地方立法，指特定的地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方立法需要把握的問題，希望大家喜歡!

　　地方立法需要把握的問題

　　地方立法是國家立法的重要補(bǔ)充。進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善中國特色社會(huì)主義法律體系有著積極意義。當(dāng)前，地方立法工作還不能完全適應(yīng)國家法治建設(shè)的需要，特別是新修改的立法法出臺(tái)之后，對地方人大及其會(huì)進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)改革與立法決策相銜接，發(fā)揮立法的主導(dǎo)作用等方面提出了新的更高要求。認(rèn)真研究如何加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，不斷探索完善立法程序、提高立法質(zhì)量，是地方人大會(huì)在新形勢下面臨的一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。

　　一、把握立法法修訂后地方立法面臨的新變化

　　立法是國家的重要政治活動(dòng)，立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律，是“管法的法”。立法法自2000年頒布施行以來，對規(guī)范立法活動(dòng)、推動(dòng)形成和完善中國特色社會(huì)主義法律體系、推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。黨的和十八屆三中、四中全會(huì)以來，以同志為的黨中央對完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系、全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家提出了一系列新要求。為落實(shí)黨中央的部署，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。這次立法法的修改，重點(diǎn)圍繞完善立法體制，從實(shí)現(xiàn)改革與立法決策相銜接、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、落實(shí)稅收法定原則、規(guī)范規(guī)章權(quán)限等方面進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，對于新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，全面推進(jìn)依法治國，具有重要意義。地方人大會(huì)要認(rèn)真研究立法法修改后地方立法面臨的新形勢、新變化，把握好立法法對地方立法工作提出的新要求、新任務(wù)，在依法立法、科學(xué)立法、民主立法等方面積極探索。這項(xiàng)工作抓得越及時(shí)、越細(xì)致、越扎實(shí)，推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)就越有基礎(chǔ)，貫徹落實(shí)全面深化改革和全面依法治國就越有底氣。

　　一是要把握好中央與地方立法權(quán)限劃分問題。立法法第八條規(guī)定了中央的專屬立法權(quán)，即“國家的主權(quán)事項(xiàng)”及政治、經(jīng)濟(jì)等方面的基本制度等，只能由全國人大及其會(huì)制定法律;第七十二條、七十三條規(guī)定了地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍，包括設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍，為執(zhí)行上位法需要根據(jù)實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)，以及屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)等。這三條規(guī)定構(gòu)成了我國有關(guān)中央和地方立法權(quán)的完整劃分?，F(xiàn)行的統(tǒng)一而又分層次的立法體制，既有利于維護(hù)國家的法制統(tǒng)一，又充分考慮了各地實(shí)際情況，便于更好發(fā)揮地方的積極性。地方人大會(huì)在立法過程中要嚴(yán)格做到依法立法，防止出現(xiàn)超越地方立法權(quán)限的情況，特別是在涉及有關(guān)刑事責(zé)任的設(shè)定，有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)立等方面，必須準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)上位法原意，嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，不可為了地方行政管理工作的實(shí)際需要而設(shè)定超出法定權(quán)限的條款。在地方立法實(shí)踐中，比較常見的超出法定權(quán)限的情況大致有以下幾種：1、不當(dāng)規(guī)定行政處罰。在對上位法設(shè)定的行政處罰進(jìn)行具體規(guī)定時(shí)，擴(kuò)大上位法規(guī)定的實(shí)施行政處罰的行為、種類和幅度的范圍，或者所設(shè)定的行政處罰未做到與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)。2、不當(dāng)規(guī)定行政許可。違背行政許可法第十三條的規(guī)定設(shè)定行政許可，對應(yīng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、資質(zhì)的等設(shè)定行政許可，以及在對上位法設(shè)定的行政許可進(jìn)行具體規(guī)定時(shí)，增設(shè)行政許可，或者增設(shè)違反上位法的條件。3、不當(dāng)規(guī)定行政強(qiáng)制措施。在法律未規(guī)定行政強(qiáng)制措施的情況下，設(shè)定行政強(qiáng)制措施條款，或者法律對行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的情況下，作出擴(kuò)大規(guī)定。地方性法規(guī)中規(guī)定的這些不當(dāng)條款客觀上損害了國家的法制統(tǒng)一，損害了法律應(yīng)有的權(quán)威，同時(shí)也損害了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，地方人大會(huì)在審議修改過程中需要審慎對待，嚴(yán)格把關(guān)。

