工商資本參與農(nóng)業(yè)投資存在的法律問題研究

　　一、問題的提出

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展要實現(xiàn)現(xiàn)代化就必須先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程存在著資本投入不足、財政支持有限、農(nóng)業(yè)信貸短缺等問題，因此必須引進工商資本的投入。首先，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金不可能完全依靠政府財政的投入。目前國家對“三農(nóng)”問題十分關(guān)注，財政對農(nóng)業(yè)投資的總量不斷加大，但是財政不能成為農(nóng)業(yè)投資的全部，否則豈不是等于政府用財政去投資創(chuàng)辦了大量的國有農(nóng)業(yè)企業(yè)，這不符合公共財政的要求，更不符合我國的公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟體制要求;其次，農(nóng)業(yè)投資也不能只依靠農(nóng)民的自身積累。從理論上來說，依靠農(nóng)民自身積累是能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但是這將是一個漫長而緩慢的過程。但是在經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化的過程中，我們將面臨著各種挑戰(zhàn)，留給我們的時間是有限的。在改革開放以后，我國也有一些農(nóng)民先富起來了，紛紛投資辦廠投資農(nóng)業(yè)，但是這些企業(yè)規(guī)模較小，起點較低，生產(chǎn)技術(shù)落后。此外，農(nóng)民由于普遍的文化水平不高，生產(chǎn)理念落后，沒有先進的技術(shù)與機械設(shè)備等，所以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不能依靠農(nóng)民的自身積累;再次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也不可能單純依靠信貸資金。因為信貸資金不可能單獨用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通，其必須依附于企業(yè)和農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)的投資。因此，解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金來源除了依靠政府財政支持以及農(nóng)戶自身積累和現(xiàn)有企業(yè)的發(fā)展，最大的潛力在于引進工商資本介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，從當前的農(nóng)業(yè)投資情況來看，工商資本必然將成為未來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的強大動力。

　　二、工商資本參與農(nóng)業(yè)投資存在的法律問題

　　(一)工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)投資的主體資格沒有法律明確規(guī)定

　　2013年中央一號文件提出“探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入和監(jiān)管制度”，這表明了從政策上講國家支持和鼓勵工商資本參與農(nóng)業(yè)投資，但是目前還沒有哪一部法律對工商企業(yè)涉農(nóng)的主體資格進行確認。從現(xiàn)有的《企業(yè)法人登記管理條例實施細則》來看并沒有按行業(yè)劃分企業(yè)，也沒提到工商企業(yè)的有關(guān)概念，其中第十四條規(guī)定：申請企業(yè)法人登記，應(yīng)具備的條件，主要有企業(yè)所有的資金、有與生產(chǎn)規(guī)模相適應(yīng)的一些列組織機構(gòu)、有與企業(yè)經(jīng)營范圍相適應(yīng)的經(jīng)營場所和設(shè)施、有符合國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定的經(jīng)營范圍等，所以并不可能所有的工商企業(yè)都可以參與到農(nóng)業(yè)投資的過程中，那么就有必要對工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)投資的準入資格，以及經(jīng)營范圍等方面進行法律規(guī)制。

　　(二)工商資本參與農(nóng)業(yè)投資過程中法律監(jiān)管缺失

　　我國目前還沒有出臺《農(nóng)業(yè)投資法》，相關(guān)的農(nóng)業(yè)投資法律法規(guī)也只是散布于《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《草原法》、《漁業(yè)法》等法律法規(guī)中，而且都是一些原則性的規(guī)定，沒有具體操作規(guī)定，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)投資的要求。從財政對農(nóng)業(yè)投資來說，國家對財政支農(nóng)投資計劃的制定和執(zhí)行僅依靠財政和信貸內(nèi)部的行政監(jiān)督以及各級人民代表大會的財政預(yù)、決算審查監(jiān)督，而這兩種監(jiān)督效果不甚理想。農(nóng)業(yè)投資法律缺失的情況下，造成與農(nóng)業(yè)投資相關(guān)的行政法規(guī)甚至是行政規(guī)章成為財政支農(nóng)的主要行為規(guī)范，而這種法規(guī)與規(guī)章的效力相比法律要低，規(guī)定的內(nèi)容也有許多地方不嚴謹。對于企業(yè)等其他農(nóng)業(yè)投資主體的法律監(jiān)管，目前還沒有法律法規(guī)對其進行規(guī)定。

