保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意義

　　環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本前提。環(huán)境為我們生存和發(fā)展提供了必需的資源和條件。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)作為一個(gè)不可回避的重要問(wèn)題提上了各國(guó)政府的議事日程。保護(hù)環(huán)境，減輕環(huán)境污染，遏制生態(tài)惡化趨勢(shì)，成為政府社會(huì)管理的重要任務(wù)。對(duì)于我們國(guó)家，保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，解決全國(guó)突出的環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是政府面臨的重要而又艱巨的任務(wù)。

　　一、我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)政策的政策背景 環(huán)境問(wèn)題不是一個(gè)單一的社會(huì)問(wèn)題，它是與人類社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的。環(huán)境問(wèn)題在很大程度上是人類社會(huì)發(fā)展尤其是那種以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展的必然產(chǎn)物。西方國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化社會(huì)，他們已在償還工業(yè)化起步階段以來(lái)對(duì)環(huán)境欠下的債務(wù)。我國(guó)正在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡。我們決不能走西方國(guó)家“先污染，后治理”的老路，而應(yīng)該提前把環(huán)境保護(hù)放到一個(gè)重要的位置。這既是歷史的教訓(xùn)，也是我們面臨的必然選擇，在環(huán)境危機(jī)日益深化的情況下一種被動(dòng)選擇。因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題已成為危害人們健康，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

　　1、環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重 污染問(wèn)題是人類社會(huì)面臨的主要環(huán)境問(wèn)題，它也是人類社會(huì)活動(dòng)的必然產(chǎn)物。雖然經(jīng)過(guò)多年的治理，我國(guó)環(huán)境污染加劇的趨勢(shì)基本得到控制，但是，環(huán)境污染問(wèn)題依然相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，全國(guó)二氧化硫排放量2254.9萬(wàn)噸，比2000年增長(zhǎng)了15%。在全國(guó)七大水系中，根據(jù)413個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面記錄，只有41.6%的斷面滿足國(guó)家地表水三類標(biāo)準(zhǔn)，比2000年下降16.1%，長(zhǎng)江、珠江的水質(zhì)較好，海河、黃河、淮河、遼河、松花江的水質(zhì)較差，各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染。2004年城市空氣質(zhì)量41.4%達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，比2000年的63.5%下降22.1%，*酸雨污染問(wèn)題嚴(yán)重。城市噪聲擾民較為普遍，7.3%的城市處于嚴(yán)重或中度污染水平。重大污染事故時(shí)有發(fā)生，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)環(huán)境污染事故的高發(fā)期。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)和生活，成為制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的障礙因素。

　　2、生態(tài)惡化趨勢(shì)加劇 生態(tài)環(huán)境是人類生產(chǎn)和生活中與之發(fā)生聯(lián)系的自然因素的總和，人類的活動(dòng)必然對(duì)這些因素造成或多或少的影響。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境破壞的范圍在擴(kuò)大，程度在加劇，危害在加重。土地退化嚴(yán)重，全國(guó)水土流失面積達(dá)367萬(wàn)平方公里，約占國(guó)土面積的38%，平均每年新增水土流失面積1萬(wàn)平方公里，荒漠化土地面積已達(dá)262萬(wàn)平方公里，并且每年還以2460平方公里的速度擴(kuò)展。全國(guó)森林面積17491萬(wàn)公頃，森林覆蓋率18.21%，居世界第130位，人均森林面積列世界第134位，占國(guó)土面積32.19%的西北五省(自治區(qū))森林覆蓋率僅為5.86%，亂砍濫伐現(xiàn)象仍屢禁不止。草地退化、沙化和堿化的面積達(dá)1.35億公頃，約占草地總面積的三分之一，并且每年還在以200萬(wàn)公頃的速度增加。

