bot項(xiàng)目融資案例分析

　　隨著中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的進(jìn)一步推廣與深化，中國(guó)的海外工程承包業(yè)務(wù)品種已經(jīng)從單純的FIDIC紅皮書(shū)下的DBB、EPC(甚至EPC+Financing)模式發(fā)展到了EPC + Financing +Investment，BOT和PPP模式。這十幾年來(lái)，國(guó)家支持中國(guó)承包商“走出去”的成本比較高，基本是以國(guó)有金融資本提供融資為基礎(chǔ)的EPC + Financing模式。盡管這種模式極大地帶動(dòng)了工程承包規(guī)模和國(guó)內(nèi)制造業(yè)的出口，但承包商僅關(guān)注EPC項(xiàng)目完工交接，項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將由中國(guó)政府承擔(dān)。如何既能降低我國(guó)國(guó)有金融資本風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低東道國(guó)主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)，又保持中國(guó)海外工程承包持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，將中國(guó)承包商的利潤(rùn)鏈延長(zhǎng)，是當(dāng)下需要思考和探討的課題。下賣弄學(xué)習(xí)啦小編為您做詳細(xì)了解。

　　bot項(xiàng)目融資案例分析

　　篇一

　　本文以海外工程承包如何升級(jí)為PPP模式為切入點(diǎn)，首先分析了主要參與者參與PPP模式的利益點(diǎn);其次從法律風(fēng)險(xiǎn)控制角度分析了如何減少PPP模式風(fēng)險(xiǎn);最后分析了我國(guó)出口信貸結(jié)合PPP模式的操作方式。

　　一、PPP的定義及現(xiàn)狀

　　(一)傳統(tǒng)定義

　　PPP(Private Public Partnership)一般指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。一般適用于需求較穩(wěn)定、長(zhǎng)期合同關(guān)系較清楚的項(xiàng)目。

　　(二)PPP項(xiàng)目基本模型

　　狹義上的PPP項(xiàng)目是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過(guò)程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。

　　以上兩張圖片是兩種國(guó)際上PPP模式，結(jié)構(gòu)相似，但有兩點(diǎn)區(qū)別：

　　1. PPP項(xiàng)目公司股東不同：在第一張圖片里，與外國(guó)投資者(我國(guó)承包商)共同設(shè)立項(xiàng)目公司(以下簡(jiǎn)稱SPV)的是東道國(guó)政府或政府指定的公司;由東道國(guó)政府授予特許權(quán)，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)比較普遍，也比較典型。但在第二張圖片里，與外國(guó)投資者(我國(guó)承包商)共同設(shè)立SPV的可能是政府公司，也可能是任何私營(yíng)公司，也由東道國(guó)政府授予特許權(quán)。

　　2.政府補(bǔ)貼不同：在第一張圖片里，東道國(guó)政府對(duì)PPP項(xiàng)目沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼。由于東道國(guó)政府或政府指定的公司為PPP項(xiàng)目股東之一，直接參與了PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購(gòu)、調(diào)試、管理、維護(hù)與運(yùn)營(yíng)，所以一般不再有更多的監(jiān)督和監(jiān)管。但在第二張圖片里，由于東道國(guó)政府或政府指定的公司不是SPV的股東，而且政府對(duì)SPV給予一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，不參與到PPP項(xiàng)目的事務(wù)，但會(huì)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，特別是對(duì)PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)后的財(cái)務(wù)監(jiān)督、價(jià)格監(jiān)督、甚至利潤(rùn)監(jiān)督。

　　以上兩種PPP項(xiàng)目基本類型沒(méi)有優(yōu)劣之分，只是東道國(guó)政府需按照本國(guó)實(shí)際情況確定何種模型比較符合自身需要。

　　(三)PPP與BOT的區(qū)別

　　盡管PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目都從政府獲得特許權(quán)，但從實(shí)踐和法律角度看PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目還是存在較大差異。

　　首先，從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的目的和導(dǎo)向看，PPP定位于“公私合營(yíng)”的方向，政府以公共利益為導(dǎo)向、以獲取高質(zhì)量的服務(wù)和產(chǎn)品為目的，參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理較多;而B(niǎo)OT側(cè)重于投資人掌控項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，以項(xiàng)目的盈利為導(dǎo)向，并在特許期限過(guò)后政府接受項(xiàng)目所有權(quán)，以繼續(xù)運(yùn)營(yíng)為目的。

　　其次，從項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)看，政府一般在SPV中有直接的股東權(quán)益，以政府或者政府指定的公司入股項(xiàng)目公司;或者，政府在PPP項(xiàng)目中沒(méi)有直接的權(quán)益，而是采取給予項(xiàng)目資金補(bǔ)貼的形式存在，但深度參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，控制項(xiàng)目的利潤(rùn)以最大功能地實(shí)現(xiàn)公共利益，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。而B(niǎo)OT的SPV中通常沒(méi)有政府的權(quán)益，而是由發(fā)起人組成，即Private Company。兩者的區(qū)別如下圖：

　　(四)從我國(guó)承包商海外承包工程情況看PPP的現(xiàn)狀

　　我國(guó)承包商在承建國(guó)際工程項(xiàng)目方面有較長(zhǎng)的歷史，最早以援外的形式“走出去”;在2006年以前，我國(guó)的承包商多以設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建設(shè)(DBB)模式為主，此后迅速升級(jí)為設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工(EPC)模式，且逐漸普及。隨著國(guó)家金融資本的支持，EPC+協(xié)助融資模式逐漸成為主流;特別是在2009年以后，隨著中國(guó)工程企業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的提升，以EPC+協(xié)助融資+承包商入股、BOT和PPP為基本項(xiàng)目類型的投融資項(xiàng)目逐漸增加，并呈現(xiàn)了從東南亞區(qū)域向非洲、中南美洲區(qū)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。

　　盡管我國(guó)工程企業(yè)在過(guò)去十幾年里取得了諸多成績(jī)，但以國(guó)家金融資本提供主權(quán)貸款結(jié)合EPC方式續(xù)做海外工程的模式未來(lái)將存在多種限制，包括但不限于：我國(guó)出口信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)著西方各種不公指責(zé)，承擔(dān)著國(guó)有金融資本的安全壓力;東道國(guó)主權(quán)貸款帶來(lái)日益沉重的外債壓力，既形成擴(kuò)大主權(quán)借貸的瓶頸，又危害現(xiàn)有債權(quán)的安全;EPC承包商難以真正成為項(xiàng)目的利益相關(guān)體，精力集中在項(xiàng)目移交之前，沒(méi)有深度開(kāi)發(fā)并真正融入東道國(guó)市場(chǎng)的壓力和動(dòng)力。

　　二、如何結(jié)合相關(guān)主體利益推廣國(guó)際PPP模式

　　(一)PPP與東道國(guó)政府利益的結(jié)合

　　PPP模式將吸引一定的社會(huì)資本參與，在減少政府財(cái)政壓力、降低主權(quán)貸款帶來(lái)的外債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)東道國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)、降低產(chǎn)品和服務(wù)成本、增加公共福利的目的。不但如此，由于東道國(guó)政府在項(xiàng)目建造階段不提供資助，成本超支、延誤等風(fēng)險(xiǎn)均由私營(yíng)資本承擔(dān)，PPP模式便于東道國(guó)政府進(jìn)行總體成本核算和減少建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　在PPP項(xiàng)目中東道國(guó)政府不僅發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且多以SPV的股東身份參與其中，對(duì)于PPP項(xiàng)目的關(guān)注度高于一般其他項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)前述利益結(jié)合，東道國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目的主要關(guān)注點(diǎn)包括但不限于：