　　(三)工商資本參與農(nóng)業(yè)投資過程中涉及土地流轉(zhuǎn)存在的問題

　　1、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，忽視農(nóng)民的主體資格。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第三十三條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循以下原則：(一)平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);(二)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(三)流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期剩余的期限;(四)受讓方需有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的能力;(五)在同等的條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)”?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第十二條“農(nóng)民集體所有的土地依法農(nóng)村集體所有，由村集體組織或村民委員會發(fā)包”。第十四條“發(fā)包方承擔維護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)”、“尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”。雖然我國的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》中對土地的流轉(zhuǎn)作了一些原則性規(guī)定，但是在現(xiàn)實的操作中，地方政府為了積極的招商引資，吸引工商企業(yè)資本的農(nóng)業(yè)投資，往往忽視農(nóng)民個體的話語權(quán)。工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)投資前提件是要有較大規(guī)模的土地集聚，如果讓工商企業(yè)與每戶農(nóng)民一個個去談判，必然會浪費很多時間，而每戶農(nóng)民的要求會是各種各樣，這必將影響到工商企業(yè)投資的成本與效率。因此，為使工商企業(yè)資本快速投資到農(nóng)業(yè)中，基層政府與農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織往往主導(dǎo)著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的工作，從而使自愿流轉(zhuǎn)變成強制流轉(zhuǎn)，為工商資本創(chuàng)造有利條件而忽視了農(nóng)村家庭的復(fù)雜性。

　　2、工商資本參與農(nóng)業(yè)投資過程中的土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。我國《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方應(yīng)當簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當報發(fā)包方備案”。在工商資本參與到農(nóng)業(yè)投資過程中，有一部分農(nóng)民自愿參與流轉(zhuǎn)，但由于農(nóng)民的普遍文化水平不高，法律意識淡薄，有的并沒有訂立合同，只是口頭形式的答應(yīng)，有的訂立土地流轉(zhuǎn)合同也只是形式上的默認，而對其中的條款并不清楚，此外關(guān)于合同本身對相關(guān)權(quán)利的約定也比較模糊，關(guān)于法律需要備案的合同，更是少之又少。因此，在產(chǎn)生糾紛的時候，取證比較困難，致使雙方因為證據(jù)不足而產(chǎn)生不利的法律后果。

　　三、完善工商資本參與農(nóng)業(yè)投資具體措施

　　(一)完善農(nóng)業(yè)投資主體制度

　　改革開放之前，我國農(nóng)業(yè)投資主要依靠國家的財政支持，改革開放以后，我國建立了市場經(jīng)濟體制并不斷發(fā)展，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)Y金的需求日益增加，農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、信貸、外資等逐步形成了農(nóng)業(yè)投資的新型主體。為了適應(yīng)市場需求和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式由數(shù)量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變，我國多元化的農(nóng)業(yè)投資主體應(yīng)以國家投資為主導(dǎo)、金融信貸為支撐、合作經(jīng)濟為關(guān)鍵、家庭農(nóng)戶投入為基礎(chǔ)和利用其他資本(包括外資)為補充的多層次、多渠道的投資主體格局，國家、地方、集體、銀行、農(nóng)戶各盡其力，注重農(nóng)業(yè)投入，共同搞好農(nóng)業(yè)投資。健全多元化的農(nóng)業(yè)投資主體，我國的農(nóng)業(yè)投資立法應(yīng)考慮到以下幾個方面：

　　1、明確農(nóng)業(yè)投資主體的權(quán)利與義務(wù)。首先，政府作為國家經(jīng)濟管理的主體，在農(nóng)業(yè)投資過程中主要要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職責(zé)以及市場監(jiān)督和行政執(zhí)法的權(quán)力，保障投資活動的健康、和諧、有序的發(fā)展;其次，政府作為農(nóng)業(yè)投資的一般主體時，主要是利用財政對農(nóng)業(yè)投資，要傾向于公益事業(yè)的農(nóng)業(yè)投資，在編制政府的財政預(yù)算和國民經(jīng)濟計劃時要做好協(xié)調(diào)好各個部門的職責(zé)，要對農(nóng)業(yè)資金的籌集、使用和管理盡到監(jiān)督職責(zé);再次，農(nóng)戶、企業(yè)、信貸機構(gòu)等農(nóng)業(yè)投資主體，它們之間的法律地位是平等的，其主要權(quán)利是享有對投資資金的所有權(quán)，對投資項目的經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)與收益權(quán)以及其他法律規(guī)定的權(quán)利。主要的義務(wù)有：一是投資人應(yīng)遵守國家的政策與法規(guī)，在法律規(guī)定下行使自身的權(quán)利;二是投資主體應(yīng)依法承擔投資所帶來的風(fēng)險;三是投資主體依法接受政府各部門、社會、媒體等監(jiān)督。