　　二是把握好設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍問題。立法法第七十二條第二款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大及其會(huì)行使地方立法權(quán)的范圍，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。關(guān)于如何理解這三類事項(xiàng)，全國人大法律委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中作了專門的說明:“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng),范圍是比較寬的。比如,從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看,就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等;從環(huán)境保護(hù)看,按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定,范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動(dòng)物、自然遺跡、人文遺跡等”。全國人大會(huì)法工委在第二十一次全國地方立法研討會(huì)上也有專門回應(yīng)：“城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)管理除了包括對市容、市政等事項(xiàng)的管理,也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對行政管理事項(xiàng)的規(guī)范”，“這里的‘等’,從立法原意講,應(yīng)該是等內(nèi),不宜再作更加寬泛的理解”。應(yīng)該說，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限是比較明確的了，在實(shí)際操作中地方人大要充分理解國家賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的原意，在制訂立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)要嚴(yán)格遵循“無授權(quán)不立法”的原則，不打“擦邊球”，確保所制定的地方性法規(guī)屬于立法法所規(guī)定的三類事項(xiàng)范圍之內(nèi)，避免出現(xiàn)違法爭權(quán)、越權(quán)立法等現(xiàn)象。此外，較大的市人大會(huì)對之前已經(jīng)制定的涉及三個(gè)方面之外的法規(guī)進(jìn)行修改的時(shí)候，也不得在法規(guī)中增加立法法關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍之外的事項(xiàng)，防止出現(xiàn)“舊瓶裝新酒”的現(xiàn)象。

　　三是把握好地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分問題。地方立法實(shí)踐中普遍存在著人大對哪些事項(xiàng)必須由人大立法，哪些事項(xiàng)可以由政府制定規(guī)范性文件，統(tǒng)籌考慮得不夠的現(xiàn)象。有的時(shí)候存在一些必須制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，但地方政府在沒有人大授權(quán)的情況下，另行制定了規(guī)范性文件，規(guī)避了人大立法程序;有的不是必須制定地方性法規(guī)，通過制定規(guī)范性文件就可以滿足實(shí)際管理需要的事項(xiàng)，最后卻進(jìn)入了人大立法程序，立法資源被過度使用導(dǎo)致“繁法擾民”。修改后的立法法增加了對地方政府規(guī)章制定權(quán)限的限制性規(guī)定，對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限作了原則劃分，即在地方立法中，如果涉及設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范且無上位法依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。同時(shí)考慮到地方行政管理的實(shí)際需要，立法法第五十八條第五款對制定地方政府規(guī)章作出授權(quán)性規(guī)定。這些規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范了人大與政府立法權(quán)限的劃分，明確了立法的范圍、程序和效力，地方人大會(huì)要在立項(xiàng)、備案審查等環(huán)節(jié)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一方面積極支持政府依法行使提案權(quán)，發(fā)揮政府在立法工作中的重要基礎(chǔ)作用，另一方面也要從嚴(yán)把握人大與政府立法的邊界，加強(qiáng)立項(xiàng)審查和規(guī)范性文件備案審查工作，防止出現(xiàn)“越權(quán)立法、降位立法”的現(xiàn)象。

　　二、把握新形勢下做好地方立法工作的基本原則

　　修改后的立法法依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，不僅能夠滿足設(shè)區(qū)的市的立法需求，調(diào)動(dòng)其積極性和主動(dòng)性，充分發(fā)揮立法在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要作用，而且有利于加強(qiáng)和改進(jìn)市級人大及其會(huì)工作，有利于進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。但與此同時(shí)，對較大的市而言，也意味著原有立法權(quán)限的縮減。地方人大會(huì)必須深刻領(lǐng)會(huì)黨對立法工作提出的新要求，主動(dòng)適應(yīng)新形勢，在立法工作中把握好以下幾個(gè)原則：

　　(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征。黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)重要方面就是領(lǐng)導(dǎo)立法。堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)：一是要在立法工作中要自覺貫徹體現(xiàn)黨委的主張和意圖，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策和黨委重大決策部署的貫徹實(shí)施。凡立法工作規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、重要的立法項(xiàng)目以及立法隊(duì)伍建設(shè)等，都要及時(shí)通過會(huì)黨組向黨委請示匯報(bào)，積極爭取黨委的支持;凡立法中涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，決策權(quán)在黨委，必須由黨委討論決定。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會(huì)高度關(guān)注、各方面意見分歧較大、無法協(xié)調(diào)形成共識(shí)、利益博弈難以平衡的，也應(yīng)當(dāng)由會(huì)黨組向黨委報(bào)告，由黨委決策。

