什么是ppp模式優(yōu)缺點(diǎn)有哪些(2)
六、 PPP模式的發(fā)展
中國式PPP的三個(gè)發(fā)展階段
不論是從時(shí)間維度，還是從發(fā)展思路來看，PPP模式在中國的發(fā)展階段均可分為以下三個(gè)階段。
1995年至2003年——“摸著石頭過河”的階段
這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項(xiàng)目融資方式引入中國，與中國政府當(dāng)時(shí)對(duì)外商投資的急切需求不謀而合。從1995年開始，在國家計(jì)委的主導(dǎo)之下，廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目相繼開展。2002年，北京市政府主導(dǎo)實(shí)施了北京市第十水廠BOT項(xiàng)目。這些項(xiàng)目雖然不是PPP模式與中國的第一次親密接觸，而且未竟全功，但因其規(guī)格之高、規(guī)模之大、影響之廣而在中國式PPP發(fā)展史上留下了濃墨重彩的一筆。
盡管如此，以吸引外商投資為主要目的的項(xiàng)目操作理念，從前述項(xiàng)目啟動(dòng)伊始，即已注定其所借用的PPP外衣難免會(huì)在中國遇到水土不服的困境。而摸著石頭過河的心態(tài)，也在很大程度上決定了與此相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)難以推動(dòng)及完成。事實(shí)上，國家計(jì)委一度啟動(dòng)的BOT立法工作就因種種原因而最終陷于停頓。若干試點(diǎn)項(xiàng)目無論成功與否，也沒能真正起到由點(diǎn)及面的示范效應(yīng)。PPP模式在中國的第一輪發(fā)展浪潮，在幾個(gè)相關(guān)部委的幾份相關(guān)文件出臺(tái)之后，基本歸于平息。
值得肯定的是，在該階段后期，建設(shè)部及各地建設(shè)行政主管部門開始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試水特許經(jīng)營模式，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目即為這一階段涌現(xiàn)出來的早期經(jīng)典案例。在王小郢項(xiàng)目的運(yùn)作過程當(dāng)中，項(xiàng)目相關(guān)各方，包括中介咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)中國式PPP的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化進(jìn)行了非常有益的嘗試，形成了相對(duì)成熟的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及協(xié)議文本，為中國式PPP進(jìn)入下一個(gè)發(fā)展階段奠定了良好的基礎(chǔ)。
2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段
2004年，建設(shè)部一馬當(dāng)先，頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下稱“126號(hào)令”)，將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。各級(jí)地方政府也紛紛以126號(hào)令為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目開發(fā)。自此，中國式PPP進(jìn)入第二輪發(fā)展浪潮。因其顯著的實(shí)用主義特征，我們稱之為“黑貓白貓”的階段。
這一階段，計(jì)劃發(fā)展部門不再是PPP模式應(yīng)用的唯一牽頭方或主導(dǎo)方，包括建設(shè)、交通、環(huán)保、國資等行業(yè)主管部門，以及地方政府在內(nèi)的各路人馬紛紛披掛上陣。無論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會(huì)資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。中國的PPP項(xiàng)目雖然不再一味偏愛境外資本，但其單一的籌資導(dǎo)向并無實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。公私雙方之間，前者甩包袱，后者占市場的心態(tài)在很多項(xiàng)目里都表現(xiàn)得十分明顯。公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率、風(fēng)險(xiǎn)管控、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效益這些PPP模式的重要內(nèi)核，反而失去了自己應(yīng)有的位置。也正因如此，中國式PPP的發(fā)展在這一階段的中后期遭遇反復(fù)，大量低價(jià)或非理性競標(biāo)，乃至于國(資)進(jìn)民(資)退的現(xiàn)象層出不窮。
