保護生態(tài)環(huán)境的意義

　　環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本前提。環(huán)境為我們生存和發(fā)展提供了必需的資源和條件。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題已經(jīng)作為一個不可回避的重要問題提上了各國政府的議事日程。保護環(huán)境，減輕環(huán)境污染，遏制生態(tài)惡化趨勢，成為政府社會管理的重要任務。對于我們國家，保護環(huán)境是我國的一項基本國策，解決全國突出的環(huán)境問題，促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是政府面臨的重要而又艱巨的任務。

　　一、我國現(xiàn)階段環(huán)境保護政策的政策背景 環(huán)境問題不是一個單一的社會問題，它是與人類社會的政治經(jīng)濟發(fā)展緊密相關的。環(huán)境問題在很大程度上是人類社會發(fā)展尤其是那種以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展的必然產(chǎn)物。西方國家已經(jīng)進入了工業(yè)化社會，他們已在償還工業(yè)化起步階段以來對環(huán)境欠下的債務。我國正在進行社會主義現(xiàn)代化建設，正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡。我們決不能走西方國家“先污染，后治理”的老路，而應該提前把環(huán)境保護放到一個重要的位置。這既是歷史的教訓，也是我們面臨的必然選擇，在環(huán)境危機日益深化的情況下一種被動選擇。因為環(huán)境問題已成為危害人們健康，制約經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。

　　1、環(huán)境污染問題嚴重 污染問題是人類社會面臨的主要環(huán)境問題，它也是人類社會活動的必然產(chǎn)物。雖然經(jīng)過多年的治理，我國環(huán)境污染加劇的趨勢基本得到控制，但是，環(huán)境污染問題依然相當嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2004年，全國二氧化硫排放量2254.9萬噸，比2000年增長了15%。在全國七大水系中，根據(jù)413個水質(zhì)監(jiān)測斷面記錄，只有41.6%的斷面滿足國家地表水三類標準，比2000年下降16.1%，長江、珠江的水質(zhì)較好，海河、黃河、淮河、遼河、松花江的水質(zhì)較差，各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染。2004年城市空氣質(zhì)量41.4%達到二級標準，比2000年的63.5%下降22.1%，*酸雨污染問題嚴重。城市噪聲擾民較為普遍，7.3%的城市處于嚴重或中度污染水平。重大污染事故時有發(fā)生，我國進入了一個環(huán)境污染事故的高發(fā)期。這些問題嚴重影響了人們的生產(chǎn)和生活，成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的障礙因素。

　　2、生態(tài)惡化趨勢加劇 生態(tài)環(huán)境是人類生產(chǎn)和生活中與之發(fā)生聯(lián)系的自然因素的總和，人類的活動必然對這些因素造成或多或少的影響。目前，我國生態(tài)環(huán)境破壞的范圍在擴大，程度在加劇，危害在加重。土地退化嚴重，全國水土流失面積達367萬平方公里，約占國土面積的38%，平均每年新增水土流失面積1萬平方公里，荒漠化土地面積已達262萬平方公里，并且每年還以2460平方公里的速度擴展。全國森林面積17491萬公頃，森林覆蓋率18.21%，居世界第130位，人均森林面積列世界第134位，占國土面積32.19%的西北五省(自治區(qū))森林覆蓋率僅為5.86%，亂砍濫伐現(xiàn)象仍屢禁不止。草地退化、沙化和堿化的面積達1.35億公頃，約占草地總面積的三分之一，并且每年還在以200萬公頃的速度增加。