　　二是要按照十八屆四中全會(huì)決定和修訂后立法法的新要求，自覺把人大的立法決策與黨委的改革決策緊密銜接起來，著力通過立法推動(dòng)落實(shí)黨委的重大決策部署。改革開放初期，我國法律體系不健全，法律法規(guī)較少，往往是改革實(shí)踐走在前面，然后通過立法鞏固改革成果?，F(xiàn)在情況完全不同了，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國家社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)有法可依，很少有法律的空白領(lǐng)域。在這種情況下，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革需要，發(fā)揮對改革的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，對實(shí)踐證明行之有效的改革措施，及時(shí)上升為地方性法規(guī);對現(xiàn)行地方性法規(guī)中與改革發(fā)展決策不一致、不適應(yīng)、甚至相抵觸的規(guī)定，啟動(dòng)立法程序予以修改或者廢止;對改革的方向確定了，但具體怎么改，制度怎么設(shè)計(jì)，還沒有成熟意見的，應(yīng)當(dāng)有一定的前瞻性，為將來的改革發(fā)展預(yù)留空間;對改革決策涉及現(xiàn)行法律空白，又需要為依法行政提供相關(guān)法律依據(jù)的，要在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)作出授權(quán)決定，使改革措施于法有據(jù)。

　　(二)不與上位法相抵觸

　　地方立法不越權(quán)、不與上位法相抵觸，是憲法和法律為地方立法所設(shè)定的“生命線”。在立法工作中，要始終堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，保證新制定、修訂的地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)相一致，與本市其他地方性法規(guī)相一致，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。

　　一是在法規(guī)立項(xiàng)環(huán)節(jié)必須守住底線，嚴(yán)格遵守城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的立法權(quán)限限定，避免越界。

　　二是在法規(guī)審議修改環(huán)節(jié)重點(diǎn)把握以下三個(gè)方面的情形：首先，法規(guī)中的制度設(shè)計(jì)內(nèi)容是否與上位法的立法原則、精神和具體條款相沖突，義務(wù)規(guī)范、禁止性規(guī)范是否不當(dāng)擴(kuò)張了公權(quán)、限制了私權(quán)等。如，去年武漢市人大會(huì)在審議研究《武漢市文明行為促進(jìn)條例(草案)》時(shí)，認(rèn)為第四十六條關(guān)于將行政處罰在一定范圍內(nèi)予以公開的規(guī)定會(huì)影響到公民個(gè)人的隱私和聲譽(yù)，而且缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，修改時(shí)刪除了該規(guī)定。其次，涉及部門權(quán)限、經(jīng)費(fèi)、待遇等內(nèi)容，是否符合黨和國家的方針政策的要求，是否有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)際工作的需要等。再次，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的權(quán)限、范圍、條件、種類、幅度、程序等，是否與上位法一致，是否與國家政策相銜接。

　　(三)突出地方特色

　　地方特色是衡量地方立法質(zhì)量和價(jià)值的主要標(biāo)志。修訂后的立法法充分考慮了地方的實(shí)際需要，明確了地方立法的權(quán)限和范圍。這些事項(xiàng)恰恰是和地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、人文背景等密切相關(guān)，需要各地結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行立法，彰顯地方特色。因此，地方立法要充分反映本地實(shí)際對立法調(diào)整的需求，突出解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問題，著力增強(qiáng)法規(guī)的特色和實(shí)用性。如，去年武漢市人大會(huì)在審議修改《武漢市見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例(草案)》時(shí)，將原條例中的“不顧個(gè)人安危、挺身而出”的文字表述刪除，將“同違法犯罪行為作斗爭”的表述修改為“制止違法犯罪行為”，強(qiáng)調(diào)對生命的敬畏和尊重，既肯定大義凜然、不怕流血犧牲的見義勇為，更鼓勵(lì)、倡導(dǎo)科學(xué)、合法、正當(dāng)?shù)囊娏x智為，還從保障見義勇為人員的基本生活、醫(yī)療救治、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)、教育、住房保障、法律援助、對見義勇為犧牲人員及其家屬的撫恤和補(bǔ)助等方面，加大對見義勇為人員保護(hù)力度，體現(xiàn)了立法特色，彰顯了立法亮點(diǎn)，在全國反響很大。

　　(四)增強(qiáng)可操作性

　　法規(guī)是否具有可操作性，直接關(guān)系到地方立法的質(zhì)量。地方立法不同程度地存在追求數(shù)量、追求立法體例上“大而全”的問題。有時(shí)為了趕進(jìn)度，在立法技術(shù)上多采用宜粗不宜細(xì)的原則，習(xí)慣于采用授權(quán)政府制定具體辦法等形式，導(dǎo)致法規(guī)可操作性不強(qiáng)。今后，地方立法要更加注重立法質(zhì)量的提高，在立法工作中努力做到既符合上位法規(guī)定，又適應(yīng)本地改革開放事業(yè)的需要，既滿足行政部門依法行政需要，又保障公民法人的正當(dāng)權(quán)益，真正使立法工作對改革開放事業(yè)起到引領(lǐng)和推動(dòng)作用，更好凸顯地方立法的價(jià)值和作用。具體而言，就是在對法規(guī)草案進(jìn)行審議修改的時(shí)候，要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，把重點(diǎn)放在法規(guī)核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計(jì)上，盡可能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化;針對需要解決的問題，立足地方實(shí)際，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把握客觀規(guī)律，有幾條立幾條，管用幾條制定幾條，增強(qiáng)針對性和可操作性，確保每一項(xiàng)制度規(guī)定可執(zhí)行、易操作，做到務(wù)實(shí)、管用。