　　2、明晰農(nóng)業(yè)投資主體投資的范圍。農(nóng)業(yè)投資可以分為基礎(chǔ)性投資、公益性投資、競爭性投資。公益性農(nóng)業(yè)投資，主要包括農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、科學(xué)技術(shù)、教育培訓(xùn)等;政府財政投資應(yīng)當傾向于基礎(chǔ)性的農(nóng)業(yè)投資和公益性的農(nóng)業(yè)投資。而競爭性的農(nóng)業(yè)投資主要是農(nóng)戶和企業(yè)，農(nóng)戶和企業(yè)作為營利性的經(jīng)濟主體，其主要的目的在于追求生產(chǎn)利益的最大化，因此農(nóng)戶和企業(yè)應(yīng)按照市場規(guī)則進行投資，具體涉及農(nóng)林牧副漁業(yè)及其產(chǎn)前、產(chǎn)中與產(chǎn)后服務(wù)等。目前對于工商資本參與農(nóng)業(yè)投資主要鼓勵其進入“適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”，主要包括休閑農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)等;最后對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，作為政府與農(nóng)戶之間的農(nóng)業(yè)投資主體，其投資的領(lǐng)域主要在于一些不適合政府與農(nóng)戶投資的領(lǐng)域，以起到中間協(xié)調(diào)作用，從而彌補在農(nóng)業(yè)投資中空白的區(qū)域。

　　3、設(shè)立嚴格的農(nóng)業(yè)投資主體的法律責(zé)任。在多元化的農(nóng)業(yè)投資主體參與到農(nóng)業(yè)投資中來，投資的方向、范圍與職責(zé)都需要用法律來規(guī)制，其中法律責(zé)任的設(shè)立是必不可少的，因此在制定農(nóng)業(yè)投資法時要考慮把具體違法行為的表現(xiàn)形式及其相應(yīng)的法律責(zé)任，明確列舉出來。綜上所述，健全多元化的農(nóng)業(yè)投資主體不僅需要政策的指導(dǎo)，還需要用立法的形式對農(nóng)業(yè)投資主體的權(quán)利義務(wù)、投資范圍以及法律責(zé)任加以規(guī)定。

　　(二)構(gòu)建全程監(jiān)管制度

　　農(nóng)業(yè)投資活動是一個動態(tài)的過程，嚴格的準入條件，只是工商資本參與農(nóng)業(yè)投資的前提，如何能做到農(nóng)業(yè)投資的規(guī)范有序，全程監(jiān)管是關(guān)鍵。而目前我國法律還沒有對農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)管作出規(guī)定，因此結(jié)合當前工商資本參與農(nóng)業(yè)投資存在的問題，筆者提出了以下幾點建議：一是工商資本參與農(nóng)業(yè)投資監(jiān)管需要充分發(fā)揮地方政府和村級基層組織的職能，首先地方政府要發(fā)揮其公共服務(wù)的職能，在招商引資的過程中要對工商企業(yè)的準入條件進行監(jiān)管，在現(xiàn)實的生產(chǎn)經(jīng)營中也要加強監(jiān)管，嚴禁企業(yè)的圈地行為以及改變土地用途、損害農(nóng)民利益等行為;其次基層服務(wù)組織也要做好工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)管工作，不能越位，也不能缺位，要充分保護好農(nóng)民的利益。二是可以成立工商資本參與農(nóng)業(yè)投資區(qū)域性的準入監(jiān)管機構(gòu)，對于設(shè)立嚴格的工商資本參與農(nóng)業(yè)投資的準入條件下，必須有專門的機構(gòu)對前期是符合準入條件的企業(yè)進行監(jiān)管，以免在后期投資過程中失敗，達不到了準入條件。三是對于大、中型的工商企業(yè)，其流轉(zhuǎn)土地面積達到1，000畝以上的，每年需要進行年檢，以防止資本在中途改變土地用途，損害農(nóng)民利益。四是發(fā)揮媒體監(jiān)管與社會監(jiān)管的職能，鼓勵媒體與大眾對工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)投資過程中的負面消息進行曝光，以形成范圍廣、層次多的監(jiān)督制度，來約束工商企業(yè)農(nóng)業(yè)投資的范圍，防止企業(yè)非農(nóng)化等行為。