　　水生態(tài)系統(tǒng)失衡，2004年，全國有79個城市缺水，有2340萬人口，1300萬頭大牲畜發(fā)生臨時性飲水困難。*生物多樣性銳減，野生動植物豐富區(qū)面積不斷減少，亂捕濫獵和亂挖濫采現(xiàn)象屢禁不止。生態(tài)環(huán)境惡化，嚴重影響和我國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和國家生態(tài)環(huán)境安全。 3、入世給我國環(huán)境保護帶了新挑戰(zhàn) 我國在2001年加入世界貿(mào)易組織，即通常所謂的入世。入世后，我們在享受權利的同時，還要履行相應的義務。發(fā)達國家會要求我們執(zhí)行與之同樣的高環(huán)境標準。[1]因此，WTO的一些綠色條款，有可能對我國商品出口造成影響，限制了國內(nèi)那些不符合環(huán)境標準商品的出口貿(mào)易。這就要求國內(nèi)企業(yè)提高環(huán)境保護意識，加大環(huán)境保護方面的投入，建立環(huán)境管理體系，持續(xù)改善環(huán)境行為，以提高產(chǎn)品的國際競爭力。但是，高環(huán)境標準又會導致產(chǎn)品成本增加，降低產(chǎn)品競爭力，阻礙其產(chǎn)品順利進入國際市場。因此，如何協(xié)調(diào)高質(zhì)量環(huán)境保護標準與產(chǎn)品成本之間的關系，成為入世后我國環(huán)境保護政策面臨的新挑戰(zhàn)。 4、落實科學發(fā)展觀重要舉措 二、我國當前環(huán)境保護政策的主要內(nèi)容與分析 建國后相當一個時期里，我們沒有意識到環(huán)境問題的重要性，但是環(huán)境問題不以人的意志為轉(zhuǎn)移。忽視環(huán)境保護，人類社會必將為自身的發(fā)展而付出代價。

　　隨著環(huán)境問題的凸現(xiàn)，國務院于1973年成立了環(huán)保領導小組及其辦公室，在全國開始“三廢”治理和環(huán)保教育，這是我國環(huán)境保護工作的開始。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國的環(huán)境保護政策已經(jīng)形成了一個完整的體系，它具體包括三大政策八項制度，[2]即“預防為主，防治結合”，“誰污染，誰治理”，“強化環(huán)境管理”這三項政策和“環(huán)境影響評價”，“三同時”，“排污收費”，“環(huán)境保護目標責任”，“城市環(huán)境綜合整治定量考核”，“排污申請登記與許可證”，“限期治理”，“集中控制”等八項制度。 1、預防為主，防治結合政策 環(huán)境保護政策是把環(huán)境污染控制在一定范圍，通過各種方式達到有效率的污染水平。[3]因此，預先采取措施，避免或者減少對環(huán)境的污染和破壞，是解決環(huán)境問題的最有效率的辦法。

　　中國環(huán)境保護的主要目標就是在經(jīng)濟發(fā)展過程中，防止環(huán)境污染的產(chǎn)生和蔓延。其主要措施是：把環(huán)境保護納入國家和地方的中長期及年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃;對開發(fā)建設項目實行環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度。 2、誰污染，誰治理政策 從環(huán)境經(jīng)濟學的角度看，環(huán)境是一種稀缺性資源，又是一種共有資源，為了避免“共有地悲劇”，必須由環(huán)境破壞者承擔治理成本。這也是國際上通用的污染者付費原則的體現(xiàn)，即由污染者承擔其污染的責任和費用。其主要措施有：對超過排放標準向大氣、水體等排放污染物的企事業(yè)單位征收超標排污費，專門用于防治污染;對嚴重污染的企事業(yè)單位實行限期治理;結合企業(yè)技術改造防治工業(yè)污染。 3、強化環(huán)境管理政策 由于交易成本的存在，外部性無法通過私人市場進行協(xié)調(diào)而得以解決。[4]解決外部性問題需要依靠政府的作用。

