【摘要】：本文從構(gòu)建公共危機管理的意義出發(fā)，分析目前我國公共管理部門在處理應(yīng)對公共危機上的不足，提出構(gòu)建有效公共危機管理應(yīng)對機制的對策和建議。

　　【關(guān)鍵詞】：公共管理　公共危機　機制

　　公共危機是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危機公共安全的緊急事件。它是公共管理的特殊狀態(tài)和特殊形式。嚴(yán)格地講，公共危機事件管理并不存在普遍適用的策略，危機事件管理中的策略運用應(yīng)當(dāng)采取權(quán)變的觀點，針對不同的危機事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危機，恢復(fù)社會正常運行為目的。在一定程度上，只要成功達到這個目的的策略就是合理的策略。

　　就公共管理部門而言，公共危機主要來自四個方面。一是公眾對有關(guān)政策、法規(guī)的不完全理解。有的公眾甚至認為一些政策有失公平，這使得公共管理部門在政策執(zhí)行時遇到較大阻力。比如在個人所得稅改革過程中，由于公眾對改革的不理解，出現(xiàn)了多種聲音，進而引發(fā)成牢騷，甚至有個別人發(fā)表不負責(zé)任的言論。二是自由裁量權(quán)的不當(dāng)運用引發(fā)危機。自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予公共管理部門的一種“機動”權(quán)力，但它是一把“雙刃劍”，合理、適度運用將有利于提高行政效率，保護國家、社會和公民的合法權(quán)益;反之則會出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象，給權(quán)力尋租創(chuàng)造條件，對公民的合法權(quán)益構(gòu)成威脅，給國家、社會帶來損害。三是由于行政人員自身素質(zhì)低導(dǎo)致的風(fēng)險。有些行政人員缺乏工作責(zé)任心，憑習(xí)慣、憑經(jīng)驗隨意執(zhí)法，憑意氣盲目執(zhí)法，論關(guān)系、講人情胡亂執(zhí)法，從而引起行政相對人不滿，引發(fā)不必要的紛爭，造成公共危機事件。四是公民抵抗執(zhí)法引發(fā)的風(fēng)險。據(jù)報道，目前我國暴力抵抗行政執(zhí)法事件時有發(fā)生。因此抵抗行政執(zhí)法引發(fā)的公共危機，不但給正常社會秩序帶來嚴(yán)重影響，而且直接危及行政執(zhí)法人員人身安全，給行政執(zhí)法人員的身心造成巨大傷害，應(yīng)該引起高度的關(guān)注和重視。

　　一、構(gòu)建有效公共危機管理應(yīng)對機制的意義

　　目前我國正處在現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌并行，傳統(tǒng)因素、現(xiàn)代因素與后現(xiàn)代因素并存，導(dǎo)致現(xiàn)階段是社會不和諧因素的活躍期和社會矛盾的多發(fā)期，因而也是各種類型公共危機的易發(fā)期。隨著民主法制建設(shè)的不斷推進和公眾受教育程度的逐步提高，公民的民主意識、法律意識、維權(quán)意識得到了前所未有的提升，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)及普及使信息的傳播更加迅速和透明，這些都對公共管理部門應(yīng)對公共危機的能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果不能對這些挑戰(zhàn)做出積極回應(yīng)，勢必會影響自身的聲譽和形象，失去公眾的信任。

　　面對危機，如果行政人員在管理理念上對危機的嚴(yán)重危害認識不足，漠視人民的利益以及公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，欺上瞞下，口是心非、弄虛作假，或公共管理行為和效率上識別能力表現(xiàn)較差，應(yīng)急機制不健全，對危機反應(yīng)失當(dāng)，致使危機擴散，可能出現(xiàn)以下幾種情況：一是管理客體對公共管理部門的危機治理意愿和能力產(chǎn)生懷疑而盲動，導(dǎo)致秩序失范;二是由于在非常時期喪失公眾的信任，社會矛盾突出，使行政行為關(guān)系緊張乃至沖突;三是當(dāng)公共危機事件發(fā)生而未被有效控制時，媒體可能借機進行負面報道和惡意指責(zé)，損害公共管理部門的公信力。因此，公共管理部門需要通過建立必要的危機應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，以防范化解危機、恢復(fù)社會秩序、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧。