從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，考慮到中國地方政府的施政偏好，以及不同性質(zhì)的社會(huì)資本各自特有的利益訴求，發(fā)生上述情況還是可以理解的。無非是“黑貓白貓”的理念在PPP領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)反映，亦在相當(dāng)程度上揭示了PPP模式在中國的異化趨勢。即擱置頂層設(shè)計(jì)，一切以短線的實(shí)用價(jià)值優(yōu)先。具體到微觀層面，中國式PPP則仍以籌集社會(huì)資金為導(dǎo)向，把政府缺錢的、做不好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個(gè)并不成熟的市場。至于項(xiàng)目中長期的發(fā)展、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)收益如何，則常常不是現(xiàn)任政府主管部門，甚至于投資人現(xiàn)任總經(jīng)理的關(guān)注焦點(diǎn)。在此情形之下，即便有外部的財(cái)務(wù)及法律顧問參與其中，他們提出的專業(yè)意見通常也不為項(xiàng)目方所完全理解并接納。不可避免的，大量潛在風(fēng)險(xiǎn)在看似紅火的發(fā)展熱潮中逐步累積。時(shí)至今日，各地PPP項(xiàng)目當(dāng)中已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)政府方或投資人怠于履約甚至違約的情況，并以前者居多。
另一方面，“黑貓白貓”階段同時(shí)也是PPP模式在中國發(fā)展壯大的一個(gè)重要過程。供水及污水處理行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過復(fù)制與改良，被用于更加綜合、開放和復(fù)雜的項(xiàng)目系統(tǒng)，而不再限于一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)作單元，項(xiàng)目參與主體和影響項(xiàng)目實(shí)施的因素也趨多元。這方面的經(jīng)典案例有北京地鐵四號(hào)線和國家體育場兩個(gè)PPP項(xiàng)目。而廣泛、多元的項(xiàng)目實(shí)踐，反過來也促進(jìn)了PPP理論體系的深化和發(fā)展。實(shí)踐與理論共識(shí)初步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在這個(gè)階段得到基本確立。
2014年開始——規(guī)范化階段
作為中共確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”改革舉措的第一責(zé)任人，中國財(cái)政部從2013年底即已展開對(duì)PPP模式推廣工作的全面部署。2014年3月，財(cái)政部副部長王保安在政府和社會(huì)資本合作(PPP)培訓(xùn)班上發(fā)表講話，對(duì)推廣PPP模式的原因、任務(wù)和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和項(xiàng)目試點(diǎn)等三個(gè)層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。相比于財(cái)政部的令箭頻發(fā)，國家發(fā)改委也在今年5月份一口氣推出了80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)，且項(xiàng)目模式不局限于特許經(jīng)營。最為引人注目的，則莫過于特許經(jīng)營立法工作的重新啟動(dòng)。據(jù)悉，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》已由國家發(fā)改委法規(guī)司制訂完成，并已發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛征求修改意見。至此，PPP模式的制度化建設(shè)終于正式提上議事日程。2014年也因此被不少業(yè)內(nèi)人士視為PPP模式在中國的發(fā)展元年。我們將今年及其以后的若干年稱作中國式PPP的規(guī)范化發(fā)展階段，與其說是基于現(xiàn)狀的一個(gè)預(yù)測與展望，不如說是對(duì)PPP模式的最新倡導(dǎo)者做好頂層設(shè)計(jì)，補(bǔ)上重要一課的期待。
七、 實(shí)際PPP工程項(xiàng)目存在什么缺點(diǎn)和不足
根據(jù)咨詢機(jī)構(gòu)粗略統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過五個(gè)階段的發(fā)展，我國的PPP項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到了八千個(gè)左右，世界上其它任何國家的PPP項(xiàng)目都沒有超過一千個(gè)。我國PPP工作存在的基本問題是缺少市場秩序，具體有以下需要解決的問題：(1)PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范，導(dǎo)致了我們的PPP
項(xiàng)目數(shù)量雖多但質(zhì)量和效果落后于英國等發(fā)達(dá)國家。體現(xiàn)在：首先，運(yùn)作程序透明度不夠，很多項(xiàng)目沒有競標(biāo);其次，運(yùn)作人員不專業(yè)，
負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的公務(wù)人員經(jīng)常變動(dòng)，選擇咨詢機(jī)構(gòu)時(shí)對(duì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)重