　　在東道國(guó)投資法方面，關(guān)注如何在吸引外資和外資準(zhǔn)入限制中尋求合理的平衡;在東道國(guó)財(cái)稅法方面，關(guān)注出臺(tái)何種東道國(guó)能夠承受的機(jī)制以鼓勵(lì)私有資本參與東道國(guó)建設(shè);在東道國(guó)項(xiàng)目監(jiān)管方面，關(guān)注如何確定清晰的監(jiān)管邊界、提高自身監(jiān)管效率;在與私人投資者的合同關(guān)系方面，關(guān)注如何提高項(xiàng)目建設(shè)和未來(lái)營(yíng)運(yùn)的效率與性價(jià)比，如何吸引東道國(guó)尚未掌握的技術(shù)、革新與Know-How，如何與私人投資者明確有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。東道國(guó)還應(yīng)主動(dòng)關(guān)注并做好PPP相關(guān)的財(cái)稅補(bǔ)貼工作。

　　(二)PPP與我國(guó)政府利益的結(jié)合

　　我國(guó)國(guó)內(nèi)名義上的PPP歷史可以溯及到1995年國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的試點(diǎn)。在政府投資沖動(dòng)和缺乏法規(guī)監(jiān)管的環(huán)境下，近年來(lái)國(guó)內(nèi)的PPP模式多演變?yōu)锽T模式，即政府融資平臺(tái)為基層政府高杠桿融資以回購(gòu)項(xiàng)目;該模式帶來(lái)巨大的地方債風(fēng)險(xiǎn)，難以稱為真正的公私合營(yíng)。在十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)建設(shè)投資和營(yíng)運(yùn)”的改革方向后，財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)力引導(dǎo)用真正的PPP模式進(jìn)行國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但與國(guó)內(nèi)PPP的火熱狀況相比，雖經(jīng)商務(wù)部、對(duì)外承包商會(huì)多年宣傳推廣，我國(guó)參與的境外PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于期望。

　　實(shí)際上國(guó)際PPP模式符合我國(guó)政府“走出去”政策的發(fā)展方向。首先，從引入私人資本參與、有效減少東道國(guó)外債角度看，PPP將增加?xùn)|道國(guó)的債務(wù)可持續(xù)性，升級(jí)我國(guó)走出去資金的當(dāng)?shù)匦в?。其次，我?guó)政府對(duì)外軟貸款已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模和階段，發(fā)揮PPP模式的杠桿效應(yīng)將進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)輸出資金的政治經(jīng)濟(jì)影響力，同時(shí)帶動(dòng)我國(guó)國(guó)內(nèi)商業(yè)資本、民營(yíng)資本通過(guò)參與PPP模式的不同資本需求實(shí)現(xiàn)出海，達(dá)到對(duì)外投資的多元化。再次，PPP模式使我國(guó)離岸EPC承包走人的模式轉(zhuǎn)向在岸長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)發(fā)展，又引入了當(dāng)?shù)刭Y本參與，這種做法將有效反擊西方對(duì)我國(guó)海外工程和資源模式的不實(shí)指責(zé)。

　　針對(duì)國(guó)內(nèi)PPP火熱、走出去PPP叫賣不叫座的現(xiàn)實(shí)，相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)提供海外PPP模式的專項(xiàng)法律法規(guī)優(yōu)惠政策、支持性的財(cái)稅政策和資金安排。

　　(三)PPP與項(xiàng)目發(fā)起人利益的結(jié)合

　　東道國(guó)政府或政府指定的機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目承包商及其上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)、多種類型私人股權(quán)投資資本均可能成為SPV發(fā)起人。

　　對(duì)于不包括東道國(guó)政府的PPP項(xiàng)目發(fā)起人而言，東道國(guó)政府推出的PPP項(xiàng)目是否具有吸引力取決于以下因素，包括但不限于：項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)安排、項(xiàng)目自身盈利能力、項(xiàng)目性能與生產(chǎn)能力、產(chǎn)品或服務(wù)在東道國(guó)定價(jià)問(wèn)題、融資成本、項(xiàng)目建設(shè)完工時(shí)間及政局的穩(wěn)定性等因素。我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)、背后通過(guò)賣方信貸提供資金支持的我國(guó)銀行，以及專業(yè)股權(quán)投資部門共同構(gòu)成了PPP下私營(yíng)部分的發(fā)起人。私營(yíng)部分發(fā)起人關(guān)心的是如何以合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方式與東道國(guó)公共部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的業(yè)績(jī)?nèi)绾潍@得后續(xù)回報(bào)收回投資成本。私營(yíng)部門發(fā)起人應(yīng)當(dāng)根據(jù)前述兩個(gè)核心問(wèn)題，合理設(shè)計(jì)PPP結(jié)構(gòu)，進(jìn)行行業(yè)診斷。

　　(四)PPP與我國(guó)金融機(jī)構(gòu)利益的結(jié)合

　　首先，PPP模式在降低東道國(guó)主權(quán)債務(wù)壓力、降低債權(quán)人風(fēng)險(xiǎn)方面符合國(guó)有銀行利益，同時(shí)該模式引入了社會(huì)資本作為貸款銀行和東道國(guó)政府之間的緩沖帶。其次，PPP模式增加了國(guó)有金融資本支持東道國(guó)項(xiàng)目的參與方式，該模式將引導(dǎo)我國(guó)金融資本按風(fēng)險(xiǎn)偏好、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)特長(zhǎng)分層為主權(quán)貸款、公司融資、股權(quán)投資、投資保險(xiǎn)等多種形式。比如，同一金融機(jī)構(gòu)的不同部門提供不同融資工具，在PPP項(xiàng)目中通過(guò)不同身份獲得的信息可以共享，更全面掌握項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息，出現(xiàn)意外情況可以內(nèi)部協(xié)調(diào)處理機(jī)制。

　　以下幾點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否具有融資性時(shí)重點(diǎn)考慮的因素：項(xiàng)目盈利能力、項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資擔(dān)保方式、項(xiàng)目承包商及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商能力等。

　　目前尚有諸多因素影響國(guó)有金融機(jī)構(gòu)參與海外PPP融資。首先是對(duì)資金成本的依賴：國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)習(xí)慣于高凈息差的貸款環(huán)境、國(guó)內(nèi)項(xiàng)目對(duì)融資需求大，因此沒(méi)有動(dòng)力與境外利率較低的資本進(jìn)行國(guó)際PPP融資競(jìng)爭(zhēng)。其次是對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)擔(dān)保方式的依賴：在國(guó)有金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有融資風(fēng)險(xiǎn)控制力下，難以尋找境外PPP的有效擔(dān)保方式，而強(qiáng)求東道國(guó)提供全程無(wú)縫的主權(quán)擔(dān)保并非PPP模式本意;僅依賴當(dāng)?shù)睾贤瑱?quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押等方式，既實(shí)現(xiàn)困難、又難以足額覆蓋整個(gè)貸款。再次是國(guó)際法律環(huán)境適應(yīng)力不強(qiáng)：東道國(guó)法律環(huán)境復(fù)雜多變，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的法律盡職調(diào)查提出了全新的要求。第四是習(xí)慣了只與本國(guó)承包商打交道：缺少與多變靈活的PPP私人投資者的溝通、合作、糾紛處理經(jīng)驗(yàn)。

