué)的決策是公共政策制定和政策合法化的基礎(chǔ)和前提。美國(guó)政治學(xué)家P·荻辛曾描述了公共政策所追求的五種理性：(1)技術(shù)理性，即公共政策是否對(duì)社會(huì)產(chǎn)生效用而解決人類(lèi)所面臨的科學(xué)技術(shù)問(wèn)題；(2)經(jīng)濟(jì)理性，即公共政策是否以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益而消耗最低成本；(3)法律理性，即評(píng)定公共政策是否符合成文的法律規(guī)范和各項(xiàng)先例； (4)社會(huì)理性，即斷定公共政策的內(nèi)容是否與社會(huì)上流行的規(guī)范與價(jià)值一致；(5)實(shí)質(zhì)理性，即政策是否追求前面談到四種理性中的兩種或兩種以上內(nèi)容，以及能否解決各項(xiàng)理性之間的沖突問(wèn)題。
按照科學(xué)理性的原則，公共政策的標(biāo)準(zhǔn)只能是建立在“合理性“的基礎(chǔ)之上，不應(yīng)當(dāng)也不可能是最佳的，而只能是滿意的或次佳的。按照科學(xué)理性的原則進(jìn)行公共政策決策時(shí)，要求決策者具有豐富的經(jīng)驗(yàn)、廣博的知識(shí)、高超的智慧、英明的謀略，搜集的資料信息力求準(zhǔn)確、全面、客觀，并能重視數(shù)字和數(shù)據(jù)，盡量建立數(shù)學(xué)分析模型，數(shù)理邏輯推理嚴(yán)密，對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)盡量減少不確定性。按照科學(xué)理性原則進(jìn)行公共政策分析時(shí)，政策分析人員能夠站在客觀、中立的立場(chǎng)上，運(yùn)用熟練的專業(yè)知識(shí)和專門(mén)的方法與技術(shù)，準(zhǔn)確地評(píng)定公共政策的效果、效率和效益，并就公共政策失效作出正確分析，從而科學(xué)地對(duì)“政策病理”進(jìn)行診斷。羅爾斯認(rèn)為，“公正防止了偏見(jiàn)和自私的歪曲，知識(shí)和自居力保證了別人的志愿將得到準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。
同時(shí)，公正性也反映在公共政策的合法性上。公共政策是政治系統(tǒng)或公共權(quán)力機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和平衡公眾利益的途徑與手段。任何公共政策要能讓公眾接受，并在實(shí)際生活中發(fā)揮作用，就必須從內(nèi)容到形式都是合法的。所謂內(nèi)容的合法，是指公共政策所規(guī)定的行為準(zhǔn)則、所施行的計(jì)劃措施，能使公眾利益得到協(xié)調(diào)、平衡，符合多數(shù)人的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益要求，能被公眾認(rèn)可和接受；所謂形式的合法，是指公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估，必須是法定主體按照法定程序進(jìn)行的活動(dòng)。公共政策只有在內(nèi)容與形式上都具有合法性，才能發(fā)揮應(yīng)有的效力與效益。沒(méi)有公正性，也就無(wú)從談起合法性；沒(méi)有合法性，那當(dāng)然就缺失公正性，公共政策也因此喪失了存在的基礎(chǔ)。
四、公共政策的公開(kāi)性
公共政策的公開(kāi)性指公共政策在公共領(lǐng)域中的開(kāi)放性和透明度。在公共領(lǐng)域或公共空間內(nèi)，公眾通過(guò)公共理性，而不是單純的個(gè)人偏好，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行關(guān)注和公開(kāi)討論。“在一個(gè)自由的國(guó)度里，每個(gè)人都認(rèn)為他和一切公共事務(wù)有著利害關(guān)系；有權(quán)形成并表達(dá)自己的意見(jiàn)。對(duì)于公共事務(wù)，他們反復(fù)探究、認(rèn)真討論。他們充滿好奇、渴望、專注和猜忌；通過(guò)使這些事務(wù)成為他們的思想和發(fā)現(xiàn)的日常話題，大量的成員獲得了一種相當(dāng)不錯(cuò)的知識(shí)，有些還獲得了相當(dāng)重要的知識(shí)。”