視不夠;再次，商務(wù)條件設(shè)計(jì)不合理;最后，項(xiàng)目進(jìn)度安排過緊，很多該做的前期工作沒有做。(2)PPP項(xiàng)目競爭不充分，很多項(xiàng)目的競爭只是走過場。政府推廣PPP的目的在于轉(zhuǎn)換機(jī)制、提高效率，在準(zhǔn)入競爭不充分甚至沒有競爭的情況下，地方政府為PPP項(xiàng)目付出的代價(jià)超過了傳統(tǒng)體制，造成了地方政府換屆后對(duì)社會(huì)投資人違約，也使有些地區(qū)對(duì)PPP產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為PPP的效率是低的。(3)地方政府草率簽約、隨意違約現(xiàn)象普遍。公務(wù)人員觀念轉(zhuǎn)變滯后，沒有商業(yè)意識(shí)也沒有把自己和社會(huì)投資主體放在平等地位，為違約付出了沉重代價(jià)。政府違約一方面破壞了投資人對(duì)政府的信心，另一方面在社會(huì)投資人減少服務(wù)的情況下遲早還要支付費(fèi)用。比如政府未按合同向投資人及時(shí)支付污水處理費(fèi)，投資人據(jù)此減少甚至停止處理污水，最終政府總是要支付費(fèi)用的，可謂賠了夫人又折兵。 (4)監(jiān)管不到位，社會(huì)主體存在廣泛不誠信行為。從過去十年到二十年的時(shí)間跨度看，在政府違約的情況下社會(huì)主體做PPP項(xiàng)目的回報(bào)水平仍然較高且公司高速發(fā)展，是非常奇怪的現(xiàn)象。這背后，有的社會(huì)主體拿到項(xiàng)目后脅迫政府提供額外條件，有的社會(huì)主體降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的社會(huì)主體運(yùn)營過程中偷排，有的社會(huì)主體做大項(xiàng)目投資減少實(shí)際投資，等等。社會(huì)主體無利不起早無可厚非，只有在政府的監(jiān)管之下才能把PPP做好。(5)金融工具缺失。國外的PPP項(xiàng)目多是采用項(xiàng)目融資的方式，也就是以項(xiàng)目本身為信用支撐獲得金融機(jī)構(gòu)融資，不需要股東提供擔(dān)保，債務(wù)不進(jìn)入股東的資產(chǎn)負(fù)債表。我國的PPP項(xiàng)目基本都是在股東擔(dān)保前提下完成融資的，項(xiàng)目融資只是少數(shù)銀行和少數(shù)投資人的事，當(dāng)企業(yè)負(fù)債率較高的時(shí)會(huì)限制PPP的發(fā)展。在我國地方政府和國企杠桿率普遍很高的情況下，這個(gè)矛盾更為突出。(6)中介組織未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。發(fā)達(dá)國家做PPP項(xiàng)目聘請顧問是一種慣例，在聘請顧問時(shí)最重視的是他們的經(jīng)驗(yàn)。我國為PPP項(xiàng)目聘請中介機(jī)構(gòu)的做法沒有普及，很多地區(qū)喜歡找些參考文件后自己學(xué)著做，醫(yī)學(xué)院的學(xué)生和醫(yī)生是兩碼事，看點(diǎn)參考資料甚至還達(dá)不到醫(yī)學(xué)院畢業(yè)生的水平更當(dāng)不了醫(yī)生。這種做法好似節(jié)約了前期費(fèi)用，實(shí)則造成了大量遺留問題，甚至直接導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目的失敗。即使聘請了中介機(jī)構(gòu)，很多地區(qū)的做法也很不科學(xué)。有的地區(qū)要求中介機(jī)構(gòu)必須進(jìn)入當(dāng)?shù)卣块T制定的中介機(jī)構(gòu)名錄系統(tǒng)才能為當(dāng)?shù)胤?wù)，而實(shí)際上中國這么大很
多中介機(jī)構(gòu)根本不知道這個(gè)系統(tǒng)的存在;有的要求PPP的咨詢機(jī)構(gòu)要具備工程招標(biāo)資格或其它什么資質(zhì)而這些資質(zhì)與PPP運(yùn)作沒有任何關(guān)系;有的地區(qū)要求咨詢機(jī)構(gòu)要提前在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行非常復(fù)雜的注冊致使很多中介機(jī)構(gòu)在獲得項(xiàng)目信息后來不及完成注冊工作;有的地區(qū)要求中介機(jī)構(gòu)提供各種證件和合同的原件而中介機(jī)構(gòu)無法同時(shí)向兩個(gè)以上地區(qū)提供，導(dǎo)致只能放棄一些項(xiàng)目;有的地區(qū)請咨詢公司時(shí)在固定價(jià)格的前提下從他們自己的系統(tǒng)里抓鬮;有的地區(qū)選擇咨詢公司主要看價(jià)格，結(jié)果很難聘請到經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢公司，等等現(xiàn)象不一而足。從長遠(yuǎn)看，這些做法違背市場規(guī)律，PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)未能被有效推廣應(yīng)用，重復(fù)交學(xué)費(fèi)造成了很大的社會(huì)浪費(fèi)，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)。
ppp的特征
伙伴關(guān)系
PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對(duì)方考慮問題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
利益共享
需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會(huì)帶來社會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實(shí)際地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個(gè)人還是企業(yè)，沒有誰會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系(PPP)中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。
如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。
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