　　污染是一種典型的外部行為，因此，政府必須介入環(huán)境保護中來，擔當管制者和監(jiān)督者的角色，與企業(yè)一起進行環(huán)境治理。強化環(huán)境管理政策的主要目的是通過強化政府和企業(yè)的環(huán)境治理責任，控制和減少因管理不善帶來的環(huán)境污染和破壞。其主要措施有：逐步建立和完善環(huán)境保護法規(guī)與標準體系，建立健全各級政府的環(huán)境保護機構及國家和地方監(jiān)測網(wǎng)絡;實行地方各級政府環(huán)境目標責任制;對重要城市實行環(huán)境綜合整治定量考核。 三、政策科學視角下的 我國環(huán)境保護政策分析 我國的環(huán)境保護政策不是一項具體的政策，而是形成的一個完善的政策體系。下面筆者將從政策科學的角度對現(xiàn)階段我國環(huán)境保護政策做出具體分析。 1、在政策目標取向上，重視經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。政策目標是政策所希望取得的結果或完成的任務。政策的目標取向決定了在制定政策方案過程中的價值抉擇。環(huán)境保護是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個具體要求，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。我國的環(huán)境保護政策不僅考慮環(huán)境保護目標的需要，同時也注重環(huán)境對經(jīng)濟系統(tǒng)可能造成的負擔。一般來說，我國環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是“環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)型”的，而不是“環(huán)境優(yōu)先型”的。

　　這一特征與我國環(huán)境政策的政策背景相一致，我國正處于“以經(jīng)濟建設為中心”的社會主義初級階段，在人們生活水平不高的國情下，追求“環(huán)境優(yōu)先”的政策取向是不現(xiàn)實的。 2、在政策主體上，政府是政策的制定主體和執(zhí)行主體。政策主體是指那些直接或間接地參與政策制定和執(zhí)行過程的個人或組織。由于各國的社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國的政策制定主體也有所差異。我國在以政府為本位的現(xiàn)實狀況下，政府是社會公共事務的治理主體。我國政府擔當著環(huán)境治理的重任，一些社會團體和企業(yè)雖然也參與環(huán)境保護事業(yè)，但由于環(huán)境保護政策已把權力基本上都授予政府，他們所起到的作用是有限的。缺乏多元參與的治理體系，是我國環(huán)境保護政策執(zhí)行效果不理想的重要原因。因為政府理性是有限的，政府在制定和執(zhí)行環(huán)境保護政策方面都有局限性，會面臨決策失誤和執(zhí)行不力的困境。正是這些局限性為社會團體和個人參與環(huán)境保護事業(yè)提供了空間。 3、在政策作用點上，注重同時從根源上預防和從后果上治理。我國“防治結合，預防為主”的政策表明環(huán)境保護政策既要處理已經(jīng)出現(xiàn)的后果，更要采取措施預防新的環(huán)境問題。預防新的污染源出現(xiàn)，可以把環(huán)境污染造成的損失控制在最低限度。而對環(huán)境污染的治理則是一種補救式措施。所以，在具體的環(huán)境保護工作中要堅持把預防與治理二者結合起來，更好地發(fā)揮環(huán)境保護政策的作用，追求理想的政策效果。 4、在政策的實施機制上，管制性手段和誘導性手段相結合。管制性手段是政府直接利用政策干預環(huán)境保護，而誘導性手段是政府借助市場機制誘使企業(yè)因符合自身利益而保護環(huán)境。

　　目前，管制性手段仍在我國占主導地位，價格、稅收等一些起到誘導性作用的經(jīng)濟手段使用得較少。而管制性手段因政府部門和官員的自利行為會呈現(xiàn)“軟化”現(xiàn)象，無法起到應有的作用。所以，從長遠來看，運用經(jīng)濟手段推進污染治理市場化進程是一種必然趨勢。 四、我國環(huán)境保護政策實施中的問題與政策建議 我國的各項環(huán)境保護政策在實際工作中得以落實，取得了巨大成績。目前，我國環(huán)境污染已基本得到控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢也得到一定遏制。這與各項政策的作用是分不開的，這些政策成為國家環(huán)境保護部門進行監(jiān)督管理的有效工具。以2004年為例，據(jù)國家環(huán)保總局統(tǒng)計，全年共實施環(huán)境行政處罰案件數(shù)80079件，確定交納排污費單位73.3萬個，共征收排污費94.2億元，當年辦理環(huán)境設立項目323264個，環(huán)境影響評價制度執(zhí)行率99.3%，“三同時”制度實際執(zhí)行項目78907個，合格項目76038個，執(zhí)行合格率95.7%，當年完成限期治理項目數(shù)22649項，關停并轉(zhuǎn)企業(yè)13338個。*進入2005年以來，又先后有圓明園湖底防滲工程、河南冶金研究所焦作東方金鋁公司電解鋁技術改造項目等一批項目因不符合環(huán)境影響評價法被叫停，并責令限期整改。近期，因松花江污染事故國家環(huán)?？偩志珠L解振華引咎辭職，掀起了新的“環(huán)保風暴”。