　　(三)健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

　　1、完善我國農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度。為了保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，確權(quán)登記制度是必不可少的。2012年中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。目前，我國正在大規(guī)模的推進農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作，但是還是存在一些問題，如土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地的權(quán)屬爭議、登記工作本身的不完善等方面制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記。為此筆者建議從以下幾個方面進行完善：(1)明確農(nóng)村集體成員的資格。我國《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定，只有農(nóng)村集體內(nèi)部的成員才享有土地承包的資格。但是，目前我國的戶籍制度規(guī)定，只要具有農(nóng)村戶口就像有農(nóng)村集體成員資格，此外城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，很多農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)村，在城市居住生活，但是承包關(guān)系依然存在。因此，政府的有關(guān)部門必須出臺具體的辦法對農(nóng)民的集體成員資格重新進行界定，可以考慮以合同或者其他財產(chǎn)憑證為依據(jù)來界定農(nóng)村集體成員資格;(2)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的效力。根據(jù)我國的《物權(quán)法》，我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立采取登記生效主義，而流轉(zhuǎn)采取的是登記對抗主義。現(xiàn)有的立法對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)采取不同的登記原則是不利于交易的安全，容易發(fā)生矛盾。因此，需要構(gòu)建科學(xué)的登記原則，明晰設(shè)立、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式的物權(quán)效力規(guī)定;(3)完善具體的登記工作。采取科學(xué)、合理的登記方案、嚴格的程序、健全的糾紛解決機制等來促進農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的有序開展。

　　2、健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。土地的流轉(zhuǎn)首先得發(fā)揮市場的作用，通過市場的競爭形成土地流轉(zhuǎn)價格機制。為了充分發(fā)揮市場配置土地資源的作用，必須要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。從目前的部分省市實踐來看比較健全的土地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)包括：(1)市級政府有關(guān)部門應(yīng)的要加強土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)和指導(dǎo)工作;(2)縣級政府有關(guān)部門要負責(zé)土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)工作;(3)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)的交易場所;(4)村集體組織要設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)站，從而形成市縣鄉(xiāng)村四級土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、指導(dǎo)合同簽訂、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等相關(guān)服務(wù)。此外還應(yīng)當建立和完善土地流轉(zhuǎn)市場的交易規(guī)則，制定科學(xué)的交易程序，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場健康、有序的發(fā)展。

　　3、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同。(1)應(yīng)當在農(nóng)村家庭土地承包制的基礎(chǔ)上，按照 “依法、自愿、有償”原則，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種方式進行土地流轉(zhuǎn)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在組織農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)時，要充分尊重承包人的意愿。政府和村集體經(jīng)濟組織充當?shù)氖侵虚g協(xié)調(diào)力量，不能越位，而主導(dǎo)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。對于具體的土地流轉(zhuǎn)方式、面積、用途、期限以及租金等事項，需要在承包人的同意下才能進行，要切實、充分保障承包人的合法權(quán)益;(2)在簽訂家庭土地承包經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)合同時，要在公平、自愿的基礎(chǔ)上進行。對于合同的形式，必須采用書面的形式，合同中必須記載的事項要有流轉(zhuǎn)土地的位置、面積、租金及支付方式、期限、流轉(zhuǎn)方式違約責(zé)任及糾紛解決辦法等內(nèi)容;(3)要加強土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)投資的過程中，對于流轉(zhuǎn)的土地，其用途是明顯的，在追逐利益的情況下，很難確保其不改變土地的用途。為此，地方政府和村集體經(jīng)濟組織必須對土地流轉(zhuǎn)后的實際使用狀況，進行跟蹤監(jiān)管，對于破壞土地、改變土地原有用途、破壞土地生態(tài)環(huán)境等情形的，當?shù)卣痛寮w經(jīng)濟組織應(yīng)當主要制止，并按照土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定要求其承擔違約責(zé)任。如果當?shù)卣痛寮w經(jīng)濟組織存在違約，也應(yīng)當按照合同的約定，承擔相應(yīng)的違約責(zé)任。對于當?shù)卣痛寮w經(jīng)濟組織沒有盡到監(jiān)管職責(zé)的，由上級政府有關(guān)們對其進行處罰。如果承包方?jīng)]有按照合同約定，其應(yīng)承擔合同的違約責(zé)任。在規(guī)范的合同指導(dǎo)下，使工商企業(yè)、當?shù)卣痛寮w經(jīng)濟組織、承包方的權(quán)利義務(wù)具體而明確，一旦發(fā)生違約的情況下，使得各方主體的權(quán)利都能找到法律的救濟。目前，雖然國家并不提倡工商企業(yè)長時間大面積租賃農(nóng)民的承包地，但是工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)投資的趨勢勢在必行，因此我們必須完善法律法規(guī)，加強引導(dǎo)與監(jiān)管，讓工商企業(yè)健康、有序的參與到農(nóng)業(yè)投資過程中。