　　水生態(tài)系統(tǒng)失衡，2004年，全國(guó)有79個(gè)城市缺水，有2340萬(wàn)人口，1300萬(wàn)頭大牲畜發(fā)生臨時(shí)性飲水困難。*生物多樣性銳減，野生動(dòng)植物豐富區(qū)面積不斷減少，亂捕濫獵和亂挖濫采現(xiàn)象屢禁不止。生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重影響和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全。 3、入世給我國(guó)環(huán)境保護(hù)帶了新挑戰(zhàn) 我國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織，即通常所謂的入世。入世后，我們?cè)谙硎軝?quán)利的同時(shí)，還要履行相應(yīng)的義務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)要求我們執(zhí)行與之同樣的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。[1]因此，WTO的一些綠色條款，有可能對(duì)我國(guó)商品出口造成影響，限制了國(guó)內(nèi)那些不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)商品的出口貿(mào)易。這就要求國(guó)內(nèi)企業(yè)提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加大環(huán)境保護(hù)方面的投入，建立環(huán)境管理體系，持續(xù)改善環(huán)境行為，以提高產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但是，高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品成本增加，降低產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，阻礙其產(chǎn)品順利進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。因此，如何協(xié)調(diào)高質(zhì)量環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品成本之間的關(guān)系，成為入世后我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策面臨的新挑戰(zhàn)。 4、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀重要舉措 二、我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)政策的主要內(nèi)容與分析 建國(guó)后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期里，我們沒有意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的重要性，但是環(huán)境問(wèn)題不以人的意志為轉(zhuǎn)移。忽視環(huán)境保護(hù)，人類社會(huì)必將為自身的發(fā)展而付出代價(jià)。

　　隨著環(huán)境問(wèn)題的凸現(xiàn)，國(guó)務(wù)院于1973年成立了環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，在全國(guó)開始“三廢”治理和環(huán)保教育，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的開始。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策已經(jīng)形成了一個(gè)完整的體系，它具體包括三大政策八項(xiàng)制度，[2]即“預(yù)防為主，防治結(jié)合”，“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，“強(qiáng)化環(huán)境管理”這三項(xiàng)政策和“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，“三同時(shí)”，“排污收費(fèi)”，“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任”，“城市環(huán)境綜合整治定量考核”，“排污申請(qǐng)登記與許可證”，“限期治理”，“集中控制”等八項(xiàng)制度。 1、預(yù)防為主，防治結(jié)合政策 環(huán)境保護(hù)政策是把環(huán)境污染控制在一定范圍，通過(guò)各種方式達(dá)到有效率的污染水平。[3]因此，預(yù)先采取措施，避免或者減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞，是解決環(huán)境問(wèn)題的最有效率的辦法。

　　中國(guó)環(huán)境保護(hù)的主要目標(biāo)就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，防止環(huán)境污染的產(chǎn)生和蔓延。其主要措施是：把環(huán)境保護(hù)納入國(guó)家和地方的中長(zhǎng)期及年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃;對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度。 2、誰(shuí)污染，誰(shuí)治理政策 從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，環(huán)境是一種稀缺性資源，又是一種共有資源，為了避免“共有地悲劇”，必須由環(huán)境破壞者承擔(dān)治理成本。這也是國(guó)際上通用的污染者付費(fèi)原則的體現(xiàn)，即由污染者承擔(dān)其污染的責(zé)任和費(fèi)用。其主要措施有：對(duì)超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)向大氣、水體等排放污染物的企事業(yè)單位征收超標(biāo)排污費(fèi)，專門用于防治污染;對(duì)嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位實(shí)行限期治理;結(jié)合企業(yè)技術(shù)改造防治工業(yè)污染。 3、強(qiáng)化環(huán)境管理政策 由于交易成本的存在，外部性無(wú)法通過(guò)私人市場(chǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)而得以解決。[4]解決外部性問(wèn)題需要依靠政府的作用。

　　污染是一種典型的外部行為，因此，政府必須介入環(huán)境保護(hù)中來(lái)，擔(dān)當(dāng)管制者和監(jiān)督者的角色，與企業(yè)一起進(jìn)行環(huán)境治理。強(qiáng)化環(huán)境管理政策的主要目的是通過(guò)強(qiáng)化政府和企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任，控制和減少因管理不善帶來(lái)的環(huán)境污染和破壞。其主要措施有：逐步建立和完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及國(guó)家和地方監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò);實(shí)行地方各級(jí)政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制;對(duì)重要城市實(shí)行環(huán)境綜合整治定量考核。 三、政策科學(xué)視角下的 我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策分析 我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策不是一項(xiàng)具體的政策，而是形成的一個(gè)完善的政策體系。下面筆者將從政策科學(xué)的角度對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策做出具體分析。 1、在政策目標(biāo)取向上，重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。政策目標(biāo)是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。政策的目標(biāo)取向決定了在制定政策方案過(guò)程中的價(jià)值抉擇。環(huán)境保護(hù)是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)具體要求，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策不僅考慮環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的需要，同時(shí)也注重環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可能造成的負(fù)擔(dān)。一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)型”的，而不是“環(huán)境優(yōu)先型”的。