　　因此，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)參與PPP將是倒逼自身國(guó)際化的有效途徑。

　　(五)PPP與我國(guó)承包商利益的結(jié)合

　　我國(guó)承包商目前海外承包的方式為利用我國(guó)金融機(jī)構(gòu)向東道國(guó)提供的主權(quán)貸款優(yōu)勢(shì)進(jìn)行投標(biāo)、議標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判，完成EPC承建后交付東道國(guó)。未來(lái)東道國(guó)的還款風(fēng)險(xiǎn)由我國(guó)國(guó)有金融資本承擔(dān)。從承包商長(zhǎng)遠(yuǎn)利益講，此承包模式的利益鏈過(guò)短、融入當(dāng)?shù)氐牧Χ炔粔颉?/p>

　　可以理解我國(guó)承包企業(yè)對(duì)非洲、南美、中亞等第三世界國(guó)家投資營(yíng)運(yùn)的動(dòng)力和信心不足。其中有市場(chǎng)環(huán)境惡劣、風(fēng)險(xiǎn)管理難度大、投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、合同機(jī)制復(fù)雜、當(dāng)?shù)睾弦?guī)風(fēng)險(xiǎn)大、與當(dāng)?shù)貥I(yè)主社區(qū)溝通難度大等外部困難，也有現(xiàn)行國(guó)企考核機(jī)制不配套的內(nèi)部因素。某種程度上甚至是主權(quán)貸款+EPC的國(guó)有金融資本“慣”出的缺少壓力和動(dòng)力的承包企業(yè)毛病。

　　我國(guó)政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮如何引導(dǎo)承包商逐步介入并樂(lè)于接受PPP模式，即引導(dǎo)承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目股權(quán)投資、進(jìn)而參與項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。近年興起的SOT(Subsidize in Building, Operate and Transfer)方式值得我國(guó)官方向承包商推廣。即將PPP項(xiàng)目細(xì)分為公益性部分和營(yíng)利性部分：公益性部分由東道國(guó)政府申請(qǐng)我國(guó)優(yōu)惠性貸款或出口買方信貸資金進(jìn)行;營(yíng)利性部分由我國(guó)銀行通過(guò)公司融資支持我國(guó)承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國(guó)政府(或指定機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在項(xiàng)目完成后，鑒于公益部分與營(yíng)利部分的不可分性，由東道國(guó)政府將公益部分租賃給SOT項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)，并授予項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。東道國(guó)政府通過(guò)從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)償還主權(quán)貸款，私人部門通過(guò)整體運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資。

　　整體講，PPP模式相比現(xiàn)行EPC承包模式對(duì)我國(guó)金融資本、東道國(guó)政府、我國(guó)承包商三方均為有利。東道國(guó)政府和我國(guó)金融資本相對(duì)利多，同時(shí)將我國(guó)承包商推向了壓力的前臺(tái);對(duì)我國(guó)承包商來(lái)說(shuō)，更多的挑戰(zhàn)與延長(zhǎng)的利益鏈共存。畢竟在優(yōu)惠性國(guó)有金融資本支持多年后，我國(guó)承包商逐漸成長(zhǎng)壯大，應(yīng)當(dāng)具有支持我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和協(xié)助東道國(guó)突破債務(wù)瓶頸的反作用力了。

　　三、PPP的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

　　我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)如果投資參與東道國(guó)的PPP項(xiàng)目，需要充分關(guān)注以下法律風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。

　　(一)東道國(guó)的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

　　在所有PPP項(xiàng)目中，東道國(guó)中央政府及地方政府的法律、法則、法令、規(guī)則對(duì)項(xiàng)目都起著關(guān)鍵性的規(guī)范作用。需要私營(yíng)部門和金融機(jī)構(gòu)關(guān)注的法律要點(diǎn)包括但不限于：東道國(guó)內(nèi)采購(gòu)的法規(guī)約束、第三方質(zhì)疑的法律依據(jù)、官方機(jī)構(gòu)越權(quán)行為、東道國(guó)公司法、有關(guān)外資投資限制和當(dāng)?shù)爻煞忠蟮耐顿Y法律、證照與許可法規(guī)及政策、物權(quán)法和擔(dān)保法、有關(guān)政府支持和承諾的法規(guī)及政策、主權(quán)豁免法律規(guī)定、執(zhí)行擔(dān)保與破產(chǎn)法律規(guī)定、貨幣及外匯法律規(guī)定、勞動(dòng)法、稅收法律、環(huán)保法、適用法律選擇以及爭(zhēng)議解決方面。

　　(二)利用相關(guān)雙邊或多邊法律文件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制

　　1.雙邊投資保護(hù)協(xié)定

　　雙邊投資協(xié)定(BIT)不僅可以有效保護(hù)跨境投資者權(quán)益，同時(shí)也為東道國(guó)創(chuàng)設(shè)了良好的投資環(huán)境，以承諾保護(hù)投資的形式吸引外資的投入。約定必須信守已成為各國(guó)普遍接受的國(guó)際法原則，因而雙邊投資協(xié)定在國(guó)際上對(duì)締約國(guó)具有強(qiáng)有力的法律拘束力。若當(dāng)事國(guó)一方不遵守條約義務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任。所以，雙邊投資協(xié)定已為許多國(guó)家廣泛采用，成為保護(hù)投資的最為重要的國(guó)際法制度。我國(guó)亦不例外。

　　2. 多邊機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)減少機(jī)制

　　在保護(hù)PPP國(guó)際投資方面，IBRD、IDA、MIGA和ICSID等多邊機(jī)構(gòu)發(fā)揮著無(wú)可替代的高效作用。

　　(三)合同管理

　　發(fā)起人應(yīng)當(dāng)有專業(yè)合同管理團(tuán)隊(duì)，處理合資、服務(wù)、管理、委托經(jīng)營(yíng)或租賃、特許權(quán)、信貸、擔(dān)保等合同的管理問(wèn)題。合同有效性、合同權(quán)益轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的有效性之外，發(fā)起人的合同管理能力、與東道國(guó)機(jī)構(gòu)的合同協(xié)調(diào)能力都應(yīng)成為貸款銀行盡職調(diào)查的內(nèi)容。

　　(四)融資擔(dān)保方式

　　常見(jiàn)的國(guó)際PPP擔(dān)保方式包括：完工擔(dān)保、東道國(guó)財(cái)稅優(yōu)惠的承諾函/寬慰函、產(chǎn)品或服務(wù)銷售權(quán)益轉(zhuǎn)讓、不動(dòng)產(chǎn)抵押、SPV股權(quán)質(zhì)押、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等。擔(dān)保方式的法律適用、有效性、實(shí)現(xiàn)方式、實(shí)際效用都是需要發(fā)起人和貸款銀行進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查。