　　(五)充分尊重民意

　　我國的一切權(quán)力屬于人民，人民群眾發(fā)揮在立法中的主體作用，主要是通過人大及其會(huì)行使立法權(quán)。地方人大在法規(guī)審議修改過程中要堅(jiān)持以人為本、立法為民的理念，在立法內(nèi)容上充分體現(xiàn)民意，保障和改善民生，關(guān)注弱勢群體和行政相對人的合法利益，統(tǒng)籌兼顧不同群體的利益關(guān)系。如，去年武漢市人大會(huì)審議研究《武漢市志愿服務(wù)條例》時(shí)，在征求意見的過程中了解到，有的志愿者在開展志愿服務(wù)過程中會(huì)受到服務(wù)對象及相關(guān)人員的恐嚇、侮辱、歧視等，自身的合法權(quán)益得不到有效保障。為了加大對志愿者的保護(hù)力度，維護(hù)他們的合法權(quán)益，修改過程中在條例專門增加一條，對恐嚇、侮辱、歧視、毆打、誣告、陷害、報(bào)復(fù)志愿者的行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任;同時(shí)還較為詳細(xì)地規(guī)定了志愿者、志愿服務(wù)組織以及其他第三方在不同情形下應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。

　　(六)規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行

　　目前，地方立法中仍然不同程度存在重授權(quán)輕控權(quán)、重管理輕服務(wù)、重權(quán)力輕權(quán)利的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了立法質(zhì)量的提高。如，有的法規(guī)權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等配置失衡，有的部門在立法中“有利則爭、不利則阻、無利則推”。今后，地方立法需要進(jìn)一步強(qiáng)化對公權(quán)力的科學(xué)規(guī)范，按照職權(quán)法定、程序法定、監(jiān)督有效原則，合理規(guī)范公共管理部門的權(quán)力與責(zé)任，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)利的保障和救濟(jì)，防止公權(quán)越位、缺位、錯(cuò)位，防止公權(quán)部門化、利益化和部門利益法制化，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)法治生態(tài)環(huán)境和社會(huì)公平正義。

　　三、把握新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的目標(biāo)路徑

　　對照新任務(wù)、新要求，地方立法工作的任務(wù)仍然相當(dāng)繁重，立法工作的難度更為突出，地方人大會(huì)要準(zhǔn)確把握立法工作的新特征、新狀態(tài)和新思路，著重從以下幾個(gè)方面入手，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局作出貢獻(xiàn)。

　　(一)充分發(fā)揮地方人大及其會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用

　　為了適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國的需要，修改后的立法法從法律層面上對我國現(xiàn)有立法體制機(jī)制的完善進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)人大及其會(huì)要加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。對地方人大及其會(huì)而言，充分發(fā)揮在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，用好、用足、用實(shí)立法權(quán)，既是科學(xué)立法、民主立法的本質(zhì)要求，也是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義，立法工作與時(shí)俱進(jìn)適應(yīng)改革發(fā)展的迫切需要。我們理解，地方人大及其會(huì)在立法的主導(dǎo)作用主要包含以下三個(gè)層面：一是在立法總體思路上統(tǒng)籌考慮。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下對立法工作進(jìn)行通盤考慮、總體設(shè)計(jì)，突出人大統(tǒng)領(lǐng)立法工作全局的作用，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局和改革發(fā)展穩(wěn)定的全局來謀劃和組織立法工作，增強(qiáng)立法的針對性、及時(shí)性和系統(tǒng)性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)作用。二是在立法具體環(huán)節(jié)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進(jìn)程，既充分調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)等有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，又要防止部門利益干擾，樹立立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。三是在法律制度設(shè)計(jì)上的決策主導(dǎo)。對法規(guī)中涉及公民有關(guān)權(quán)利、義務(wù)的確定，執(zhí)法主體權(quán)力、職責(zé)的設(shè)置，以及具體法律責(zé)任條款的設(shè)定等內(nèi)容，在把握合法性、合理性原則和進(jìn)行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，敢于決策，善于決策，在矛盾的焦點(diǎn)上“劃杠杠”。

　　(二)進(jìn)一步加強(qiáng)立法能力建設(shè)