　　這一特征與我國(guó)環(huán)境政策的政策背景相一致，我國(guó)正處于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的社會(huì)主義初級(jí)階段，在人們生活水平不高的國(guó)情下，追求“環(huán)境優(yōu)先”的政策取向是不現(xiàn)實(shí)的。 2、在政策主體上，政府是政策的制定主體和執(zhí)行主體。政策主體是指那些直接或間接地參與政策制定和執(zhí)行過(guò)程的個(gè)人或組織。由于各國(guó)的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國(guó)的政策制定主體也有所差異。我國(guó)在以政府為本位的現(xiàn)實(shí)狀況下，政府是社會(huì)公共事務(wù)的治理主體。我國(guó)政府擔(dān)當(dāng)著環(huán)境治理的重任，一些社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)雖然也參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，但由于環(huán)境保護(hù)政策已把權(quán)力基本上都授予政府，他們所起到的作用是有限的。缺乏多元參與的治理體系，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行效果不理想的重要原因。因?yàn)檎硇允怯邢薜?，政府在制定和?zhí)行環(huán)境保護(hù)政策方面都有局限性，會(huì)面臨決策失誤和執(zhí)行不力的困境。正是這些局限性為社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)提供了空間。 3、在政策作用點(diǎn)上，注重同時(shí)從根源上預(yù)防和從后果上治理。我國(guó)“防治結(jié)合，預(yù)防為主”的政策表明環(huán)境保護(hù)政策既要處理已經(jīng)出現(xiàn)的后果，更要采取措施預(yù)防新的環(huán)境問(wèn)題。預(yù)防新的污染源出現(xiàn)，可以把環(huán)境污染造成的損失控制在最低限度。而對(duì)環(huán)境污染的治理則是一種補(bǔ)救式措施。所以，在具體的環(huán)境保護(hù)工作中要堅(jiān)持把預(yù)防與治理二者結(jié)合起來(lái)，更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)政策的作用，追求理想的政策效果。 4、在政策的實(shí)施機(jī)制上，管制性手段和誘導(dǎo)性手段相結(jié)合。管制性手段是政府直接利用政策干預(yù)環(huán)境保護(hù)，而誘導(dǎo)性手段是政府借助市場(chǎng)機(jī)制誘使企業(yè)因符合自身利益而保護(hù)環(huán)境。

　　目前，管制性手段仍在我國(guó)占主導(dǎo)地位，價(jià)格、稅收等一些起到誘導(dǎo)性作用的經(jīng)濟(jì)手段使用得較少。而管制性手段因政府部門和官員的自利行為會(huì)呈現(xiàn)“軟化”現(xiàn)象，無(wú)法起到應(yīng)有的作用。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)污染治理市場(chǎng)化進(jìn)程是一種必然趨勢(shì)。 四、我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施中的問(wèn)題與政策建議 我國(guó)的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策在實(shí)際工作中得以落實(shí)，取得了巨大成績(jī)。目前，我國(guó)環(huán)境污染已基本得到控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)也得到一定遏制。這與各項(xiàng)政策的作用是分不開的，這些政策成為國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行監(jiān)督管理的有效工具。以2004年為例，據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計(jì)，全年共實(shí)施環(huán)境行政處罰案件數(shù)80079件，確定交納排污費(fèi)單位73.3萬(wàn)個(gè)，共征收排污費(fèi)94.2億元，當(dāng)年辦理環(huán)境設(shè)立項(xiàng)目323264個(gè)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行率99.3%，“三同時(shí)”制度實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目78907個(gè)，合格項(xiàng)目76038個(gè)，執(zhí)行合格率95.7%，當(dāng)年完成限期治理項(xiàng)目數(shù)22649項(xiàng)，關(guān)停并轉(zhuǎn)企業(yè)13338個(gè)。*進(jìn)入2005年以來(lái)，又先后有圓明園湖底防滲工程、河南冶金研究所焦作東方金鋁公司電解鋁技術(shù)改造項(xiàng)目等一批項(xiàng)目因不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)法被叫停，并責(zé)令限期整改。近期，因松花江污染事故國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華引咎辭職，掀起了新的“環(huán)保風(fēng)暴”。