由此可見(jiàn)，公眾具有對(duì)公共政策及一切重大公共事物的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公共政策的公示，有助于政府的意志自由得以落實(shí)，并能夠正確地利用大眾傳播媒介開(kāi)展政策動(dòng)員，使公眾知曉政府的意圖和國(guó)家重大事務(wù)活動(dòng)，從而激發(fā)公眾的勞動(dòng)熱情和落實(shí)政策的積極性。公眾能就政策問(wèn)題與制定者達(dá)成磋商意見(jiàn)，能夠通過(guò)民主的程序表達(dá)和整合自身利益，通過(guò)特定規(guī)則決定政策的選擇，決定政府公共物品或公共服務(wù)的提供。公眾具有對(duì)公共政策的話語(yǔ)權(quán)力，能夠形成強(qiáng)大的公眾輿論，圍繞公共政策的善與惡、對(duì)與錯(cuò)、利與弊等問(wèn)題進(jìn)行討論，能夠?qū)舱叩闹贫ㄕ吆蛨?zhí)行者施加強(qiáng)大壓力，可能迫使政府采取修改與調(diào)整、退出與終止的政策行為。這時(shí)，公眾輿論的壓力就成為公共政策的一種評(píng)判和治療手段，公眾在此過(guò)程中獲得了一種參與的權(quán)力和監(jiān)督的權(quán)力，但他們還不會(huì)充當(dāng)正義和幸福一致性的保障者的角色。也就是說(shuō)，公眾輿論應(yīng)當(dāng)追求合理化，而不是集體偏見(jiàn)。從一定程度上講，公眾輿論本身也需要審議公開(kāi)化。因此，除法律特別規(guī)定需要保密的外，現(xiàn)代公共政策講究其過(guò)程的透明度，講求公眾發(fā)表意見(jiàn)的合法途徑，強(qiáng)調(diào)公眾輿論監(jiān)督。只有具備了一定的公開(kāi)性，公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公眾的利益。從一定意義上講，公共政策就是公眾政策，它是公眾的愿望和利益在公共領(lǐng)域之中的公開(kāi)表達(dá)。
五、公共政策的公平性
公平性指公共政策所體現(xiàn)的平等觀。羅爾斯認(rèn)為，作為一種公平的正義觀包含兩個(gè)最基本的原則：第一個(gè)原則要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)；第二個(gè)原則認(rèn)為，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等只有在有利于以往受惠最少者時(shí)，才是正義的。公平管理學(xué)派認(rèn)為，公平是每個(gè)人擁有的基本權(quán)利，這種權(quán)利不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡，同時(shí)，公平不僅是一種倫理價(jià)值，而且也是法律、社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的體系。馬克·路希夫斯基認(rèn)為，平等可以包含三層意思：第一層意思是政治平等，政治平等指的是投票的平等，每個(gè)人都有選舉投票權(quán)；第二層意思是機(jī)會(huì)平等，應(yīng)該給予每個(gè)人發(fā)展其潛能的機(jī)會(huì)；第三層意思也是最充滿爭(zhēng)論的結(jié)果平等，比如通過(guò)累進(jìn)所得稅而進(jìn)行的社會(huì)再分配等。
因此，公共政策的公平性可以從三方面理解：首先，平等的理念之于公共政策應(yīng)該是滿足大多數(shù)人的利益，同時(shí)要兼顧和保護(hù)少數(shù)人的利益和訴求。“滿足大多數(shù)人的利益”是指公共政策要兼顧社會(huì)絕大多數(shù)人的利益和需要，這是由其公共性決定的。“兼顧和保護(hù)少數(shù)人的利益和訴求”是指公共政策除了要滿足大多數(shù)人的利益和需要外，也要考慮少數(shù)人的利益訴求，不能對(duì)一部分人或團(tuán)體持有政策歧見(jiàn)，有意忽視其利益，或者通過(guò)犧牲一部分人的利益以成全另一部分人的利益，盡可能使受益者的面擴(kuò)大。其次，公共政策一方面要考慮受益公平，另一方面也要考慮支出公平。在考慮自己可能從公共政策中得到多少實(shí)惠、好處的同時(shí)，還要考慮自己的貢獻(xiàn)，即對(duì)公共政策的態(tài)度與行動(dòng)，比如在分享各種收入津貼的時(shí)候，是否自愿而又主動(dòng)納稅呢？第三，公共政策一方面要考慮橫向公平，另一方面還要考慮縱向公平。當(dāng)我們分析公共物品與公共服務(wù)的供給時(shí)，應(yīng)該“平等地對(duì)待平等的代內(nèi)人”，一項(xiàng)已擬定的規(guī)劃應(yīng)為處于相似階層提供統(tǒng)一的成本與收益；此外，也應(yīng)該平等地對(duì)待身處不平等環(huán)境的人們的分配問(wèn)題和著眼于可持續(xù)發(fā)展的代際公平問(wèn)題，比如設(shè)立自然保護(hù)區(qū)或資助修復(fù)歷史遺跡的政策規(guī)劃與財(cái)政預(yù)算。
六、結(jié)語(yǔ)
公共政策的本質(zhì)屬性并非只是表現(xiàn)為公共性，而是像如上分析的那樣表現(xiàn)為一個(gè)線性的譜系，除了公共性外，公正性、公開(kāi)性、公平性也是這個(gè)譜系中必不可少的組成部份。只有全面厘清和把握公共政策的本質(zhì)屬性，才能更好的推動(dòng)公共政策學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展，也才能更好地促進(jìn)現(xiàn)實(shí)公共政策的制定、執(zhí)行、反饋等各環(huán)節(jié)的完善和提高，從而更好的發(fā)揮公共政策在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的作用。