　　二、目前我國公共管理部門公共危機管理應(yīng)對機制存在的不足

　　近年來，我國十分重視對突發(fā)事件的預(yù)防和處置，也積累了比較豐富的處置突發(fā)事件的寶貴經(jīng)驗。特別是2003年發(fā)生“非典”疫情之后，全國上下迅速行動起來，把加快建立健全突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高應(yīng)對危機的能力提升到工作日程，在應(yīng)急預(yù)案體系和機制建設(shè)上進行了積極的探索，并取得了很大的進展。2008年，面對突如其來的“5·12”特大地震災(zāi)害，我國的應(yīng)急管理系統(tǒng)經(jīng)受住了嚴(yán)峻的考驗。在應(yīng)對巨大災(zāi)難的過程中，我們也清楚地認識到，當(dāng)前的應(yīng)急管理還存在—定的問題。

　　(一)危機防范意識有待提高

　　這一方面體現(xiàn)在對全球化下所滋生的各種風(fēng)險和危機認識不足，對現(xiàn)代社會存在的各種危機分析判斷機制還在進一步健全和完善中，導(dǎo)致危機不能及時預(yù)測和有效防治。另一方面，傳統(tǒng)的“內(nèi)緊外松”宣傳策略和公共溝通方式已經(jīng)不適應(yīng)新形勢新發(fā)展的要求，當(dāng)危機(尤其是突發(fā)事件)來臨時，一些基層部門還存在媒體公關(guān)缺位、宣傳引導(dǎo)準(zhǔn)備不足、輿論管理觀念和方式老化等問題，亟待改進。

　　(二)部門間信息資源共享不夠通暢

　　目前的公共管理體制還存在條塊分割、效率不高、協(xié)調(diào)不暢等弊端，難以形成快速有效的危機反應(yīng)機制。從縱向看，我國從中央到地方，就某一個公共管理系統(tǒng)來看，其內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)暢通，但橫向上，公共管理職能部門之間還沒有建立起完備的橫向信息網(wǎng)絡(luò)，信息的水平交流有時受到阻礙，使得信息資源不能及時得到有效利用，形成信息交流、傳輸?shù)钠款i。

　　(三)應(yīng)急預(yù)案的編制和實施還需改進

　　總體來看，各級、各部門應(yīng)急預(yù)案體系基本上是遵照國家、省、市總體預(yù)案和專項、部門預(yù)案的內(nèi)容，在時間緊、任務(wù)重的情況下完成的，一些預(yù)案沒有結(jié)合本地特殊情況來研究和設(shè)定，同時，在已經(jīng)形成的應(yīng)急預(yù)案之間、專項預(yù)案之間、部門應(yīng)急預(yù)案和專項預(yù)案之間，還缺乏有效的銜接、協(xié)調(diào)和演練，實戰(zhàn)可操作性有待檢驗提高。

　　三、公共管理部門應(yīng)對公共危機的對策研究

　　在下一步工作中，公共管理部門應(yīng)該全面落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)和非常態(tài)結(jié)合，全面布局與重點建設(shè)統(tǒng)籌、近期任務(wù)與長遠目標(biāo)兼顧，完善應(yīng)急管理體制，提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的綜合能力，保障公眾生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和社會主義和諧社會建設(shè)。