　　由上可以看出，我國的環(huán)境保護政策的執(zhí)行力度是較大的。其中，這與黨和政府對環(huán)境保護工作的高度重視，以及社會各界環(huán)保意識的提高密切相關。但是，我們也應該看到，現(xiàn)行政策在執(zhí)行過程中也遇到了一些困難。如何認識這些問題，并對政策做出相應調(diào)整，是環(huán)境保護政策作用得以發(fā)揮的關鍵。 首先，有些政策不能適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，已經(jīng)不能解決現(xiàn)實問題。任何公共政策都是在一定社會環(huán)境中生成和發(fā)生作用的。如果政策的環(huán)境變化，政策也要隨之改變。我國正在經(jīng)歷由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，而這個轉(zhuǎn)變就是我國公共政策的客觀政策環(huán)境，所有的公共政策都要與這一轉(zhuǎn)變相適應，環(huán)境保護也是如此。我國從開始實行環(huán)境保護以來，制定了大量相關的法律和法規(guī)，它們?yōu)槲覈沫h(huán)境保護提供了客觀法理依據(jù)，在我國的環(huán)境保護事業(yè)中起到了不可或缺的作用。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立，社會經(jīng)濟的運行方式發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，原有的環(huán)境保護政策已經(jīng)不能適應環(huán)境保護工作的需要。如“三同時”制度原本是從源頭上解決污染問題的重要措施。但這些管制性措施帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，隨著企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，硬的預算約束機制使企業(yè)投資于治理污染設施缺乏利益上的激勵，加上政府企業(yè)信息不對稱的影響，企業(yè)會采取機會主義行為，著眼于短期效益最大化，而盡可能減少環(huán)境方面的投資，從而使“三同時”制度逐步失去應有的效力。 其次，有些政策未能充分體現(xiàn)價值規(guī)律的要求，在執(zhí)行過程中偏離了原有的目的。如排污收費標準應根據(jù)污染物的治理費用和社會損失費用確定，至少不能低于污染治理成本。但目前的排污收費標準偏低，僅為治理設施運轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項目甚至不到污染治理成本的10%，致使許多企業(yè)寧愿交納排污費而不愿進行治理。 最后，政府在環(huán)境保護中的角色定位不合理，弱化了其他治理主體的責任。在我國目前的環(huán)境保護工作中，政府仍承擔著主要治理者的角色。

　　據(jù)統(tǒng)計，70%以上的環(huán)境保護投資是政府或公共投入，而一些西方市場經(jīng)濟國家近60%的污染物消減和控制投資是由私人部門直接支付的。單一的投資主體造成我國環(huán)境治理經(jīng)費嚴重不足，環(huán)境保護政策資源不足，影響了環(huán)境保護政策的落實。 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”已為國際社會廣泛接受、認同。 世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年發(fā)表的《我們共同的未來》中對可持續(xù)發(fā)展定義為：既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。從社會觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張公平分配，包括發(fā)達國家與發(fā)展中國家資源的公平分配，當代人和后代人資源的公平分配;從經(jīng)濟觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張在保護地球上自然系統(tǒng)的基礎上經(jīng)濟持續(xù)增長;從自然觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張人與自然和諧發(fā)展。 可持續(xù)發(fā)展主要包括自然資源與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、社會的可持續(xù)發(fā)展三個方面，這三個方面是相互影響的綜合體。

　　可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施是一項系統(tǒng)工程，它是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)，它謀求建立新的發(fā)展模式和消費模式，這意味著一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展進程要從現(xiàn)在運行的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變到一個新的模式，它涉及方方面面，各行各業(yè)，并存在著錯綜復雜的關系。 可持續(xù)發(fā)展是中國徹底擺脫貧窮、人口、資源和環(huán)境困難的唯一選擇。