　　由上可以看出，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行力度是較大的。其中，這與黨和政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的高度重視，以及社會(huì)各界環(huán)保意識(shí)的提高密切相關(guān)。但是，我們也應(yīng)該看到，現(xiàn)行政策在執(zhí)行過(guò)程中也遇到了一些困難。如何認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，并對(duì)政策做出相應(yīng)調(diào)整，是環(huán)境保護(hù)政策作用得以發(fā)揮的關(guān)鍵。 首先，有些政策不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，已經(jīng)不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。任何公共政策都是在一定社會(huì)環(huán)境中生成和發(fā)生作用的。如果政策的環(huán)境變化，政策也要隨之改變。我國(guó)正在經(jīng)歷由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，而這個(gè)轉(zhuǎn)變就是我國(guó)公共政策的客觀政策環(huán)境，所有的公共政策都要與這一轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，環(huán)境保護(hù)也是如此。我國(guó)從開始實(shí)行環(huán)境保護(hù)以來(lái)，制定了大量相關(guān)的法律和法規(guī)，它們?yōu)槲覈?guó)的環(huán)境保護(hù)提供了客觀法理依據(jù)，在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)中起到了不可或缺的作用。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，原有的環(huán)境保護(hù)政策已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作的需要。如“三同時(shí)”制度原本是從源頭上解決污染問(wèn)題的重要措施。但這些管制性措施帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，硬的預(yù)算約束機(jī)制使企業(yè)投資于治理污染設(shè)施缺乏利益上的激勵(lì)，加上政府企業(yè)信息不對(duì)稱的影響，企業(yè)會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為，著眼于短期效益最大化，而盡可能減少環(huán)境方面的投資，從而使“三同時(shí)”制度逐步失去應(yīng)有的效力。 其次，有些政策未能充分體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律的要求，在執(zhí)行過(guò)程中偏離了原有的目的。如排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)污染物的治理費(fèi)用和社會(huì)損失費(fèi)用確定，至少不能低于污染治理成本。但目前的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅為治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項(xiàng)目甚至不到污染治理成本的10%，致使許多企業(yè)寧愿交納排污費(fèi)而不愿進(jìn)行治理。 最后，政府在環(huán)境保護(hù)中的角色定位不合理，弱化了其他治理主體的責(zé)任。在我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)工作中，政府仍承擔(dān)著主要治理者的角色。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，70%以上的環(huán)境保護(hù)投資是政府或公共投入，而一些西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家近60%的污染物消減和控制投資是由私人部門直接支付的。單一的投資主體造成我國(guó)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，環(huán)境保護(hù)政策資源不足，影響了環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)。 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”已為國(guó)際社會(huì)廣泛接受、認(rèn)同。 世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)于1987年發(fā)表的《我們共同的未來(lái)》中對(duì)可持續(xù)發(fā)展定義為：既滿足當(dāng)代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。從社會(huì)觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張公平分配，包括發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家資源的公平分配，當(dāng)代人和后代人資源的公平分配;從經(jīng)濟(jì)觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張?jiān)诒Ｗo(hù)地球上自然系統(tǒng)的基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng);從自然觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張人與自然和諧發(fā)展。 可持續(xù)發(fā)展主要包括自然資源與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面，這三個(gè)方面是相互影響的綜合體。

　　可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)，它謀求建立新的發(fā)展模式和消費(fèi)模式，這意味著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程要從現(xiàn)在運(yùn)行的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變到一個(gè)新的模式，它涉及方方面面，各行各業(yè)，并存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。 可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)徹底擺脫貧窮、人口、資源和環(huán)境困難的唯一選擇。