　　(一)牢固樹立以人為本的理念

　　管理危機的最有效方式是避免危機的產(chǎn)生。一系列公共危機告誡我們，公共管理部門只有把自己的主要職責(zé)放到依法行政、提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)方面，才能使不折不扣依法行使公共管理權(quán)力與提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)有機結(jié)合，才能夠有效地應(yīng)對各類突發(fā)性公共事件。公共管理部門在公共危機治理中最大的責(zé)任是維護國家和公民的合法權(quán)益，以人為本要求充分重視公民的應(yīng)得權(quán)益。如果能做到讓公民或相關(guān)人員理解、支持、配合行政工作，那么就會減少或降低執(zhí)法風(fēng)險，提高工作效率。為此，公共管理部門在行使行政權(quán)力的過程中，要堅持以人為本，牢固樹立服務(wù)意識，保障公民的合法權(quán)益，并進一步完善公民與公共管理部門發(fā)生爭議的行政救濟制度。正確處理“執(zhí)法”與“維權(quán)”，“執(zhí)法”與“為民”的關(guān)系，在公共管理中充分尊重公民權(quán)利，給公民充分的機會表達對公共管理情況的意見和建議，引導(dǎo)公民正確行使權(quán)利，防止公民行使權(quán)利走向極端。要切實提高對公民的服務(wù)水平，實現(xiàn)在管理中服務(wù)，在服務(wù)中管理，營造相互理解的和諧征納氛圍，化解因征納矛盾引發(fā)的風(fēng)險。

　　(二)建立健全靈便的預(yù)警機制和高效的反應(yīng)機制

　　預(yù)防危機是危機管理的重點，預(yù)防與控制是管理中成本最低、最簡便的方法。危機預(yù)警制度體現(xiàn)和實現(xiàn)的是政府管理“使用少量錢預(yù)防，而不花大量錢治療”的目的。公共管理部門應(yīng)當(dāng)重視和加強危機預(yù)警機制建設(shè)，盡早發(fā)現(xiàn)危機征兆，抓住解決危機機遇，控制危機蔓延，并且高效的作出反應(yīng)，制定應(yīng)對措施。一是樹立公共危機意識。鼓勵公眾反映公共危機征兆或潛在威脅，在條伴許可范圍內(nèi)，盡最大可能地讓公民參與到公共危機管理中來，與公共管理部門同呼吸共命運，是公共管理部門公信力在公共危機事件中的重塑與創(chuàng)新的表現(xiàn)。二是建立危機管理機制。其首要任務(wù)是要依法組建一個具有足夠權(quán)力且能有效動員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度資源應(yīng)對危機的中樞指揮系統(tǒng)，這是危機管理機制的靈魂。三是建立高效的危機反應(yīng)機制。要在第一時間、第一現(xiàn)場作出反應(yīng)，把權(quán)威的“聲音”通過媒體第一時間傳播給受眾，讓公眾了解稅務(wù)部門的作為，穩(wěn)定民心。在第一時間發(fā)布關(guān)于媒體危機中公眾關(guān)注的有效信息是毀斷謠言產(chǎn)生源頭的有效措施。由于危機事件具有易變性和危害性，反應(yīng)遲緩必然加重危機狀態(tài)。

　　(三)加強部門協(xié)作溝通

　　在日常工作中，要加強與各方面的聯(lián)系和溝通，爭取得到相關(guān)部門的配合和支持。如：加強與當(dāng)?shù)赜忻绬挝缓筒块T的協(xié)作，構(gòu)筑嚴(yán)密的信息資源共享網(wǎng)絡(luò);與上級部門及同行加強信息聯(lián)系，形成網(wǎng)絡(luò)，共同維護公共管理秩序，進一步化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險，避免公共危機的產(chǎn)生。

　　(四)高度重視法治建設(shè)

　　實踐證明，將危機管理納入制度化，法制化軌道，有利于保證突發(fā)危機事件應(yīng)急措施的正當(dāng)性和高效性。法治的建設(shè)包括兩個部分：一方面體現(xiàn)在我們的行政立法上，任何一項法律法規(guī)或者地方性政策的出臺都要堅持通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，確保政策的適用性和合理性。同時要進行周密研究，廣泛充分征求群眾意見，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，避免出臺的政策片面性、單一性，導(dǎo)致決策失誤，適得其反，產(chǎn)生公共危機，另一方面體現(xiàn)在執(zhí)行上，公共管理部門要堅持依法行政，依法管理，這樣才能兼顧公平與效率，真正實現(xiàn)保障國家運轉(zhuǎn)、維護社會秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展的公共管理職能。