　　(五)運(yùn)營(yíng)中對(duì)價(jià)格的監(jiān)管

　　PPP項(xiàng)目成果運(yùn)營(yíng)的核心是提供的產(chǎn)品及服務(wù)的合理價(jià)格，這是東道國(guó)、私營(yíng)部分、融資機(jī)構(gòu)共同關(guān)注的。東道國(guó)的價(jià)格主管機(jī)構(gòu)將決定價(jià)格是否能在東道國(guó)提供福利、私營(yíng)部分獲得收益、融資機(jī)構(gòu)保證貸款安全的價(jià)值選擇中達(dá)到平衡。因此私營(yíng)部分的營(yíng)運(yùn)人需要從合同條款、東道國(guó)價(jià)格監(jiān)管法律機(jī)制等角度提前著手規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　(六)我國(guó)出口信貸的法律規(guī)制與東道國(guó)PPP招投標(biāo)機(jī)制的協(xié)調(diào)

　　東道國(guó)通過(guò)本國(guó)法律規(guī)定的招投標(biāo)程序遴選PPP私營(yíng)合作機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件對(duì)我國(guó)企業(yè)的參與方式、行動(dòng)時(shí)點(diǎn)、資金確定性都提出了相關(guān)要求。PPP模式如果意圖使用我國(guó)出口買方信貸、兩優(yōu)貸款，將面臨我國(guó)相關(guān)法律機(jī)制的規(guī)制，如數(shù)額以上出口信貸的國(guó)務(wù)院部際協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)惠貸款下的招投標(biāo)機(jī)制等。實(shí)務(wù)中如何協(xié)調(diào)、符合兩個(gè)法域的法律規(guī)制，值得關(guān)注。

　　四、PPP模式與出口買方信貸融資結(jié)合方式的探討

　　國(guó)有銀行向中國(guó)公司及其境外子公司提供出口賣方信貸敘做境外PPP項(xiàng)目案例眾多、模式成熟。因此本文主要探討的廣義的出口買方信貸(包括自營(yíng)出口買方信貸、兩優(yōu)貸款)與境外PPP融資的結(jié)合方式。

　　出口買方信貸下的傳統(tǒng)模式存在與境外PPP結(jié)合的一定障礙。首先，如果采用SPV借款+東道國(guó)主權(quán)擔(dān)保的方式，將有違東道國(guó)PPP公私合營(yíng)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、擺脫公共財(cái)政擔(dān)保的初衷。其次，如果采取我國(guó)傳統(tǒng)的兩優(yōu)貸款直貸中資企業(yè)的方式，且不論需要配套制度的突破，中資企業(yè)的直接負(fù)債將更加降低其參與海外PPP的熱情。

　　國(guó)有金融資本提供的出口買方信貸似可以通過(guò)以下方式與PPP模式相結(jié)合。

　　(一)SOT模式

　　如前文所述，SOT模式下PPP項(xiàng)目被分為公益部分和營(yíng)利部分。東道國(guó)利用主權(quán)貸款(出口買方信貸或兩優(yōu)貸款)完成公益部分建設(shè)，即經(jīng)濟(jì)效益較差但投資較大的配套工程。營(yíng)利性部分由我國(guó)承包商(或其關(guān)聯(lián)企業(yè))與東道國(guó)政府(或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu))成立SOT項(xiàng)目公司進(jìn)行。在成立合資SOT項(xiàng)目公司過(guò)程中，我國(guó)銀行可以通過(guò)出口賣方信貸或公司融資方式支持我國(guó)承包商或其關(guān)聯(lián)公司，通過(guò)主權(quán)貸款形式支持東道國(guó)政府或其指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)。東道國(guó)政府通過(guò)租賃或特許經(jīng)營(yíng)方式將公益部分交由SOT項(xiàng)目公司使用，同時(shí)從SOT項(xiàng)目公司收取租金和特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)以償還主權(quán)貸款，不足額部分通過(guò)財(cái)政預(yù)算償還。私人部門通過(guò)整體運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目收回投資。

　　從本質(zhì)上分析SOT方式，公益部分由東道國(guó)少量配套資金加大量我國(guó)主權(quán)貸款完成建設(shè);之后公益部分還款首先依賴營(yíng)利部分(SOT項(xiàng)目公司)上繳的租金或特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。因此如何準(zhǔn)確估算營(yíng)利部分全部收入額、如何監(jiān)管和細(xì)分營(yíng)利部分的收入的”cash waterfall”將成為SOT模式成敗的關(guān)鍵。私營(yíng)參與者與東道國(guó)政府約定在現(xiàn)金流總量出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的應(yīng)急分配機(jī)制尤為重要。

　　(二)EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式

　　此模式下，東道國(guó)政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)與我國(guó)承包商或其關(guān)聯(lián)企業(yè)成立SPV合資公司。東道國(guó)政府主權(quán)貸款或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)在主權(quán)擔(dān)保下舉借買方信貸，之后東道國(guó)政府或政府指定的業(yè)主機(jī)構(gòu)按其在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“協(xié)助融資(Financing)”部分。

　　我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與的私營(yíng)部分由出口賣方信貸解決，按私營(yíng)部分在SPV中的股權(quán)比例，向SPV注資或股東貸款，即“承包商入股(Equity)”部分。

　　承包商利用其在SPV合資公司的股東地位，以及未來(lái)進(jìn)一步融資中國(guó)金融支持的優(yōu)勢(shì)地位，獲得PPP項(xiàng)目的EPC承包資格，即“EPC”部分。

　　EPC + Financing + Equity模式，一方面是符合中國(guó)“走出去”政策、又可獲得工程承包權(quán)、還可以真正地延長(zhǎng)承包商海外業(yè)務(wù)利潤(rùn)鏈的一種投資模式;另一方面也可以視為以工程承包為切入點(diǎn)，結(jié)合出口信貸進(jìn)行了細(xì)化的PPP項(xiàng)目模式。

　　在EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式推廣初期，為了給我國(guó)承包商適應(yīng)時(shí)間，建議我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)選擇成為SPV的少數(shù)股東，以小比例投資帶動(dòng)工程承包。在EPC + Financing +Equity的模式下，中國(guó)承包商既是投資者又是承包商，因此需要注意兩個(gè)方面：既要注意一個(gè)主體兩種角色下的利益沖突，又要注意如何在東道國(guó)SPV中保護(hù)自身股東權(quán)益。

　　五、結(jié)論

　　總體講，推廣海外PPP模式符合我國(guó)目前的“走出去”的戰(zhàn)略，有利于我國(guó)國(guó)有金融資本利用私營(yíng)資本進(jìn)一步支持我國(guó)政治外交。有利于我國(guó)金融資本根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)偏好，分層支持海外PPP模式，實(shí)現(xiàn)同一金融機(jī)構(gòu)下不同性質(zhì)貸款品種共享項(xiàng)目信息、利益一體化。有利于推動(dòng)我國(guó)海外承包商真正融入東道國(guó)環(huán)境、提升國(guó)際化、延長(zhǎng)海外項(xiàng)目利益鏈條，實(shí)現(xiàn)我國(guó)海外工程承包模式的升級(jí)換代。