　　一是要統(tǒng)籌考慮專門機(jī)構(gòu)與人大代表、會(huì)組成人員和社會(huì)力量建設(shè)。人大代表和會(huì)組成人員是地方立法的主體，其審議能力直接關(guān)系立法質(zhì)量。長期以來，地方人大及其會(huì)比較注重人大立法工作專門機(jī)構(gòu)的建設(shè)，而對人大代表、會(huì)組成人員的立法能力建設(shè)有所忽視，對人大代表和會(huì)組成人員的立法培訓(xùn)不夠重視，法律知識(shí)更新不及時(shí)，難以適應(yīng)新形勢下立法工作的新任務(wù)、新要求，直接影響了法規(guī)審議質(zhì)量。為此，地方人大一方面要加大立法專門機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)力量的配備，充實(shí)立法工作人員，建立從符合條件的基層干部、法官、檢察官、律師、法學(xué)專家中選調(diào)、招錄既懂法律又了解基層情況的立法工作者制度，另一方面也要統(tǒng)籌考慮人大代表和會(huì)組成人員的能力建設(shè)，逐步增加具有法律理論水平和法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的會(huì)組成人員比例和法制委員會(huì)委員比例，逐步提高人大會(huì)專職委員比例，充實(shí)各專門(工作)委員會(huì)中經(jīng)濟(jì)、法律、科技、文化等方面的專業(yè)人員，注重從人大會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人中優(yōu)先考慮組成人員人選，并通過定期組織開展立法培訓(xùn)、學(xué)習(xí)進(jìn)修、理論研討、實(shí)地調(diào)研等活動(dòng)，不斷提高人大代表和會(huì)組成人員的專業(yè)素養(yǎng)和立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，還要調(diào)動(dòng)本地區(qū)高等院校，科研機(jī)構(gòu)法律人才和律師等社會(huì)力量積極參與立法工作，必要時(shí)應(yīng)成立立法顧問咨詢機(jī)構(gòu)，如立法顧問組，立法研究會(huì)等，為立法提供智力支持。

　　二是要統(tǒng)籌考慮人大與政府立法能力建設(shè)。立法活動(dòng)包括立項(xiàng)、起草、審議、表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，具體工作既涉及人大及其會(huì)，也涉及政府及其有關(guān)部門。實(shí)際工作中，相當(dāng)一部分法規(guī)案是由政府提出的，政府的立法能力在相當(dāng)程度上影響到法規(guī)質(zhì)量。與此同時(shí)，修改后的立法法還相應(yīng)賦予市政府制定政府規(guī)章的權(quán)力。因此，在重視人大立法能力建設(shè)的同時(shí)，也要同步考慮政府法制部門以及其他部門法制力量的建設(shè)，努力做到齊頭并進(jìn)。比如，由人大組織的立法培訓(xùn)進(jìn)修、法制講座、理論研討等活動(dòng)，可以有針對性的邀請政府法制機(jī)構(gòu)人員及相關(guān)部門從事具體法制工作的人員參加，提高政府立法人員的法制素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，在暢通人大與政府立法人才相互交流的渠道方面，要積極爭取黨委的支持，實(shí)現(xiàn)立法人才隊(duì)伍的良性互補(bǔ)。

　　(三)進(jìn)一步完善立法工作機(jī)制

　　一是要完善立法選項(xiàng)機(jī)制。立項(xiàng)是立法的首要環(huán)節(jié)，是立法的第一道關(guān)口。把好立項(xiàng)關(guān)，對于保證立法適應(yīng)地方實(shí)際需要，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障法規(guī)有效實(shí)施至關(guān)重要。首先，要拓寬立法項(xiàng)目來源。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、人民群眾立法需求以及上位法制定、修改情況，及時(shí)收集相關(guān)立法信息，加強(qiáng)立法調(diào)研，梳理、研究提出計(jì)劃建議項(xiàng)目，并廣泛向社會(huì)公開征求立法項(xiàng)目，更多地向會(huì)組成人員、人大代表、下一級人大會(huì)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、社會(huì)組織等征集立法項(xiàng)目。其次，要加強(qiáng)對立法項(xiàng)目的評估論證。建立完善立法選項(xiàng)評估論證制度，組織有關(guān)專門(工作)委員會(huì)、會(huì)立法顧問及有關(guān)專家學(xué)者等，對建議項(xiàng)目的立法依據(jù)、必要性、可行性以及法規(guī)可能產(chǎn)生的社會(huì)影響、社會(huì)效果等進(jìn)行評估論證，科學(xué)確定立法項(xiàng)目。對于有可能超出設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的立法建議項(xiàng)目，作為立法計(jì)劃編制部門，要有擔(dān)當(dāng)精神，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)掌握，敢于提出不同意見。同時(shí)在編制程序上，多向省人大會(huì)請示匯報(bào)，以求立法項(xiàng)目最大限度符合立法法的要求。