　　篇二

　　1. BOT/PPP在中國(guó)的現(xiàn)狀

　　中國(guó)自1984年由香港合和公司以BOT方式成功運(yùn)作深圳沙角B電廠以來(lái)，由于BOT可以減輕政府財(cái)政壓力、拓寬資金來(lái)源、提高管理效率和水平、引進(jìn)先進(jìn)管理水平和服務(wù)理念、加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等諸多優(yōu)勢(shì)，使得中國(guó)政府對(duì)于以BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倍加青睞，同時(shí)由于中國(guó)各地方政府對(duì)于吸引外資的迫切需要，以電廠和水廠為主要投資對(duì)象的、以外商為投資主體的第一輪BOT投資浪潮在上個(gè)世紀(jì)90年代中后期達(dá)到頂峰，其中最具代表性的項(xiàng)目是廣西來(lái)賓B電廠，該電廠是中國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)批準(zhǔn)的、國(guó)際公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的BOT項(xiàng)目，也是中國(guó)第一個(gè)允許外國(guó)投資者擁有100%股權(quán)的電廠項(xiàng)目，現(xiàn)已成為中國(guó)BOT項(xiàng)目的典范。之后，由于中國(guó)政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，將大量國(guó)債資金投放于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以及中央清理地方政府各種違規(guī)BOT項(xiàng)目，到上世紀(jì)末，第一輪BOT投資浪潮已趨于平靜。

　　但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸作用再次凸現(xiàn)出來(lái)，能源、交通及其他公用設(shè)施的短缺，單靠政府的財(cái)政力量無(wú)法滿足所需的巨額投資，且不說(shuō)政府還要承擔(dān)巨大的赤字風(fēng)險(xiǎn)，因此又給外商及中國(guó)民間資本以BOT/PPP方式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。隨著2003年10月1日開(kāi)始實(shí)施的“北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法”和建設(shè)部于2004年5月1日開(kāi)始實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該融資模式進(jìn)一步得到廣泛應(yīng)用，僅在北京，30多個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館中的數(shù)個(gè)，以及到2008年總投資達(dá)4300多億的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的不少數(shù)，都將以項(xiàng)目法人招標(biāo)(特許經(jīng)營(yíng))的方式進(jìn)行。2003年中奧運(yùn)主體(“鳥(niǎo)巢”)體育場(chǎng)項(xiàng)目、2004年年底北京亦莊天然氣項(xiàng)目和2005年年初北京地鐵4號(hào)線和北苑污水處理廠項(xiàng)目的以特許經(jīng)營(yíng)方式發(fā)包就是佐證。2005年2月24日新華社受權(quán)全文播發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》更是強(qiáng)調(diào)允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)，加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度，支持非公有資本參與各類公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。最近各地許多BOT項(xiàng)目的簽約和開(kāi)展表明，新一輪BOT投資浪潮已經(jīng)在中國(guó)再次開(kāi)始。

　　2. BOT/PPP在應(yīng)用中出現(xiàn)的問(wèn)題

　　雖然BOT方式在中國(guó)的應(yīng)用取得了一定的成功，但由于沒(méi)有成熟的BOT理論或規(guī)范的做法，或由于其涉及學(xué)科和領(lǐng)域較多，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中所面臨的問(wèn)題也相當(dāng)繁多和復(fù)雜，加之BOT項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)也大，特別是中國(guó)政府缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和法律法規(guī)等原因，導(dǎo)致了BOT在中國(guó)應(yīng)用中出現(xiàn)了不少的問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

　　l 由于中國(guó)地方政府缺乏運(yùn)作BOT項(xiàng)目的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，出于吸引外資的目的，給BOT項(xiàng)目的外商做出過(guò)多的承諾，一方面加大了政府自身的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面必然導(dǎo)致政府巨大的履約成本。從外商的角度而言，政府不守信用的風(fēng)險(xiǎn)也隨之變得較大，一旦政府不守承諾，如拒絕按承諾的購(gòu)買量和購(gòu)買價(jià)格兌現(xiàn)合同，則外商不可能實(shí)現(xiàn)其投資回報(bào)，造成了中國(guó)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　l 由于中國(guó)政府在BOT項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作上經(jīng)驗(yàn)的缺乏，出現(xiàn)了不少暴利項(xiàng)目。對(duì)政府而言，屬于其決策的嚴(yán)重失誤，增加了政府的輿論壓力和政治風(fēng)險(xiǎn);對(duì)投資商而言，則損害了其形象，不利于其在中國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展和BOT項(xiàng)目的再投資。

　　l 中國(guó)某些地方政府官員出于自身政績(jī)的考慮和短期的利益，做出與中央政策與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不相符的決策，導(dǎo)致了BOT項(xiàng)目的失敗。由于中國(guó)的特殊國(guó)情和政制，而外商對(duì)這些特殊性可能不太了解，在這種情況下簽訂BOT項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議并得到地方政府或某些官員的承諾與保證，政治或信用風(fēng)險(xiǎn)極大，一旦中央發(fā)現(xiàn)或地方政府換屆，則此類項(xiàng)目必然屬于清理的對(duì)象，在這種情況下，外商不可能成功地運(yùn)營(yíng)BOT項(xiàng)目并取得預(yù)期的投資回報(bào)。

　　l 中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整及對(duì)投資和市場(chǎng)的干預(yù)，使得不少已開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的BOT項(xiàng)目面臨著失敗的風(fēng)險(xiǎn)。例如，1998-2000年增發(fā)的3600億基本建設(shè)國(guó)債的投入和中央政府的“強(qiáng)電政策”及電力市場(chǎng)體制改革等等，都使得外商投資的BOT項(xiàng)目面臨著與項(xiàng)目可行性分析時(shí)差距極大的現(xiàn)實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，造成能順利運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目不多。

　　l 外商過(guò)度迷信于地方政府的承諾，尤其是口頭承諾，對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)有著過(guò)高的期望。項(xiàng)目的投資決策不是基于科學(xué)合理的可行性分析和回報(bào)率預(yù)測(cè)，而是片面基于政府對(duì)回報(bào)率的保證。在政府缺錢、投資者缺項(xiàng)目的情況下，雙方更有可能達(dá)成這種政府保證高回報(bào)率的特許權(quán)協(xié)議，而在實(shí)際情況中缺少可行性，最終必然導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

　　l BOT項(xiàng)目的成功建設(shè)與運(yùn)營(yíng)離不開(kāi)政府部門的配合與協(xié)助，而政府官員的腐敗總與之相關(guān)。由于基層政府和個(gè)別職能部門的腐敗風(fēng)氣，“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象嚴(yán)重，造成外商的“協(xié)調(diào)”成本太高，此外，項(xiàng)目公司花在公關(guān)上的時(shí)間和費(fèi)用都要占到相當(dāng)大的比例，嚴(yán)重影響項(xiàng)目公司的管理效率和運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。

　　l 中國(guó)缺乏統(tǒng)一的全國(guó)性的BOT法律，各個(gè)地方在處理與外商BOT項(xiàng)目相關(guān)的問(wèn)題中基本上各自為政和不規(guī)范，也使項(xiàng)目公司承擔(dān)著較大的學(xué)習(xí)成本和較長(zhǎng)的適應(yīng)時(shí)間，同時(shí)面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　l 在BOT項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)中，存在著招標(biāo)主體和招標(biāo)文件不規(guī)范的現(xiàn)象，存在著暗箱操作的可能與風(fēng)險(xiǎn)，這些都不利于BOT項(xiàng)目的正常開(kāi)展和發(fā)展，最終損害了中國(guó)的利益。

　　綜上所述可見(jiàn)，BOT應(yīng)用過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題都有同一種屬性，即基本上都離不開(kāi)政府或政府官員的因素。項(xiàng)目中所遇到的主要風(fēng)險(xiǎn)就是與政府擔(dān)?；虺兄Z相關(guān)的政治風(fēng)險(xiǎn)和主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，其最為明顯的表現(xiàn)即為政府擔(dān)?；虺兄Z的不兌現(xiàn)或不完全兌現(xiàn)，造成項(xiàng)目公司遭受政府信用風(fēng)險(xiǎn)，因此外商認(rèn)為中方的信用風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)BOT項(xiàng)目中的最大風(fēng)險(xiǎn)(Wang et al., 1999, 2000; Zhang et al., 2001)。但要注意的是，在某些情況下，項(xiàng)目公司所面對(duì)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)并非完全是由東道國(guó)政府所導(dǎo)致的，因?yàn)檫€存在著東道國(guó)政府所要面對(duì)的外部政治風(fēng)險(xiǎn)，由此而引起的信用風(fēng)險(xiǎn)并非是東道國(guó)政府所能控制，因此該信用風(fēng)險(xiǎn)不能完全歸咎于東道國(guó)政府。本文將通過(guò)我國(guó)某BOT電廠的實(shí)際案例，分析這種由外部政治風(fēng)險(xiǎn)所引起的主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　3. 某BOT電廠項(xiàng)目案例分析——政治風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)

　　該電廠于上世紀(jì)90年代中期由原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，裝機(jī)容量2ⅹ35萬(wàn)千瓦，總投資7億美元，共有4家跨國(guó)公司或聯(lián)合體參與了公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)評(píng)標(biāo)規(guī)則，從4家投標(biāo)者中挑選了西方某跨國(guó)能源投資公司為中標(biāo)人，其合理的電價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制特別獲得了評(píng)委的青睞，而且中標(biāo)人具有豐富的電力投資國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)也有不少以BOT方式運(yùn)作的電廠項(xiàng)目。據(jù)此，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議。政府方面與中標(biāo)人都本著極大的誠(chéng)意和積極的態(tài)度積極推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，雙方互相理解和信任，合作關(guān)系良好，并已就項(xiàng)目的融資安排、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、燃料供應(yīng)、電量發(fā)售、綜合電價(jià)等關(guān)鍵問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)，總之，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。

　　3.1 項(xiàng)目模式

　　該電廠采用BOT方式，特許經(jīng)營(yíng)期18年(含建設(shè)期)，由中標(biāo)人提供100%的注冊(cè)資本組建外商獨(dú)資企業(yè)(項(xiàng)目公司)負(fù)責(zé)電廠的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目所在地省政府則負(fù)責(zé)提供建設(shè)用地和電廠外輸變電網(wǎng)絡(luò)，并與項(xiàng)目公司簽訂購(gòu)電合同(由該省電力公司負(fù)責(zé)履約)和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸合同(由該省煤炭公司負(fù)責(zé)履約)。電價(jià)根據(jù)特許權(quán)協(xié)議每年調(diào)整，特許期滿后，項(xiàng)目公司按協(xié)議要求將電廠無(wú)償移交給項(xiàng)目所在地省政府。

　　3.2 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和參與方

　　l 項(xiàng)目公司：由中標(biāo)人提供100%股本在中國(guó)注冊(cè)為外商獨(dú)資公司，中標(biāo)人作為項(xiàng)目公司的母公司，為其唯一股東，并為項(xiàng)目公司提供部分擔(dān)保。

　　l 項(xiàng)目放貸人：放貸人主要有4類，分別貸予美元和人民幣。第一類為國(guó)際商業(yè)銀團(tuán)，由兩家歐洲商業(yè)銀行和一家日本商業(yè)銀行組成，為項(xiàng)目公司提供美元商業(yè)貸款;第二類為亞洲開(kāi)發(fā)銀行，向項(xiàng)目公司提供美元貸款;第三類為歐洲某國(guó)政府出口信貸，由該國(guó)保險(xiǎn)保證信貸機(jī)構(gòu)提供美元貸款;第四類為項(xiàng)目所在地省政府協(xié)調(diào)選擇一家中國(guó)商業(yè)銀行為項(xiàng)目公司提供運(yùn)營(yíng)期所需的人民幣貸款。

　　l 建設(shè)承包商：為歐洲某大型跨國(guó)集團(tuán)，是世界上最大的電力工程集團(tuán)之一，擁有豐富的電廠建設(shè)、設(shè)備供應(yīng)、維修和有限追索權(quán)融資的經(jīng)驗(yàn)。

　　l 設(shè)備供應(yīng)商：為歐洲某公司。

　　l 咨詢顧問(wèn)方：為我國(guó)某BOT咨詢公司。

　　l 產(chǎn)品購(gòu)買方：為項(xiàng)目所在地的省電力公司。

　　l 燃料供應(yīng)方：為項(xiàng)目所在地的省煤炭公司。

　　l 融資代理行：由雙方協(xié)商確定，包括總貸款代理行、境內(nèi)及境外押品代理行和出口信貸代理行。

　　項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及各參與方之間的關(guān)系如圖1示：

　　圖1 案例電廠的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和參與方

　　3.3 融資方案

　　該電廠采用有限追索權(quán)融資，以商業(yè)銀行貸款為主，出口信貸為輔。項(xiàng)目總投資7.125億美元，其中注冊(cè)資本金為1.781億美元，由中標(biāo)人100%出資，其余資金由項(xiàng)目公司通過(guò)國(guó)際融資解決。此外，商業(yè)銀行還愿意提供一筆為期12年，貸款額度為5340萬(wàn)美元的備用商業(yè)貸款，亞洲開(kāi)發(fā)銀行還在主要貸款的基礎(chǔ)上追加貸款1.5億美元。項(xiàng)目的資本以結(jié)構(gòu)舉債及售股融資為基礎(chǔ)，舉債與售股融資之比為3:1。建設(shè)期內(nèi)，股本和貸款將按比例動(dòng)用，以維持3:1之比。

　　項(xiàng)目的融資機(jī)構(gòu)可用表1表示：

　　表1 該電廠的融資結(jié)構(gòu)和來(lái)源

　　3.4 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

　　l 政治風(fēng)險(xiǎn)

　　項(xiàng)目所在地省政府作為特許權(quán)協(xié)議的簽約人，支持與承諾該項(xiàng)目的實(shí)施。協(xié)議中規(guī)定由于省政府違約或法律變更及特定的不可抗力的情況下，省政府應(yīng)給予項(xiàng)目公司補(bǔ)償。各放貸方爭(zhēng)取到省政府對(duì)有關(guān)“放貸人權(quán)利”條款的承認(rèn)并可要求省政府執(zhí)行該條款。此外，作為中國(guó)的主管部門，原國(guó)家計(jì)委也給項(xiàng)目公司出具了安慰信，一方面提高了項(xiàng)目的信譽(yù)，另一方面也表明中央政府支持興辦該電廠并會(huì)督促地方政府履約。另外，項(xiàng)目公司也向國(guó)際擔(dān)保保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保政治風(fēng)險(xiǎn)，以盡量減小政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目可能造成的負(fù)面影響。

　　l 融資風(fēng)險(xiǎn)