　　二是完善法規(guī)起草機(jī)制。積極探索建立由地方人大會(huì)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與的多元化法規(guī)草案起草模式，拓寬人大自主起草法規(guī)的范圍，逐步提高自主起草法規(guī)比重。對涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要立法項(xiàng)目，可以由人大相關(guān)專門委員會(huì)、會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭，吸收政府有關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體等參與起草，形成立法合力;對部分專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目，可以采取委托大專院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體起草的形式，發(fā)揮專家學(xué)者在立法工作中的智囊作用。今年6月1日施行的《武漢市志愿服務(wù)條例》，就是采取“三結(jié)合”即專家學(xué)者(江漢大學(xué)法學(xué)院)與立法工作機(jī)構(gòu)(內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、法規(guī)工作室、市政府法制辦)、相關(guān)實(shí)務(wù)部門(市文明辦)相結(jié)合的聯(lián)合起草方式，有效提高了法規(guī)起草質(zhì)量。

　　三是完善人大提前介入法規(guī)起草機(jī)制。現(xiàn)階段，考慮到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍將發(fā)揮重要的基礎(chǔ)和支撐作用，因此，除了一些綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的立法項(xiàng)目，多數(shù)法規(guī)草案的起草工作還是應(yīng)當(dāng)由政府法制機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門承擔(dān)。在這種情況下，相關(guān)專門委員會(huì)、法制工作機(jī)構(gòu)要提前介入到法規(guī)的起草工作中，首先，發(fā)揮人大在專業(yè)和法律知識(shí)方面的優(yōu)勢，在起草環(huán)節(jié)對法規(guī)草案內(nèi)容的合法性、合理性、規(guī)范性及時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)。其次，及時(shí)掌握立法進(jìn)展情況，對起草中涉及的重點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，把在起草過程中發(fā)現(xiàn)的矛盾和問題解決在法規(guī)草案提交人大會(huì)審議之前，提高立法效率。但我們也認(rèn)為，人大工作人員對政府及相關(guān)部門的起草工作不宜介入太深，不要充當(dāng)“操盤手”的角色。這個(gè)度怎么把握，還需在立法實(shí)踐中不斷探索。

　　四是改進(jìn)法規(guī)審議修改工作。法規(guī)審議、修改工作是立法程序的核心環(huán)節(jié)。在多年的地方立法實(shí)踐中，各地人大在法規(guī)審議修改環(huán)節(jié)形成了很多好的經(jīng)驗(yàn)做法，特別是在立法程序性機(jī)制的探索方面，取得了較好的成效，比如“兩審三通過”機(jī)制，“隔次審議”機(jī)制，“重要條款單獨(dú)表決”機(jī)制等，為提高地方立法質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。但是，人大在法規(guī)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的決策能力和水平等方面仍然不夠，對政府提出的法規(guī)案，更多的是作程序性審議和技術(shù)性修改，對草案的主要內(nèi)容、重要制度做實(shí)質(zhì)性影響和改動(dòng)的不多。進(jìn)一步改進(jìn)法規(guī)審議修改工作，第一，需要有關(guān)專門(工作)委員會(huì)發(fā)揮“專”的優(yōu)勢，把握好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)口，對立法的必要性、成熟性、可行性進(jìn)行充分地調(diào)查、論證和研究。第二，法制委員會(huì)要注重發(fā)揮“統(tǒng)”的作用，根據(jù)會(huì)組成人員、有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見和其他有關(guān)方面的意見進(jìn)行統(tǒng)一審議,重點(diǎn)調(diào)研、審議法規(guī)草案的合法性、合理性、規(guī)范性問題。第三，要完善會(huì)審議程序，綜合考慮法規(guī)草案的社會(huì)關(guān)注度、會(huì)組成人員審議意見等因素，增加“隔次審議”，保障有充足的時(shí)間開展調(diào)研論證和對法規(guī)草案進(jìn)行修改完善。第四，建立爭議解決機(jī)制。有關(guān)專門委員會(huì)和法制委員會(huì)意見不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，力爭將爭議解決在法制委員會(huì)全體會(huì)議之前。對經(jīng)協(xié)調(diào)仍不能達(dá)成一致的，向會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，由會(huì)主任會(huì)議作出決定。法制委員會(huì)全體會(huì)議上，委員會(huì)組成人員意見不一致的，可對有關(guān)條款單獨(dú)表決，或者分別擬定不同的條款，向會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，由會(huì)主任會(huì)議決定。第五，在審議的形式上除了采取分組審議外，還可以選擇社會(huì)關(guān)注度高、利益關(guān)系復(fù)雜的法規(guī)，對其中的主要問題召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議進(jìn)行審議，以便會(huì)組成人員充分發(fā)表見解。