　　作為發(fā)起人，中標(biāo)人將全額承擔(dān)獨(dú)資項(xiàng)目公司的股本金，并按股本與債務(wù)比例承擔(dān)備用股本，但以與放貸人約定的金額為限。債務(wù)將為項(xiàng)目公司的高級(jí)有限追索權(quán)義務(wù)，主要是通過(guò)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目有關(guān)文件(如特許權(quán)協(xié)議)的權(quán)利、抵押的固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)以及與放貸人協(xié)商確定的并在貸款合同中列明的其他抵押品而獲得保證。

　　l 完工風(fēng)險(xiǎn)

　　為了保證電廠圓滿竣工，以項(xiàng)目承建商為首的工采建聯(lián)合體將與項(xiàng)目公司簽訂一份固定總價(jià)合同，并提供履約保函，同時(shí)須在完工日期延誤或電廠性能不符要求時(shí)支付違約金，該違約金額應(yīng)足以保證項(xiàng)目公司履行其在特許權(quán)協(xié)議中的義務(wù)。此外，電廠建設(shè)中要投保特許權(quán)協(xié)議中所列的各種保險(xiǎn)，并在重置及責(zé)任保險(xiǎn)之外，再投保業(yè)務(wù)中斷保險(xiǎn)，以在發(fā)生某些不可抗力事件時(shí)可以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本和財(cái)務(wù)成本。所有保險(xiǎn)的賠償金將可轉(zhuǎn)讓予放貸人。

　　l 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

　　購(gòu)電協(xié)議和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議分別由省電力公司和煤炭公司與項(xiàng)目公司簽署，但項(xiàng)目所在地省政府承諾，省電力公司和煤炭公司分別簽署購(gòu)電協(xié)議和燃料供應(yīng)和運(yùn)輸協(xié)議并不能解除政府在特許權(quán)協(xié)議中的義務(wù)，省政府同時(shí)也是購(gòu)電協(xié)議和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議的首要義務(wù)人，政府直接承擔(dān)這兩個(gè)協(xié)議中的違約責(zé)任，即特許權(quán)協(xié)議為基本的協(xié)議，購(gòu)電協(xié)議、燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議作為特許權(quán)協(xié)議的附件;政府在特許權(quán)協(xié)議中的主要權(quán)利和義務(wù)將在購(gòu)電協(xié)議和燃料供應(yīng)與運(yùn)輸協(xié)議中具體化，并將由電力公司和煤炭公司具體實(shí)施。

　　由于省電力公司和煤炭公司都是獨(dú)立的法人實(shí)體，更為關(guān)心企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，因此省政府承諾，在協(xié)議履行過(guò)程中，省電力公司或煤炭公司違約應(yīng)被視為省政府違約，且項(xiàng)目公司由于煤炭公司違約造成的項(xiàng)目公司在購(gòu)電協(xié)議項(xiàng)下不能履約時(shí)，省政府不能將其視為在購(gòu)電協(xié)議項(xiàng)下違約。同時(shí)，省政府承諾最低購(gòu)電量，以保證項(xiàng)目公司的基本利益，并確認(rèn)該電廠所發(fā)電的電價(jià)調(diào)整審批權(quán)力已由中央政府下發(fā)至省政府。

　　l 外匯風(fēng)險(xiǎn)

　　中國(guó)國(guó)家外匯管理局向項(xiàng)目公司出具告慰函，表明國(guó)家計(jì)委對(duì)該電廠可行性報(bào)告的批準(zhǔn)是對(duì)外匯來(lái)源的實(shí)質(zhì)性承諾，項(xiàng)目公司的外匯兌換權(quán)和匯出權(quán)不會(huì)因?yàn)榻窈髧?guó)家法律及政策上的任何變動(dòng)受到不利的影響。有關(guān)償還外債方面，國(guó)家外匯管理局會(huì)平等對(duì)待經(jīng)國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的、已納入其外匯預(yù)算中的項(xiàng)目。

　　l 資金使用風(fēng)險(xiǎn)

　　各代理行依賴特許權(quán)協(xié)議中的規(guī)定，項(xiàng)目公司會(huì)獲準(zhǔn)將資金轉(zhuǎn)移到融資文件所要求的中國(guó)境外代理行、境內(nèi)及境外抵押代理機(jī)構(gòu)等專用賬戶，股本金和貸款將嚴(yán)格按比例動(dòng)用，以維持1:3的本貸比。同時(shí)，為維護(hù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間資金的合理使用和項(xiàng)目公司的收益安全，項(xiàng)目公司可設(shè)立人民幣營(yíng)運(yùn)賬戶、美元還貸賬戶、還貸儲(chǔ)備賬戶、維護(hù)儲(chǔ)備賬戶、開(kāi)銷賬戶、分派賬戶、保險(xiǎn)賬戶及違約金賬戶。

　　3.5 項(xiàng)目結(jié)果及原因分析

　　由上可見(jiàn)，中央和地方政府對(duì)該項(xiàng)目的一系列支持和承諾構(gòu)成了對(duì)項(xiàng)目公司的收益保障和對(duì)國(guó)際銀團(tuán)及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)擔(dān)保，加之合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，項(xiàng)目融資前期準(zhǔn)備工作進(jìn)展順利，雙方都對(duì)項(xiàng)目的前期進(jìn)展相當(dāng)滿意，并擬繼續(xù)友好合作，最大可能地推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)展。但是，由于當(dāng)時(shí)某些西方大國(guó)(包括中標(biāo)公司所在國(guó))轟炸我駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯，造成中國(guó)政府不得不面對(duì)由這些西方大國(guó)給中國(guó)造成的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際政治形勢(shì)突變，也使得投標(biāo)人在國(guó)際上或中國(guó)的融資都變得不可能，因?yàn)槿魏我患覈?guó)際金融機(jī)構(gòu)和國(guó)際財(cái)團(tuán)都不可能在此嚴(yán)峻的政治形勢(shì)下冒如此巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)支持該項(xiàng)目的融資;中國(guó)國(guó)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)在民族主義情緒高漲的形勢(shì)之下，也不可能冒險(xiǎn)給予項(xiàng)目公司貸款。項(xiàng)目公司因此最終沒(méi)能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒(méi)收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒(méi)有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗。項(xiàng)目公司因此指責(zé)中國(guó)政府不能恪守信用，遭受了主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，外商的指責(zé)也是片面的，因?yàn)轫?xiàng)目公司所承擔(dān)的除了主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)之外，還有外部(國(guó)際)政治風(fēng)險(xiǎn)等。確切點(diǎn)說(shuō)，該項(xiàng)目是由外部政治風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的主權(quán)和信用風(fēng)險(xiǎn)而最終失敗的典型案例。

　　眾所周知，一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，除了具有巨大經(jīng)濟(jì)意義，還具有政治層面的象征意義，在面對(duì)西方某些大國(guó)嚴(yán)重侵犯中國(guó)主權(quán)、在中國(guó)民眾民族主義情緒極度高漲的情況下，要求中國(guó)政府履行對(duì)項(xiàng)目的承諾，是不現(xiàn)實(shí)和不可能的。一方面，政府是本國(guó)人民的代表，必須對(duì)人民負(fù)責(zé);另一方面，中國(guó)政府在這種形勢(shì)下履行承諾所需付出的代價(jià)是無(wú)法想象的，任何政府及其領(lǐng)導(dǎo)人都不會(huì)冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)履行承諾，而且該項(xiàng)目中的政府信用風(fēng)險(xiǎn)也不是中國(guó)政府引起和所能控制的。政府應(yīng)承擔(dān)的信用風(fēng)險(xiǎn)必須是為本政府可控的，且其控制成本必須與其所得利益對(duì)等，尤其是在國(guó)際融資的背景下，項(xiàng)目公司必須承擔(dān)這些中國(guó)政府所不能控制的風(fēng)險(xiǎn)。

　　通過(guò)這個(gè)案例可以清楚地看到，即使在政府提供了支持和擔(dān)保的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公司仍然必須承擔(dān)政府信用風(fēng)險(xiǎn)和外部政治風(fēng)險(xiǎn)，特別是當(dāng)這些風(fēng)險(xiǎn)不是由東道國(guó)自身原因所導(dǎo)致的或東道國(guó)政府不能合理預(yù)知的或單憑東道國(guó)政府的力量是不可控制的時(shí)候。

　　4. 對(duì)投資中國(guó)BOT項(xiàng)目的建議

　　基于本案例分析，特向國(guó)內(nèi)外投資者/發(fā)起人提出以下幾點(diǎn)有關(guān)投資中國(guó)BOT項(xiàng)目的建議，以利更好地參與中國(guó)BOT項(xiàng)目，同時(shí)也為中國(guó)政府部門提供參考，健全和完善中國(guó)BOT項(xiàng)目的投資環(huán)境：

　　l 對(duì)項(xiàng)目公司而言，所面對(duì)的政治風(fēng)險(xiǎn)、政府主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)很難評(píng)估，一般就是投保國(guó)際保險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的政治保險(xiǎn)來(lái)規(guī)避，同時(shí)也可尋求有國(guó)際影響力的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行)作為項(xiàng)目的放貸人，從而增強(qiáng)項(xiàng)目抵抗此類風(fēng)險(xiǎn)的能力。就中國(guó)現(xiàn)狀而言，一般情況下出現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)的概率很小，這一點(diǎn)從中國(guó)吸引外資連續(xù)大幅增長(zhǎng)可見(jiàn)一斑。但對(duì)于BOT項(xiàng)目，由于其面臨的風(fēng)險(xiǎn)較一般項(xiàng)目更多且更復(fù)雜，加之一些突發(fā)事件很難預(yù)見(jiàn)，因此更需要通過(guò)保險(xiǎn)(當(dāng)然成本也較高)將此類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給國(guó)際保險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，同時(shí)還需要政府在更多程度上提供擔(dān)保。

　　l 對(duì)于項(xiàng)目公司所面臨的政府(特別是地方政府)信用風(fēng)險(xiǎn)，建議投資者要了解清楚中國(guó)各級(jí)政府的授權(quán)權(quán)限，不要輕信政府官員的口頭承諾，不要過(guò)多地迷信地方政府的承諾和擔(dān)保，因?yàn)殡S著政府擔(dān)保和承諾的增加，其履行承諾和擔(dān)保的成本也就隨之增加，政府違約的概率也就加大，最后轉(zhuǎn)化為投資者不得不面對(duì)的政府信用風(fēng)險(xiǎn)。總之，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目公司很重要，不僅要降低自己的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要盡量降低政府的履約風(fēng)險(xiǎn)和履約成本，這樣，項(xiàng)目公司所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之減小。另外，對(duì)于政府的承諾與擔(dān)保，投資者宜在特許權(quán)協(xié)議中訂立穩(wěn)定條款和調(diào)整條款。所謂穩(wěn)定條款，是指政府通過(guò)合同向投資者做出避免法律或政策的改變而使合同當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受不利影響的保證，調(diào)整條款則是指由于情況變化而影響了協(xié)議雙方的權(quán)利和義務(wù)平衡時(shí)，允許協(xié)議雙方重新審定協(xié)議并調(diào)整部分條款，以求再次達(dá)到雙方的權(quán)利和義務(wù)的平衡。調(diào)整條款對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目的特許權(quán)協(xié)議來(lái)說(shuō)更有實(shí)際意義，有利于既降低政府信用風(fēng)險(xiǎn)，又增強(qiáng)投資者的安全感。

　　l 在中國(guó)投資BOT項(xiàng)目，投資者要充分了解中國(guó)各級(jí)政府的運(yùn)作程序，及時(shí)了解和掌握中央政府對(duì)投資方向的引導(dǎo)和投資力度的調(diào)控，并合理和正確地預(yù)測(cè)中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資趨勢(shì)的理解和判斷，不要輕率地在地方政府優(yōu)惠政策的吸引下做出投資決策，而應(yīng)科學(xué)合理地分析項(xiàng)目各方面的可行性，因?yàn)槿f(wàn)一地方政府的優(yōu)惠政策是為中央政府所不允許的或不符合全局利益的，則項(xiàng)目在很大程度上必然會(huì)招致失敗或運(yùn)營(yíng)困難。

　　l 項(xiàng)目的成功建設(shè)和運(yùn)營(yíng)離不開(kāi)政府的協(xié)調(diào)和配合，因此必須與政府部門保持良好的關(guān)系，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目的時(shí)間長(zhǎng)，特許期可能會(huì)歷經(jīng)幾屆政府，因此項(xiàng)目公司必須與每一屆政府都保持良好的關(guān)系，尤其是與政府高層領(lǐng)導(dǎo)，并符合中國(guó)法規(guī)。同時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注目前存在的在中國(guó)投資BOT項(xiàng)目的問(wèn)題并采取適當(dāng)?shù)拇胧?，如中?guó)部分官員腐敗、公關(guān)費(fèi)用高，BOT項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范，缺乏全國(guó)性的BOT法規(guī)和做法，等等。

　　5. 結(jié)束語(yǔ)

　　新一輪BOT/PPP的投資熱潮已在中國(guó)出現(xiàn)，但外商在中國(guó)的BOT投資曾經(jīng)有過(guò)不少失敗的教訓(xùn)，特別是遭遇了政治風(fēng)險(xiǎn)和中方信用風(fēng)險(xiǎn)等等，因此，應(yīng)自始至終采取合理的措施。本文通過(guò)一個(gè)由政治風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致失敗的BOT項(xiàng)目的案例分析，指出了政府信用風(fēng)險(xiǎn)也有政府所不可控的一面，因此，建議投資者在投資中國(guó)BOT項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)采取正確的態(tài)度和措施，如投保國(guó)際保險(xiǎn)保證機(jī)構(gòu)的政治風(fēng)險(xiǎn)、公平合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、減小政府履約成本和履約風(fēng)險(xiǎn)、期望合理的投資回報(bào)率、不要將項(xiàng)目決策完全基于政府的擔(dān)保而應(yīng)基于科學(xué)合理的可行性研究、要了解中國(guó)的特殊政治制度、保持與各屆政府的良好合作關(guān)系、熟悉各地的BOT項(xiàng)目操作規(guī)則、不要過(guò)分輕信地方政府的優(yōu)惠條件、應(yīng)及時(shí)掌握中央政府對(duì)投資方向的引導(dǎo)和投資力度的調(diào)控，等等。