　　五是完善人大代表參與立法機(jī)制。在編制立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取和吸收人大代表的意見，可以書面征求意見，也可以面對面聽取意見，可以一對一地聽，也可以集中聽取，可以請進(jìn)來，也可以走出去。確定年度立法計(jì)劃時(shí)，要將代表議案和建議、批評、意見中相對集中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題作為重要依據(jù)。組織開展立法調(diào)研、聽證、論證、修改、評估等活動(dòng)，要邀請相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的人大代表參加，增加一線代表、基層代表參加活動(dòng)的數(shù)量。設(shè)立人大代表法制專業(yè)小組，結(jié)合代表的職業(yè)和自身興趣、專長，圍繞會(huì)年度立法計(jì)劃，有針對性地組織代表參與地方立法工作。同時(shí)，增加人大代表列席人大會(huì)會(huì)議人數(shù)，擴(kuò)大代表對會(huì)以及專門(工作)委員會(huì)工作的參與。

　　淺析地方立法

　　民族地方立法的特色主要在于三個(gè)方面，第一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法正確的政治方向;第二是堅(jiān)持以人為本，立法為民;第三是堅(jiān)持科學(xué)立法，民主立法;第四是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，突出地方立法特色;第五是堅(jiān)持立、改、廢并舉，提高地方立法質(zhì)量。并且其主要特點(diǎn)表現(xiàn)在四個(gè)方面：不抵觸原則;因地制宜;可操作性強(qiáng);追求時(shí)效。

　　民族地方立法相對一般地方立法有個(gè)相對較為突出的問題，就是地方立法的變通權(quán)①的問題，變通權(quán)的操作性的缺乏，令此權(quán)力在行使中：難達(dá)立法者的本意;未能如經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)發(fā)揮出預(yù)期效果，少數(shù)民族區(qū)域與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距不僅未縮小反而擴(kuò)大，成為當(dāng)下社會(huì)沖突、群體性事件發(fā)生的原因之一，使社會(huì)發(fā)展的和諧受到巨大影響。針對此問題，筆者認(rèn)為可以從三個(gè)方面去解決這個(gè)問題：第一是擴(kuò)大立法變通權(quán)的主體，根據(jù)現(xiàn)行法律《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定了民族自治地方的人大是制定自治條例和單行條例的權(quán)力卞體。按此邏輯推定，民族地方的自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)當(dāng)然有自治立法權(quán)，是自治立法權(quán)的權(quán)力卞體。但同樣作為民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)，即常務(wù)委員會(huì)不具有自治立法權(quán)，當(dāng)然也就沒有立法變通權(quán)。如果這個(gè)問題可以解決的話，將會(huì)對民族地方立法的變通權(quán)有很大的影響，可以提高自治立法的效率，可以節(jié)約立法成本。第二是完善立法變通權(quán)的程序性規(guī)定，需要做到這一點(diǎn)的話，就必須建立爭議平衡機(jī)制，確認(rèn)申述抗辯權(quán)的落實(shí)，確認(rèn)申述抗辯權(quán)能夠減少權(quán)力主體的惰性和擔(dān)憂，這應(yīng)該成為立法變通權(quán)主體的保障性權(quán)利。其意義在于變被動(dòng)立法的思維慣性為主動(dòng)立法，讓批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的否決權(quán)受到一定的限制，以此來改變長期形成的變通規(guī)定只要遇批準(zhǔn)主體行使否決權(quán)，以增強(qiáng)民族自治地方立法機(jī)關(guān)行使變通立法的動(dòng)力和信心。第三是擴(kuò)大立法變通權(quán)的變通范圍，但是因?yàn)閲伊⒎偸呛蜕贁?shù)民族習(xí)慣法出現(xiàn)沖突與抵觸，就需要確認(rèn)民族保護(hù)的變通原則和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的變通力度，這樣才可以有效的減少兩法之間的碰撞。

　　一般地方立法是有關(guān)國家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動(dòng)效力可以及于本地范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。它主要是從立法的特點(diǎn)和性質(zhì)而不完全是從地理區(qū)域上對地方立法加以區(qū)分的一種概念。

　　一般地方立法不同于特殊地方立法的特色在于：

　　(一)一般地方立法更具普通性。一般地方立法的調(diào)整對象，是地方上普遍需要以法的形式調(diào)整的、更多屬于普通范圍的事項(xiàng)，不像自治立法和特區(qū)立法，在調(diào)整對象方面通常帶有鮮明的特殊性。

　　(二)一般地方立法的任務(wù)相對來說更加繁重，因?yàn)樗牧⒎ǚ秶鄬^為廣泛，省、自治區(qū)、直轄市、較大的市，都有一般地方立法權(quán)。其他地方立法的地域范圍遠(yuǎn)不及一般地方立法。

　　(三)一般地方立法的從屬性和自主性更鮮明。因?yàn)樵诹⒎ǔ绦蚝土⒎ǚ秶矫?，一般地方立法的自主性更大些，如地方性法?guī)不須報(bào)全國人大會(huì)批準(zhǔn)，在時(shí)間和空間等方面也不像經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法那樣受到種種明確的限制，它可以在自己權(quán)限范圍內(nèi)自主地解決所要解決的問題。

　　從比較一般地方立法和民族地區(qū)地方立法，可以發(fā)現(xiàn)，地方立法相對來說也遇到一些困難：1.地方立法受到中央機(jī)關(guān)因素影響。我國是單一制的國家體制，中央立法具有絕對的權(quán)威性，建國后直到現(xiàn)在中央立法在我國法律體系中都是占有最重要的地位。具體措施可以：(1).增加地方立法主體;(2).擴(kuò)大地方立法權(quán)限;(3).加快立法審批程序。2.地方立法受行政機(jī)關(guān)因素影響也較大。2.在地方立法過程中，由于政治體制、歷史原因。主要影響表現(xiàn)在：(1).地方權(quán)力機(jī)關(guān)在立法過程受到行政機(jī)關(guān)影響;(2).地方立法在執(zhí)行過程中受行政機(jī)關(guān)影響;(3).地方權(quán)力機(jī)關(guān)受行政機(jī)關(guān)影響。3.地方立法受立法機(jī)關(guān)自身因素影響：(1).權(quán)力機(jī)關(guān)的主體——人大代表來自各行各業(yè)，很多并不熟悉法律工作，對于立法更是比較陌生，這就制約了他們對于自身權(quán)力的行使。(2).每年人大會(huì)期短，人大代表多以兼職為主，參與地方立法的機(jī)會(huì)比較少，立法主體的作用發(fā)揮不充分?？梢岳脠?zhí)法檢查、座談?wù){(diào)研、列席會(huì)、建立代表工作室、邀請代表起草草案等手段增加代表的參與度，讓每一位代表對于立法的意見都能得到表達(dá)，從而使所立法律更加完善。(3).人大機(jī)關(guān)相對人力、財(cái)力資源薄弱，在立法調(diào)研、起草、修改等工作中捉襟見肘。應(yīng)加大人大機(jī)關(guān)的建設(shè)，在人員編制、財(cái)力支持上給予保障，人大機(jī)關(guān)工作人員也應(yīng)加強(qiáng)法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，更好地服務(wù)代表，完成立法工作。筆者認(rèn)為地方立法機(jī)關(guān)自身的影響因素對于地方立法困難有著最大的影響，如果要解決地方立法問題的話就先要從地方立法機(jī)關(guān)自身著手，深入全面的改造。

　　對于地方立法的前景與發(fā)展方向筆者認(rèn)為對于地方立法的全面落實(shí)也有很大的影響，它的主要內(nèi)容有：

　　(一)明確中央立法的權(quán)威性

　　我國是單一制的國家體制，地方必須服從于中央。地方立法是中央立法的補(bǔ)充，根據(jù)憲法、立法法和地方組織法的規(guī)定，地方立法要遵循的基本原則是維護(hù)法制統(tǒng)一，不得與上位法相抵觸。

　　(二)推進(jìn)地方立法工作發(fā)展

　　我國各地的情況千差萬別，在某些領(lǐng)域，中央很難找到一個(gè)適當(dāng)?shù)谋日諈?shù)來制定適合全國各地發(fā)展水平的統(tǒng)一法律。各地區(qū)根據(jù)本地的實(shí)際情況制定法規(guī)，那么制定出來的法規(guī)就有很大的可執(zhí)行性。同時(shí)，各地立法的經(jīng)驗(yàn)可以供中央立法總結(jié)參考。而中央與地方的立法機(jī)關(guān)在長期的接觸、協(xié)商和妥協(xié)過程中，也可以逐漸尋找到二者關(guān)系的最佳點(diǎn)。

　　(三)促進(jìn)中國社會(huì)法制建設(shè)

　　中國要徹底擺脫舊傳統(tǒng)中落后的、阻礙我們走向現(xiàn)代化境地的人治因素，建成現(xiàn)代法治國家，要求中央立法和地方立法共同努力，創(chuàng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境。地方立法是完善法制、宣傳法制、實(shí)踐法制的重要過程，中國地方立法的完善有利于社會(huì)法制建設(shè)，有利于整個(gè)國家逐步走向法制的態(tài)勢，有利于全國早日實(shí)現(xiàn)由人治向法治的最終轉(zhuǎn)換。

　　總而言之，地方立法是相對于中央立法或國家立法而言的立法，它是構(gòu)成國家整個(gè)立法的一個(gè)重要方面，就地方立法本身說，也是個(gè)系統(tǒng)，是由多類別、多層次的立法所構(gòu)成;而每一類別、層次的地方立法又由多種不同內(nèi)容的、受有關(guān)方面制約的具體的立法所構(gòu)成。它們結(jié)合在一起構(gòu)成了作為整體的地方立法的完整性和受制性的程度，所以我們也要對地方立法加以足夠的重視，把方針政策落實(shí)到實(shí)處，這樣才能有效的提高地方立法的效率和其功能的發(fā)揮。